Распилы и как с этим бороться

ТрВ-Наука публикует размышления депутата городской Думы Екатеринбурга Леонида Волкова (lv@leonidvolkov.ru) о том, как выявлять коррупционную составляющую в сфере ИТ-конкурсов и что нужно сделать, чтобы снизить коррупцию в этой области. Рассматриваемые вопросы напрямую перекликаются с проблемой использования 94-ФЗ в конкурсах на научные исследования и разработки. Леонид Волков является независимым консультантом в сфере ИТ. До недавнего времени он руководил развитием бизнеса в крупной софтверной компании «СКВ Контур».

Начнем с теории, и даже, более того, с определений. Распил — это конкурс, основной целью которого является не создание (внедрение, модификация) программного продукта, а распределение бюджетных средств между организаторами и участниками конкурса (при этом создание продукта может быть, а может и не быть незначительной побочной целью).

Коррупция — это действия чиновников, направленные на предоставление незаконных преференций одному из участников конкурса в обмен на некое вознаграждение (откат). Коррупция — это понятие куда более широкое, чем распил: например, откат в 5% — это еще не распил, и просто создание условий для выигрыша «своей» фирмы — это еще не распил, но, безусловно, коррупция.

Коррупциогенный фактор — условия, способствующие возникновению коррупционных отношений. Коррупциогенный фактор еще не означает обязательно наличие коррупции, но наличие коррупциогенного фактора точно так же должно наказываться. Подобно тому, как пьяный водитель на пути из бара домой не обязательно собьет человека, но это не значит, что можно садиться пьяным за руль.

Индикатор коррупции — события или факты, косвенно свидетельствующие о том, что коррупция могла иметь место.

Тема распилов при госзакупках в сфере ИТ зазвучала очень громко после того, как Алексей Навальный добился отмены конкурса Минздрава РФ на разработку за 16 дней «социальной сети» за 55 млн руб. и последующего за этим увольнения «по собстенному желанию» ответственного за этот конкурс чиновника [1]. Вскоре после этого руководитель контрольного управления Президента РФ К. Чуйченко, докладывая Д. Медведеву о состоянии дел с госзаказом, указал, что неэффективно расходуется «не менее 1 трлн» из госзаказа (при общем его объеме в 5 трлн. в год господин Чуйченко постулировал, таким образом, что нормативный процент отката сложился на уровне не менее 20%). В связи с этим прозвучал некий перечень отраслей, «в которых особенно много воруют», в число которых вошла и ИТ-отрасль, — думается, это напрямую связано с той волной в блогосфере, которую породили обсуждения минздравовского и ряда последующих конкурсов.

Давайте разберемся, так ли много распилов и коррупции в ИТ-конкурсах, как их выявлять и как с ними бороться. Проблема заключается в том, что, не имея опыта разработки крупных, серьезных, нагруженных информационных систем, не имея опыта управления большой командой, в которой помимо программистов есть множество представителей смежных специальностей, не понимая структуры затрат фирмы-подрядчика, невозможно оценить, является ли тот или иной ИТ-конкурс распилом или нет. Но даже для специалиста оценить бюджет проекта по хорошо написанной конкурсной документации (КД) можно с точностью разве что плюс-минус 50% в ту или иную сторону. Другими словами, если в КД заявлена цена контракта в 10 млн руб., то опытный специалист, потратив пару часов на ее изучение, может прийти к выводу, что «цена явно завышена, поскольку тут не больше чем на 5 млн работы» или «цена явно занижена, так как меньше чем за 15 млн и браться не стоит». Если человек говорит, что он может по КД различить проект на 7 и на 8 млн, то этот человек — шарлатан. Поэтому по документации можно опознать только очень явные и наглые распилы, где действительно цена завышена раза в три или в четыре. А как отличить кристально честный конкурс от конкурса, где есть откат в 20%, — я не знаю и думаю таких измерительных приборов нет ни у кого. В этом отличие ИТ-конкурсов от, например, поставки картошки в детские дошкольные учреждения. Как, скажем, отличить заложенную в смету прибыль разработчика в 30% от прибыли в 10% и отката в 20%? Это приводит к мысли, что цена работ является очень слабым и ненадежным индикатором коррупции, даже если она и выглядит сильно завышенной.

Гораздо легче сделать предварительную оценку не по стоимости, а по срокам. Правильнее сказать, что точность-то будет такая же, не очень высокая, но то, что будет написано в КД, гораздо вероятнее, не уложится в «доверительный диапазон». Другими словами, глядя на КД, довольно быстро можно прикинуть, что это проект «на 6-12 месяцев» или «года на полтора, не меньше». Если в КД указано «10 или 15 дней» — это явный признак распила. Именно таким образом были выявлены все девять случаев, занесенных в знаменитый «список Навального» [2]. В семи из этих девяти случаев (первые два -поставка оборудования, и там нельзя сказать столь категорично) заявленные сроки нереально занижены в 10-20 раз и не могут быть выдержаны.

Заведомо заниженные сроки встречаются очень часто и являются надежным индикатором коррупции. Но что именно они показывают? Одну вещь. Что подрядчик уже известен и работы уже выполнены, а конкурс лишь де-юре закрепляет те отношения между заказчиком и подрядчиком, которые сложились де-факто ранее в течение года. Это, безусловно, нехорошо и незаконно. Но само по себе не доказывает коррупцию. Реальные сценарии, которые могут скрываться за заниженными сроками, могут варьироваться в очень широком спектре. На одном полюсе нереально короткие сроки заявлены для того, чтобы отсечь конкурентов; сам продукт никто и не собирается делать. Налицо распил. На другом полюсе: у ведомства есть ИТ-контора, которая из года в год сопровождает информационную систему этого ведомства за очень скромные деньги, и плата эта не растет; отношения выстроены на доверии, и, когда у ведомства наступают перебои с бюджетным финансированием, оно под честное слово просит подрядчика повременить, поработать бесплатно, а рассчитается в конце года, когда бюджетные деньги подойдут. Посмотрите, это абсолютно разные ситуации, а проявятся для наблюдателя одним и тем же образом — конкурсом в конце года с нелепыми сроками.

Таким образом, заниженные сроки указывают на наличие коррупциогенного фактора, который заключается в выборе поставщика в обход конкурсных процедур с последующей легализацией этого выбора через конкурс, в котором конкуренты уже не могут участвовать из-за заниженных сроков. Коррупциогенный фактор — это еще не коррупция. Приведем такой пример Минобрнауки РФ было запланировано в этом году выделение денег на финансирование олимпиад и сборов по спортивному программированию для школьников и студентов. Совершенно очевидно (всем специалистам в сфере спортивного программирования), что на эти деньги не мог претендовать никто, кроме вузов, которые проводят у себя четвертьфинальные соревнования чемпионата мира (собственно, эти деньги в основном и предназначались для проведения этих соревнований). Но деньги не могут быть выделены иначе, чем через конкурс. Поэтому вузы с самого начала года приступили не только к работе по организации соревнований и тренировок для студентов и школьников, но и к кропотливой работе по написанию заявок под конкурс, который еще не был объявлен. Конечно, заранее было известно, кто выиграет и какие суммы получит: речь-то шла просто о финансировании Минобрнауки РФ своих же подведомственных вузов. Но работа над конкурсной документацией затянулась, и, в итоге, на момент опубликования она стала выглядеть совершенно неприлично [3]. Подведение итогов конкурса — 30 ноября, отчетность -15 декабря. За это время вузы должны были якобы освоить несколько десятков миллионов рублей и якобы подготовить несколько сот студентов. В действительности, все это было успешно сделано в течение 2010 г., но конкурс после всех скандалов и постов Алексея Навального был отменен (вместе с рядом других конкурсов Минобрнауки, в том числе с двумя конкурсами из списка Навального). Как будут выкручиваться вузы, которые по крайней мере потратили кучу сил на подготовку документации и заявок, — непонятно.

Вместе с тем было бы неверным полностью сводить всю проблему только к неравномерностям работы бюджетной системы и тем самым пытаться «декриминализовать» этот коррупциогенный фактор. Да, бюджетная система, при которой если не истратить лихорадочно все деньги в конце года, то в следующем году финансирование будет урезано, работает отвратительно. Но всё-таки в ИТ-конкурсах с короткими сроками дело часто отнюдь не только в том, что деньги подошли в конце года Заказчик идет на преступление — выбор подрядчика без конкурса осуществляется как правило из иных соображений.

Главное из соображений заключается в том, что нормальное ТЗ для ИТ-конкурса может написать только его будущий победитель. Проблема в том, что в нашей отрасли (и это ее специфика) создание качественной постановки задачи — это зачастую более трудоемкий процесс, чем решение задачи. Классическое соотношение Брукса [4]: 1/3 бюджета времени проекта отводить на проектирование и только 1/6 — собственно на разработку! (Еще 1/4 — на тестирование модулей и 1/4 — на тестирование продукта в целом. Конечно, эти рекомендации 1975 г. отчасти устарели, но лишь отчасти.) Государственный заказчик- то ведомство, которое хочет получить для себя информационную систему,- в 99% случаев не может, не способно написать нормальное техзадание, потому что это и есть самая трудная часть задачи. Постановку задачи, как правило, пишет будущий подрядчик, и тогда, конечно, он заинтересован в том, чтобы сам конкурс не ушел у него из рук, а сжатые сроки являются лучшей защитой. Как выбирается подрядчик? Не на основании конкурсной процедуры, а на основании какой-то иной, в том числе коррупционной (хотя и не обязательно).

Итак, 94-ФЗ должен в идеале работать так: «Заказчик определил объем работ — выставил на торги — победил сильнейший и дешевейший — сделал — все счастливы». Реально же в ИТ-конкурсах получается так: «Заказчик примерно описал, что ему надо, — договорился с тем, кто будет это делать — договорились о цене — написали КД — обеспечили победу подрядчика — параллельно все это время он делал работу — все счастливы». В тех редчайших случаях, когда заказчик все-таки сам формулирует требования, — счастье как правило не приходит вовсе…

Является ли эта схема коррупциогенной? Да. Ибо коррупция здесь не-контролируема и соблазн ее возникновения слишком велик. Чем платит подрядчик за то, что выбирают именно его? Как и за что заказчик отсекает других? Как подрядчик убеждает заказчика, что он лучше всех? На какие ухищрения идут, чтобы конкурс не выиграл кто-то «левый»? Для решения каждого из этих вопросов очень хорошо подходит конвертик с деньгами, и рано или поздно он возникает. Именно эта совокупность обстоятельств и приводит меня к той мысли, что государственные деньги прокляты, и компания-разработчик, которая участвует в конкурсах и претендует на них, — продает душу дьяволу. В конечном итоге это неизбежно приводит к коррупции.

Итак, делать выводы о коррупции на основании одного только сочетания цены и сроков, без исследования дополнительных обстоятельств и выявления дополнительных индикаторов, безосновательно. Еще одним важным индикатором, который позволяет судить о честности конкурса, является настойчивость его организатора в подборе «правильного» подрядчика.

Другой индикатор — «запутывание следов» за конкурсом. Например, известный и ранее очень популярный трюк с латинскими буквами в спецификации (чтобы поиск не находил), отказ от публикации существенных частей технического задания и т. д. Еще типовая техника — включение в КД отсечек, незаметно для непосвященных дискриминирующих всех «нежелательных» участников. Например, требование экзотических программно-аппаратных платформ или редких лицензий.

Наконец, есть еще один очень важный аспект, о котором часто забывают, — аспект целесообразности. Например, я внимательно изучил конкурсную документацию к третьему примеру из «списка Навального» [2] под названием «Электронный офис мэра Москвы», и мне она кажется грамотно написанной. Задача поставлена хорошо и четко, и заявленная цена — 23 млн руб. — вполне адекватна объему работ. Вопрос в другом: а вообще, нужен ли такой программный комплекс налогоплательщикам? Мне кажется — нет. Создание заведомо бесполезного продукта, пусть даже и за адекватные деньги, тоже следует считать формой распила.

Резюмируя всё вышесказанное:

1. Невооруженным взглядом выделить присутствие или отсутствие распила в том или ином ИТ-конкурсе практически невозможно.

2. Главный коррупциогенный фактор в ИТ-конкурсах — предопределенность подрядчика, обусловленная спецификой технологического процесса в отрасли.

3. Аномально короткое время исполнения конкурса однозначно свидетельствует о том, что подрядчик известен заранее, и это является коррупциогенным фактором.

4. Необходимо обращать внимание на сопутствующие признаки коррупционности, для того, чтобы понять, проявились ли коррупционные отношения в данном конкретном конкурсе.

Конструктивная программа действий по борьбе с распилами и откатами при проведении ГТ-конкурсов.

1. Необходимо создание специализированной структуры — единого государственного заказчика в сфере ИТ. При госзаказчике должен существовать наблюдательный или экспертный совет из уважаемых представителей отрасли. Смысл — обеспечить контроль над качеством выставляемых на торги заявок, а также исключить коррупционный фактор, сделав заказчиком организацию, не заинтересованную непосредственно в освоении бюджета того или иного ведомства.

2. Все заказы на разработку, внедрение, сопровождение информационных систем в интересах государственных органов размещаются исключительно через этого единого госзаказчика. Единый заказчик проверяет пришедшие из ведомств постановки задачи на предмет адекватности, полезности (в этом ему помогает экспертный совет), а также переводит конкурсную документацию с языка потребностей заказчика на язык технического задания для разработчиков Смысл: в едином заказчике сосредотачиваем грамотных ИТ-специалистов, аналитиков и постановщиков (которых просто неоткуда взять в ведомствах) и их руками создаем внятные постановки без участия подрядчиков.

3. Любой заказ на разработку в обязательном порядке предваряется заказом на проектирование. Смысл: то, что нельзя победить, надо возглавить. А именно, в ИТ мы все равно не избежим ситуации, когда подрядчик сам для себя пишет ТЗ, потому что только так может быть написано грамотное ТЗ. Даже наш идеальный единый заказчик все равно все ТЗ не напишет, но вот проверить-то он их сможет!

4. Конкурс на разработку назначается единым заказчиком только в том случае, когда по результатам конкурса на проектирование удалось получить действительно качественное ТЗ; качество ТЗ оценивается экспертным советом и верифицируется исходным заказчиком (ведомством). Смысл: проект обречен на заведомый провал, если ТЗ неграмотное, содержит неясности и неоднозначности, допускает различные трактовки целей и задач, критериев достижения целей.

5. В системе критериев оценки конкурсных заявок могут на законных основаниях присутствовать преференции. Преференции предоставляются: компании-разработчику — при проведении конкурса на сопровождение и внедрение; компании-разработчику или компании-внедренцу — при проведении конкурса на доработку; той компании, которая выиграла конкурс на проектирование, — при проведении конкурса на разработку

6. Возможен перенос бюджетного финансирования на следующий год. Неполное освоение выделенных бюджетов не является поводом для наложения штрафных санкций и срезания смет.

Леонид Волков

1. http://navalnylivejournal.com/514023.html

2. http://navalny.livejournal.com/514097.htnl

3. http://zakupki.gov.ru/Tender/ViewPur-chase.aspx?Pur ch asel d=899822

4. Brooks F.P. The Mythical Man-Month: Essays on Software Engineering. 1st ed. Addison-Wesley, 1975, p. 200.