В обществе

Конституция для демократии и развития

26 ИЮНЯ 2012 г. НИКОЛАЙ РОЗОВ

Нравственная и научная платформа для новой конституции

О необходимости существенного обновления Конституции 1993 г. в направлении ограничения президентских полномочий, увеличения роли парламента, самостоятельности подотчетного парламенту правительства и обеспечения независимости суда давно уже говорят многие аналитики и публицисты. Есть уже и альтернативные проекты, хотя бы в начальном эскизном виде.

Подготовленный под руководством Михаила Краснова проект конституции устраняет многие недостатки действующей Конституции 1993. года, хотя сам не свободен от недочетов и странностей, многие из которых были отмечены участниками первого обсуждения обсуждения проекта в Фонде «Либеральная миссия».

В статье «Конституция для Акакия Акакиевича» Михаил Краснов из Высшей школы экономики утверждает в качестве нравственных основ Основного закона евангельские ценности и принципы. При всем к ним почтении, следует отметить, что такая заявка сразу открывает шлюзы для атак со стороны представителей иных конфессий. Именно с позиции достоинства, которую столь страстно защищает Краснов, с идеями включения в конституцию норм из священных книг ислама, иудаизма, буддизма непременно выступят те, кто посчитает (и не без оснований) привилегию православия в столь важном вопросе умалением достоинства их религии и святынь. Кроме того, попытка основать конституцию на религиозных принципах подрывает светский характер государства, грозит усилить и так уже идущий процесс проникновения церкви в школу, превращения одной из религий в официальную, к тому же, как теперь ясно видно, сервильную к власти и репрессивную идеологию.

Если не из Евангелия, то где же взять твердую основу в нашу обманчивую эпоху с разгулом цинизма, «деконструкций» и «симулякров»? Ситуация, однако, отнюдь не плачевна.

1) Есть общие принципы гуманизма, включающие личную свободу, то же человеческое достоинство, гражданские и политические права. Эти принципы зафиксированы в Декларации прав человека ООН и развиты в ряде последующих международных документов. К этому солидному корпусу ценностей и норм следует добавить еще два компонента, крайне актуальных для современной России.

2) Признание неустранимости идейного и культурного разнообразия, нестираемых границ этнического, конфессионального, идеологического, вкусового характера. конституция должна быть направлена не на то, чтобы внушить им всем одинаковые ценности и принципы (даже такие благородные, как «меньший имеет преимущество»), а на создание общей структуры механизмов взаимодействия, жизни этих разных групп как солидарной и успешно развивающейся нации.

3) Учет современных философско-политических и макросоциологических концепций, результатов исторических сравнений как раз относительно условий такого успеха.

Собственно, третий пункт вполне достоин отдельной книги. Здесь укажу только на принципы открытого доступа, свободы создания организаций и надежной государственно-правовой защиты конкуренции во всех сферах (Дж.Ролз, Д.Норт и др.)[1], а также на принцип коллегиального разделения власти (Р.Коллинз)[2]. К этим философским и научным результатам общего характера следует прибавить необходимость выхода России из болезненной колеи циклов, преодоления общего политико-правового нигилизма и цинизма, массового патернализма, а главное — авторитарных и персоналистских традиций так называемой системы русской власти.

Как смотрится в этой перспективе забота Краснова об «Акакии Акакиевиче» — слабых, меньших, аутсайдерах?[3] Главным вектором теперь оказывается не государственное социальное обеспечение (вполне оправданное для нетрудоспособных), а именно обеспечение открытого доступа и таких выверенных правил конкуренции, которые, с одной стороны, стимулировали бы более слабых на труд и достижение успеха, с другой — не ущемляли сильных и талантливых чрезмерным сужением доступа для них, например, через квоты и привилегии для слабых.

Ограничение президентских полномочий — верное направление

Перейдем к самому острому и захватывающему вопросу соотнесения и порядка взаимодействия верховных властей в стране, тому, что политологи называют «формой правления», а более современно и изысканно — «институциональным дизайном».

Верное направление проекта группы Краснова — ограничение полномочий президента, усиление парламента и утверждение реального разделения властей. Но произошло то, что можно назвать «недолетом». Фактически президент нового проекта, утверждающий премьера, руководящий всеми силовыми структурами, назначающий выборы в парламент, способный в отдельных случаях назначать премьера и правительство и даже распускать парламент, возглавляющий комитет по судебным делам (то есть на практике контролирующий и судебную систему), остается возвышающимся над ветвями власти институтом. При предоставлении таких полномочий все разговоры о «нейтральности» президента остаются лишь благопожеланиями.

В оправдание сохранения больших президентских полномочий Краснов пишет об опасностях парламентской системы: «Парламентская модель, во-первых, требует уже закаленных в политической борьбе партий со своим ядерным электоратом, чего у нас нет. А во-вторых, она опасна именно в сегодняшней России, где ценности права не просто не успели еще укорениться, но и все последние годы дискредитировались благодаря деятельности институтов, для которых торжество права, его охрана и защита как раз и являются главной задачей. Поэтому, в частности, региональные элиты воспримут парламентскую систему с институционально слабым главой государства и зависящим от парламента премьером фактически как безвластие».

Сетования на незрелость партий, когда парламент управляем и отлучен от формирования правительства, сродни извечным упрекам безжалостно «зачищаемой» оппозиции в маргинальности, а целенаправленно зомбированного народа в «неготовности к демократии».

Верно, что для современной России не подходит чисто парламентская система, когда выигравшая выборы партия полностью формирует правительство, а президент выполняет лишь представительские функции. Но каким же образом при сильном президенте обезопасить политическое устройство от неизбежных рецидивов новой узурпации власти президентскими структурами?

Разделение властей следует углубить

Подсказку дает классический принцип разделения властей. Причем вовсе не обязательно останавливаться на хрестоматийной триаде ветвей власти: исполнительная, законодательная и судебная. Характерные для России жесткие «клещи» между обязательностью «царя» и необходимостью ограничить его склонность к всевластию приводят к ответу, поначалу кажущемуся слишком непривычным: еще дальше углубить разделение властей, а именно поставить твердую функциональную границу между властью президента и властью главы правительства (премьер-министра).

Такая идея находит свое выражение в т.н. президентско-премьерской системе, которую в свое время предлагал Григорий Голосов: «От парламентаризма следует взять концентрацию всех законодательных полномочий в руках парламента, а также исключительную ответственность правительства перед ним, — за исключением тех сфер, которые определены как исключительная компетенция президента. Коль скоро такие сферы существуют, от президенциализма следует взять жесткое разграничение полномочий. Если что-то положено делать президенту, то парламенту и премьеру путь туда заказан».

Разделение функций президентских и правительственных структур

На мой взгляд, Голосов также оставляет слишком много полномочий в руках президента, подчиняя ему практически все силовые структуры, давая право увольнять губернаторов. Правильнее четко обозначить миссию президента как «стража прав и свобод граждан», защитника конституции, внешней безопасности, суверенитета и целостности страны. В таком случае федеральные структуры полиции, следствия, наркоконтроля, таможни должны перейти в ведение премьера и правительства. Зато прокуратура, главной задачей которой становится контроль за соблюдением законности самими государственными органами (в том числе региональными), защита прав и свобод граждан от чиновничьих посягательств, антимонопольный комитет, защищающий бизнес и свободную конкуренцию, становятся чисто президентскими структурами. При таких полномочиях президент для региональных элит отнюдь не будет «слабой фигурой». Пусть он не может уволить избранного народом губернатора (таков принцип действительного федерализма), зато его прокуроры могут раскрыть незаконные действия губернатора, подать на него в суд, например, за ограничение конкуренции в регионе или теневые махинации с землеотводом.

Экономические, культурные, экологические аспекты внешней политики также должны быть функциями правительства. Президенту достаточно курировать вопросы войны и мира, оборонительных союзов и договоров по вооружениям — геополитики.

Премьер и правительство занимаются всеми социальными и экономическими вопросами — грубо говоря, заведуют деньгами.

Премьер-министр самостоятельно формирует структуру правительства (состав комитетов, советов, министерств, агентств и др.), согласуя кандидатуры руководителей ведомств с партийными фракциями, депутатскими блоками и коалициями Думы, а затем эти назначения утверждаются Думой. Если премьер-министр не представляет состав правительства, удовлетворяющий Думу, то после третьей неудачной попытки Дума избирает нового премьер-министра.

Президент и его структуры вмешиваться в дела правительства не имеют права. Президент не может вмешиваться в также в дела судов и, тем более, парламента, обеих его палат.

Как избежать, хотя бы ослабить действие «железного закона олигархии», согласно которому элиты со временем сплачиваются и начинают солидарно бороться только за сохранение власти? На это должны быть направлены строгие нормы ротации, в том числе и следующий очевидный запрет: лица, уже занимавшие высшие должности в каком-либо из верховных органов власти Российской Федерации (председатель Совета Федерации, спикер Госдумы, председатель правительства РФ, президент РФ, председатель Конституционного суда РФ, председатель Верховного суда РФ), не могут быть избраны на высшую должность в любом другом из этих органов власти.

Как способствовать независимости и справедливости суда

Как же государственные, особенно силовые структуры, лишенные единого руководства, будут разбираться между собой? Очень просто — через закон и суд, независимый как от президентских, так и от правительственных структур. Вообще говоря, если когда-то Россия и станет демократической, то во многом за счет получения судом независимости, резкого усиления его роли и обеспечения мотивации судей на справедливые решения, а не на лояльность начальству. Наметим хотя бы общий эскиз требуемой системы.

Судьи не должны подчиняться органам и должностным лицам исполнительной (президентской и премьерской) и законодательной власти, а значит, и никак зависеть от них в материальном и карьерном отношениях. В своих решениях они также не должны подчиняться вышестоящим судебным инстанциям. Должностные лица, виновные в попытках давления на судей, незаконно вмешивающиеся в судебный процесс, будут подвергаться увольнению и пожизненной люстрации.

Высшие судебные органы избираются путем рейтингового голосования Высшим судейским собранием, которое формируется на паритетных началах из представителей Думы, Совета Федерации, Коллегии адвокатов, правозащитных организаций.

Вертикаль властных назначений в судебной системе сменяется демократическими выборами. Кандидаты на более высокую судейскую должность участвуют в рейтинговом голосовании на особой коллегии выборщиков (центральной, региональной, местной), в которую могут входить не только сами судьи, но также адвокаты, правозащитники и журналисты, профессионально занимающиеся освещением судебных процессов («четвертая власть» вовсе не обязательно должна навечно оставаться лишь красивой метафорой).

***

Михаил Краснов завершает свою статью словами «мечтать нельзя запретить никому». Можно на это ответить общо — известным афоризмом: «Все, что существует на свете, когда-то было мечтой» (Карл Сендберг). Трезво глядя на вещи, приходится признать, что в наступивший период попыток реакции любые размышления о новой, ограничивающей произвол властей, более демократичной конституции рискуют выглядеть сугубой маниловщиной. Но ведь даже при «успехе» (крайне сомнительном) властных потуг вновь «закрутить гайки» историческая динамика не прекратится. Главные волны социально-политического кризиса в России еще впереди. Тогда и возникнет острейший дефицит идей о новом, лучшем политическом устройстве страны. Так что дискуссию об обновлении конституции, обсуждение альтернативных проектов нужно продолжать.

________________________________________________________

[1] Ролз Дж. Теория справедливости. Новосибирск, изд-во НГУ, 1995. Норт Д., Уоллис Д., Вайнгаст Б.Насилие и социальные порядки. М.: Изд. Института Гайдара, 2011.

[2] Collins R. Macrohistory. Essays in the Sociology of the Long Run. Stanford Univ. Press, 1999.

[3] «Уровень развития страны нужно оценивать не по наиболее успешным сферам, сегментам и людям (условно говоря, по числу миллиардеров), а по качеству жизни тех, кого презрительно зовут аутсайдерами. Вот то основное, что есть в нашей «ценностной» части».

Фотографии РИА Новости