Октябрь 93-го. Низложение Съезда

Москва в октябре 1993 года. Незабываемое впечатление. После наступления комендантского часа я возвращаюсь со Старой площади в гостиницу. Автомобиль скользит по «вымершему» городу - ни людей, ни транспорта. Нас останавливает милиция на блокпосте – в бронежилетах, касках и с «калашниковым» на груди. «Пропуск». Водитель из гаража Администрации президента предъявляет пропуск. «Почему одна печать, сегодня должно быть две?» Немая сцена. «Ваши документы», — это уже вопрос ко мне. Протягиваю удостоверение, его и меня внимательно изучают, видят подпись президента, берут под козырек: «Проезжайте». Дальше водитель, на чем свет стоит, ругает гараж за вновь неправильно оформленный пропуск. «Вам большое спасибо, а то вчера вез генерала, тот стал «качать права», положили лицами на капот, надавали по почкам, потом разобрались, извинились и отпустили». За окном проплывал Кремль – в огнях и безмолвии.

Мы до конца не осознали, что 25 лет назад страна чудом, с закрытыми глазами прошла по краю пропасти, на дне которой – смута и гражданская война. Колоссальное политическое напряжение разрядилось принятием новой Конституции и проведением выборов в обе палаты Федерального собрания.

Почему политическая элита не смогла разрешить конфликт без военных действий на улицах Москвы? Помимо объяснений о столкновении сторонников и противников радикальных экономических реформ, следует внимательно взглянуть на конструкцию государственной власти того времени. Какие системные дефекты архитектуры власти не обеспечили работу «сдержек и противовесов»? Почему кризис не удалось преодолеть без выхода за рамки законности? Сегодня общим местом, стандартной интерпретацией событий октября 1993 года стала формула «расстрел парламента исполнительной властью». А был ли именно парламент стороной конфликта?

Собственно парламентом, законодательным органом власти, являлся Верховный совет, избиравшийся ранее непосредственно гражданами. Но в 1988 году в союзной Конституции, а в 1989 году и в российской Конституции, помимо Верховного совета, появился своеобразный орган – Съезд народных депутатов. Статья 104 Конституции РСФСР гласила: «Высшим органом государственной власти РСФСР является Съезд народных депутатов РСФСР. Съезд народных депутатов РСФСР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР». Это уже не отдельная, пусть и ведущая, ветвь власти в системе разделения властей. Это абсолютный диктатор, «исполняющий обязанности» народа.

Можно указать два следствия этой неограниченной власти.

Первое – это постоянная конституционная нестабильность. Съезд голосованием принимал целый комплекс конституционных поправок, немедленно вступавших в действие, так что на следующий день мы уже имели другую страну. Подчас фундаментальные изменения вносились «с голоса» от микрофона в зале заседаний. Автор в качестве народного депутата СССР имел личный опыт такого изменения статьи 49 Конституции СССР, открывшего возможность создания политических партий в стране.

Второе следствие вытекает из первого. Ключевой властной фигурой в политической системе де-факто становился лидер Съезда народных депутатов. Публичные лидеры М.С. Горбачев и Б.Н. Ельцин считали, что они укрепляют свои позиции, занимая пост президента, наделенного персональными полномочиями. При этом они уходили с позиций председателей коллегиальных органов и утрачивали контроль над Съездом народных депутатов, то есть важнейший рычаг власти. Если в случае с М.С. Горбачевым последствия не успели проявиться в полной мере, то российская ситуация предельно ясно продемонстрировала этот институциональный конфликт. Съезд народных депутатов под председательством Р.И. Хасбулатова начал постепенно сдерживать реформаторский порыв президента, а затем приступил к ограничению президентской власти. Не парламент противостоял исполнительной власти, а гораздо более могущественный орган - Съезд народных депутатов. Это предопределило тяжесть конфликта. Исход «сражения» в рамках действующего законодательства не вызывал сомнений – полный разгром президентской власти и превращение ее в декоративную конструкцию.

Последней попыткой избежать политического кризиса стало Конституционное совещание, открывшееся в Кремле летом 1993 года. Предложенный проект Конституции утверждал разделение властей в форме президентско–парламентской модели республики. Российская модель республики в основных чертах следовала конструкции французской пятой республики, три ветви власти - законодательная (парламент), исполнительная (правительство), судебная и вне их в качестве арбитра глава государства - президент. Это модель республики для "начинающих" - наций, не обладающих в достаточной мере развитой культурой политического компромисса. Проект не содержал такого института, как Съезд народных депутатов.

Надо отчетливо осознавать, что в дополнение к расколу федеральных властей на Конституционном совещании явственно обозначился "второй фронт" - напряжения по линии "федеральный центр – регионы". Вот как это выглядело на второй секции Конституционного совещания, в которой участвовали по два представителя от каждого региона. Один день приходят представители "национальных образований" и требуют предоставления "контрольного пакета" голосов в Совете Федерации, признания примата так называемого Федеративного договора перед Конституцией. Если этого не будет, они готовы покинуть Конституционное совещание. На другой день приходят представители "территориальных образований" и в такой же ультимативной форме требуют полного равноправия всех субъектов Российской Федерации. И вместе настаивают на радикальном перераспределении полномочий в пользу регионов вплоть до самостоятельного суверенитета. Ваши действия? Дело дошло до того, что мне как эксперту, обеспечивавшему работу этой секции, была поставлена задача подготовить вариант Конституции, состоящий из двух разделов: Основной закон и Федеративный договор, с нетривиальной формулой их взаимоотношения, которая устроит всех. Полезный урок для любителей собирать "учредительные собрания".

В результате в Конституции был выстроен баланс прав граждан и прав субъектов федерации. Прежде всего - это двухпалатный парламент, в Государственной думе каждый депутат представляет примерно равное число избирателей, в Совете Федерации два человека представляют субъект независимо от его численности. Предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы требуют три четверти голосов членов Совета Федерации, что позволяет группе из четверти субъектов блокировать нежелательные изменения этих важнейших законов. Самое главное – это разграничение полномочий с федеральным центром и самостоятельность регионов вне полномочий федерации.

Трудно было ожидать, что действующий съезд народных депутатов "добровольно и с песнями" поддержит самоликвидацию. Депутаты были не чета нынешним. Хватало закаленных бойцов в политических битвах, а не безымянных номеров в партийных списках. Союзный съезд пошел на этот шаг под давлением обстоятельств фактического распада союзного центра власти в результате путча ГКЧП в августе 1991 года. В России вариантов было немного: исторический внутриэлитный компромисс, капитуляция исполнительной власти, силовой вариант, вовлечение в конфликт народных масс.

Безусловно, самым желанным является первый вариант, но он оказался недостижим из-за культурного неприятия компромисса и напрочь испорченных отношений лидеров противоборствующих сторон. Второй вариант был неизбежен при продолжении "игры по правилам", но в этом случае съезд, составленный из представителей "территорий", не удержит "второй фронт" и начнется провал в неуправляемый хаос. В итоге реализовалась комбинация последних двух вариантов. Эскалация конфликта привела к силовому противостоянию с вовлечением вооруженных граждан на стороне съезда.

Надо сказать, что предопределенности результата не было. Ситуация напоминала маятник, зависший в верхней точке. Случайности, индивидуальные действия лидеров, детали поведения большого количества игроков определяли, в какую сторону он упадет. Неслучайно стороны вели интенсивные переговоры с региональными властями, стремясь получить их поддержку.

В силовой схватке съезд потерпел поражение и прекратил свое существование. Вместе со съездом ушел в небытие лозунг "Вся власть советам!", который был весьма популярен и среди депутатов реформаторского толка. Итогом политических битв, своеобразным «мирным договором» стала новая Конституция Российской Федерации. Однако вместо предусмотренного Конституцией разграничения полномочий между ветвями и уровнями власти и местным самоуправлением страна написала на своих знаменах лозунг "Вся власть президенту!" и вновь приближается к историческому тупику. Как мы построим общество на прочном республиканском фундаменте "Вся власть от народа и никому полностью!", расскажут, похоже, следующие поколения политиков.

Автор: Сергей Алексеевич Цыпляев – декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС, ранее - полномочный представитель Президента Российской Федерации в Санкт – Петербурге, народный депутат СССР, член Верховного Совета СССР, участник Конституционного совещания.


Фото: 1. Москва. Танки у Белого дома. Фото Игоря Зотина/ТАСС
2. Россия. Москва. 4 октября 1993 г. Сторонники Верховного Совета Российской Федерации и Съезда народных депутатов Российской Федерации на подступах к Белому дому. Хамельянин Геннадий/ТАСС
3. Россия. Москва. 24 сентября 1993 г. Участники съезда во время заседания в Доме Советов РФ. Песов Эдуард/ТАСС