Арон Цыпин: Норвежская параллель

Арон Цыпин

«В некоторых странах, причем не только в странах ОПЕК, но и в европейских странах, скажем, в Норвегии, нефтегазовый сектор практически полностью монополизирован государством. Там «Стат Ойл» и вторая компания – это государственные компании. Мы не идем по этому пути».

Владимир Путин

Поскольку президент Путин говорит о полной монополизации в нефтегазовом секторе Норвегии, хотелось бы подробнее разузнать, чего удалось избежать России. Данный текст опирается на материалы из книги Сергея Рогинского «Государство и нефтегазовый сектор», которая года два назад была весьма популярна на Старой площади.

Отцом, архитектором системы управления нефтегазовым сектором Норвегии является Йенс Эвенсен. Сформулированные им еще на заре нефтедобычи в Северном море, в начале 1970-х годов принципы вкратце можно сформулировать так:

1. Государственное управление и контроль над всеми видами деятельности на континентальном шельфе
2. Развитие на основе нефти новых отраслей
3. Развитие отрасли с учетом интересов других отраслей
4. Обеспечение охраны окружающей среды
5. Государственное участие должно быть реализовано на всех уровнях
6. Создание государственной нефтяной компании для защиты государственных интересов и для кооперации с норвежской промышленности
7. Деятельность на норвежском Севере - выше 62 параллели - должна служить решению социальных задач региона.

Выполнение этих задач облегчалось тем, что само развитие нефтяной промышленности Норвегии совпало с реализацией этой концепции. Раздача концессий на континентальном шельфе транснациональным корпорациям проходила уже после создания государственной нефтяной компании Statoil в 1972 году.

Одновременно для всех концессий и лицензий было сформулировано правило – не менее 50% участие государственной нефтяной компании. Тогда же именно через компанию Statoil государство начало стремительно наращивать инвестиции в отрасль – частично за счет заемных средств (к концу 1970-х внешняя финансовая задолженность стала критической, однако повышение цен на нефть позволило выправить ситуацию). В середине 70-х годов норвежское правительство выкупило у BP сеть автозаправок и передало их государственной компании Statoil

Одновременно под давлением правительства во всех международных консорциумах, работающих на норвежском участке шельфа, была введена госкомпания. К середине 80-х годов Statoil стал крупнейшим инвестором отрасли. Другим крупным инвестором стала компания с государственным участием Norsk Hydro (основанная как энергетическая в 1905 году).

Смешанные полномочия государственной нефтяной компании вызвали опасения, что компания начнет определять политику государства в отрасли и подменит интересы государства своими корпоративными интересами. Чтобы избежать этого, государство фактически разделило и институционализировало государственную собственность, которой управляет непосредственно государство (т.н. «Прямые государственные финансовые интересы» - ПГФИ) и собственность корпорации.

Для управления сектором кроме министерства нефти и энергетики был создан Нефтяной директорат, назначаемый правительством, – своего рода площадка для согласования интересов Министерства финансов и Министерства нефти.

Если административная деятельность государства сосредоточена в Министерстве нефти и энергетики, то тактическое управление и контроль доверены Нефтяному директорату. Он же занимается согласованием вопросов с Министерством местного самоуправления и регионального развития.

Управление прямыми государственными интересами возложено на Министерство нефти и энергетики. Технические же вопросы нефтедобычи решает сама корпорация – Statoil.

Для того чтобы яснее представить себе достаточно уникальную ситуацию в норвежском нефтегазовом секторе, надо сказать, что мощные государственные субсидии являются государственной собственностью (ПГФИ).

В тех проектах, которые осуществляются компанией, но за счет государственных субсидий, сохраняется техническое управление корпорацией. Однако стратегически контроль осуществляется государством. Именно за счет прибыли от ПГФИ государство получает значительную часть своих доходов от нефтегазового сектора, помимо общего налогообложения, которым правительство имеет возможность гибко управлять.

ПГФИ служат, кроме того, вспомогательным инструментом для осуществления государственной стратегии. Именно за счет ПГФИ государство остается крупнейшим собственником в отрасли. Доходы же от ПФГИ аккумулируются в специальном нефтяном инвестиционном фонде, который расходуется в том числе и на государственные инвестиции в отрасли, обслуживающие нефтедобычу.

Подобная же ситуация существует и в газовом секторе. Конечно, изложенными принципами не исчерпывается государственное участие в управлении нефтегазовым сектором. Надо было бы отдельно рассказать об участии государства в развитии второй компании с государственным участием Norsk Hydro, в развитии сбытовой инфраструктуры и в создании экспортирующей и нефтепроводной компании PeterO и Gasko.

Представляет интерес и взвешенный подход Норвегии к выдаче лицензий, когда в один блок объединяются участки с разными перспективами освоения, взвешенный подход к участию транснациональных корпораций, обеспечивающих доступ норвежских компаний к финансовым и технологическим возможностям транснациональных корпораций.

Кроме того, в отношении государственных компаний с 2002 года проводится политика приватизации при сохранении за государством контрольного пакета. На всех этапах развития отрасли речь не шла о том, чтобы монополизировать нефтедобычу в стране, а лишь об обеспечении государственного контроля за развитием отрасли и о создании из государственных корпораций эффективных конкурентов транснациональных корпораций и локомотивов национальной экономики.

Таким образом, если применять норвежскую модель к российской ситуации, следовало бы восполнять падающие инвестиции в отрасль не за счет бюджета, а за счет средств, получаемых государством от доходов своей собственности в «Газпроме» и «Роснефти».

За их же счет следовало бы реализовывать крупные национальные проекты вроде Северо-Европейского газопровода или трубопроводы Восточного и Северного транзита. Но это уже вопрос эффективного управления государственным имуществом.

В любом случае, многие моменты из книги Сергея Рогинского показывают, что принципы управления нефтегазовым сектором Норвегии, видимо, не вполне освоены теми, кто ее читал на Старой площади.