Победа социализма в условиях монархии

Структуру и персоналии кабинета Михаила Фрадкова “Полит.ру” обсуждает с Петром Мостовым, членом нескольких российских правительств 90-х годов (заместитель председателя Госкомимущества, и.о. председателя Госкомимущества, директор управления по делами о несостоятельности при ГКИ), автором и соавтором многих важнейших реформистских законов прошедшей и нынешней эпохи, адвокатом. Беседовал с Петром Мостовым Булат Нуреев.

Что это был за шаг с назначением нового премьера? Можно ли понять его посредством анализа тех политическое групп, которым принадлежит новый премьер и члены нового кабинета?

Я готов поговорить о конструкции кабинета и отчасти о его кадровом составе. Понимая при этом, что назначение Фрадкова все равно остается за рамками этого разговора. Мы вообще ничего не знаем о том, какие сейчас есть “политические группы”. Здесь можно высказывать только гипотезы, и слухи, которые гуляют по коридорам, не поддаются интерпретации всерьез. Какие-то группы существуют – это определенно, но кто на что стремится влиять и к чему стремится быть причастным – по большому счету установить невозможно.

Что тогда можно обсуждать ответственно?

Можно обсуждать структурные и кадровые характеристики кабинета.

Прямо со структуры и начну. Еще при Викторе Степановиче Черномырдине мы говорили о том, как должно быть устроено правительство, приспособленное для работы в рыночных условиях. Т.е. правительство, не являющееся механическим слепком Совета Министров СССР со множеством отраслевых ведомств и совершенно непонятными правовыми характеристиками любого ведомства. А устроенное так, чтобы все органы исполнительной власти, которые входят в состав правительства, имели бы конкретную рыночную функцию, должным правовым образом оформленную.

Сейчас, если смотреть на схему, вроде бы впервые появилось правительство, адаптированное к рыночным условиям. Хотя бес всегда в деталях, и “начинания, вознесшиеся мощно, на всем скаку меняют имя действия”. Прошу прощения за перевранную фразу из Шекспира. Часто, из самых лучших побуждений, бывает: задумано бывает одно, а по сути получается что-то другое. Но исполнение еще не началось, и мы можем судить только о замыслах, которые нашли отражение в новой структуре правительства. Что наиболее важно? Впервые появившееся четкое разграничение трех типов органов исполнительной власти по своим функциям. Министерства должны превратиться в политические органы, вырабатывающие политику в их сфере регулирования, т.е. они должны принимать принципиальные решения и издавать нормативные акты в сфере своей компетенции.

Практическое действие по выполнению этих решений возложено на другие органы, которые называются агентствами. Они являются как бы руками правительства, с помощью которых делается все, что должно быть сделано. Устанавливаются цены, если это тарифы естественных монополий, принимаются управленческие решения по государственным компаниям и унитарным предприятиям, заключаются контракты. Они и по сути правильно называются: агент – это уполномоченный, который от имени правительства совершает какое-то практическое действие.

И третий тип – это федеральные службы. В них сконцентрированы надзорные функции. Конечно, можно и нужно обсуждать, а не много ли надзорных функций, хотя у них их ровно столько, сколько и у предыдущего правительства. Только тогда они были по-другому распределены по органам власти. Есть, конечно, экзотика: например, санитарно-эпидемиологический надзор и надзор за соблюдением прав потребителя оказались в одном месте.

То, что принятие решений, их исполнение и надзор за законностью действий разнесены по разным органам, - это осуществление давних замыслов Дмитрия Козака, нацеленных на то, чтобы не было конфликтов интересов внутри системы органов исполнительной власти. Может быть, таким способом удастся это решить. Хотя, строго говоря, то, что по одному и тому же направлению надзорные органы, с одной стороны, и оперативно-исполнительные, с другой, подчинены одному министерству – это не совсем логично. Скорее надо было бы все надзорные органы обособить и никакому министерству не подчинять. С другой стороны, если министерство никаких практических действий не совершает, то и надзирать над ним нечего, а нужно надзирать за тем, как это исполнятся. Получается так, что надзорные органы становятся, с одной стороны, инструментом закона, а с другой стороны - инструментом в руках министерства, который следит с их помощью за тем, как подчиненные им агентства исполняют их решения. Это не совсем последовательно, но посмотрим, что будет дальше, на стадии исполнения.

В прежние разы, когда обсуждалась похожая схема, я лично предлагал избавиться от вице-премьеров и все функции закрепить за министрами, поставив к ним в подчинение какие-то блоки органов с более узкой компетенцией. В принципе, реализация этой схемы должна повысить самостоятельность членов кабинета министров в принятии решений. В прежнем правительстве нередкими были разногласия между вице-премьером, курирующим какое-то направление, и министром, входящим в это направление. Или напротив – полная безответственность министра, который ждал указаний от вице-премьера или кого-то повыше.

Но это я замысел реконструирую, что получится в итоге – не знаю, потому что сомневаюсь, это ли задумано. К сожалению, у нас вся эволюция правительств постсоветского периода строится на двух тенденциях. Первая – это стремление министров обособить для себя некую “делянку”, на которой он будет царь и бог и сможет решать свои проблемы за счет окучивания этой делянки. Вторая тенденция, которая, в том числе, была и реакцией на первую, заключалась в том, что наиболее важные решения все равно принимались не на уровне правительства, а где-то выше, а потом в правительство спускались команды, которые должны были быть исполнены. Данная схема содержит в себе потенциал для развития обеих тенденций. Какая из них возобладает – это будет зависеть от того, насколько и в самом деле существуют представления о том, что правительство должно являться техническим и просто выполнять команды, а, следовательно, министерства будут не принимать решения, а только готовить их и - после соответствующего одобрения - реализовать. И другая сторона этой ситуации - есть сомнение в том, что современному политическому режиму нужны новые самостоятельные политические фигуры. Я не стал бы это комментировать по существу, но сомнение существует, соответственно, какова будет истинная мера самостоятельности и “политичности” новых членов кабинета - покажет жизнь.

Всякое руководство стремится найти какое-то оптимальное соотношение вмешательства-невмешательства в нижестоящие уровни управления. Вмешательство необходимо для устранения вещей, не соответствующих основной политической линии, а невмешательство необходимо, потому что никакой головы не хватит решать все проблемы за всех. Проблема делегирования прав на управление вечна. Как решат ее на этот раз – отчасти могут дать ответ кадровые назначения.

Беглый взгляд на то, кто становится членами кабинета, наводит на определенные мысли. Самая главная мысль – это, конечно, Александр Жуков. Вице-премьер. Я давно его знаю и считаю умным человеком. Мы оба коллеги – специалисты по математическим методам моделирования и анализа экономики, Жуков - один из немногих признанных авторитетов в области экономики, востребованный как элемент системы власти. Он закончил Гарвард, а это о чем-то говорит. С другой стороны, когда перед парламентскими выборами Зюганова спросили, какой бы он сформировал кабинет министров, если бы завоевал большинство в парламенте, то министром финансов он назвал Жукова. Т.е. он востребован всеми, даже коммунистами. Это очень точная оценка его многолетней деятельности в парламенте. Если вы помните, там, на посту руководителя комитета по бюджету и налогам, со времен Верховного Совета, с 1990 года, было всего 3 человека. Был сначала Починок, потом Задорнов, потом Жуков. И Жуков просидел дольше всех, и никто никогда не сомневался в его авторитете. Жаль, что он теперь не руководит комитетом Госдумы, но при такой Думе я не знаю, какую роль могут играть комитеты, думаю, что на новом посту он будет решать все те же проблемы.

Дмитрий Козак. Руководитель аппарата правительства. Я думаю, что он и является архитектором этой концепции правительства, поскольку это созвучно тому, что я много раз от него слышал. На самом деле в этом правительстве, которое должно быть эффективным исполнительным органом, ключевые фигуры две – это премьер и руководитель аппарата. Я думаю, что это хороший признак - то, что в том числе и реформа правительства будет находиться в его руках.

Михаил Зурабов. Странный пост "министра по делам человека", в смысле - вопросы здравоохранения, труда, социального развития и, по-моему, даже физкультуры и спорта. Защита прав потребителя и санитарно-эпидемиологическая служба в одном флаконе, надзор в сфере здравоохранения и социального развития, агентство по физической культуре, спорту и туризму. Можно ли коня и трепетную лань удержать в одном флаконе? Посмотрим. Пока Зурабов занимал пост председателя пенсионного фонда, а Валентина Матвиенко была вице-премьером, то был непримиримый треугольник: Матвиенко, Починок, Зурабов по вопросам пенсионной реформы никогда не имели единого мнения. В данной ситуации из трех голов осталась одна – его-то мнение и будет существенным. Хотя нужно сказать, что архитектура пенсионной реформы создавалась Михаилом Дмитриевым в МЭРТе, поэтому есть еще одна точка зрения. Судя по всему, Дмитриев сохранил свою позицию и больших перемен не будет. Повторяю: хотя деятельность Зурабова на посту председателя пенсионного фонда оценивалась по-разному, но то, что он профессионально работал, сомнений не вызывает.

Сергей Лавров. Министр иностранных дел. С одной стороны, карьерный дипломат - с этим все в порядке, с другой стороны - 10 лет на посту постоянного представителя России в ООН, что давным-давно не является ключевым постом во внешней политике.

Новые назначения трудно комментировать. Другое дело - Алексей Кудрин: он возглавляет одно из трех суперминистерств - Министерство финансов; остальные два суперминистерства - Министерство экономического развития и торговли и Министерство юстиции. Сбылась многолетняя мечта министра финансов: поглощена налоговая служба, хотя, принимая налоговый кодекс в ныне действующей редакции, налоговую службу лишили права издавать нормативные акты, и ее судьба была предрешена, поскольку в новой конструкции органов исполнительной власти на министерство это уже не тянет. Тянет на федеральную службу. В общем, министерство финансов усиливается.

О ком я больше всего жалею, так это о Михаил Швыдком. Я считаю, что у нас за послереволюционное время было очень мало министров, которых я назвал бы идеальными, которые бы точно соответствовали своему месту. Бесспорных только два: это Павел Крашенинников в роли министра юстиции и Михаил Швыдкой в роли министра культуры. Мне, конечно, скажут, что если кандидат искусствоведения, театральный критик мог быть министром культуры, то, наверное, ректор консерватории, доктор искусствоведения тоже может быть министром. Я бы сказал так: хотя министры здравоохранения испокон веков были докторами медицинских наук, но доктор доктору рознь. Пока Швыдкой не стал министром, он был замминистра, отвечавшим за все финансовую и хозяйственную деятельность, и благодаря этому очень хорошо знал ситуацию. При нем, в общем, очень многое поменялось к лучшему в состоянии учреждений культуры.

Виктор Христенко. Министр промышленности и энергетики. Это немножко в стороне от того, чем он в последнее время занимался, хотя он, безусловно, имел отношение к топливно-энергетическому комплексу и знает, как там все устроено. Но он больше занимался федеративными отношениями и региональным развитием и в этом был абсолютно адекватен. И если бы существовало такое направление, то он был бы там, бесспорно, на месте.

Игорь Левитин. Министр транспорта. Понимаете, какая штука: вспоминаешь о Реймане, он был руководителем некой организации в области связи, а потом стал министром связи и стал эту организацию регулировать. Левитин был руководителем организации транспорта, а теперь будет это регулировать. Посмотрим.

Герман Греф. У него тоже сбылась мечта: получил антимонопольные вопросы и регулирование естественных монополий… Ну, дай бог ему здоровья и успехов.

Новых имен не очень много, а те, которые есть, выглядят очень естественно. Из этого вытекает то, что скорее всего при формировании состава кабинета руководствовались двумя принципами: чтобы был человек, уже приобретший доверие, во вторых - чтобы он разбирался в своем деле. Большинство соответствует этим принципам. Будет ли что-то принципиально новое в том, что члены кабинета будут делать на своих постах - это все равно решать не им. И, если новая структура правительства позволит работать более эффективно, я буду радоваться.

Из новых назначений два безусловно положительных – это Жуков и Козак. А про остальных пока что говорить трудно. Когда в судейской среде начинаешь обсуждать разные вопросы, часто можно услышать такую фразу: подождите, практика еще не сложилась, т.е. нет набора решений, принятых по однотипным ситуациям. Мне как юристу такая точка зрения близка: приняли новый акт, что-то начнет происходить, но практика еще не сложилась. Политика пока не объявлена. Будет тронная речь, может быть, станет что-то понятнее. Есть потенциал для позитивного развития, есть потенциал и для отсутствия оного. Иншалла…

Можно ли предсказать какие-нибудь устойчивые противоречия в новом кабинете, наподобие "треугольника" Матвиенко, Зурабов, Починок в прошлом правительстве?

Так делянки и нарезали, чтобы такого не было. В каждой сфере регулирования будет одно первое лицо, которое и будет задавать тон в рамках того, что будет спущено сверху. Поводов для противоречий, на мой взгляд, в этой конструкции правительства меньше – и это тоже плюс. Внутри каждого блока какие-то разногласия будут, тем более, что федеральные службы и федеральные агентства отчетливо друг другу противопоставлены. Эти противоречия будут носить органический характер и вытекать из распределения функций между ними. Но, знаете ли, противоречия часто неплохая вещь, они часто продвигают.

Парламент при такой конструкции будет не нужен? Он будет только штамповать нормы?

Это и до сих пор было понятно. Мое общее впечатление от концепции государственной власти, которая де-факто реализована, состоит в том, что будет впредь один центр принятия решений – это администрация президента, и будут две руки, которые будут их исполнять: одна будет принимать законы, другая будет эти законы выполнять. Вообще-то мы давно так жили…

Много веков, Вы имеете в виду?

С веками все было по-разному, хотя, пожалуй, да. 300 лет дома Романовых и 70 лет советской власти можно смело плюсовать. Когда в Испании произошла реставрация монархии, Его Величество призвал всех руководителей политических партий для консультаций. И Сантьяго Каррильо – генеральный секретарь испанской компартии, выйдя после аудиенции, заявил прессе: "Мы полны решимости доказать всему миру возможность победы социализма в условиях монархического государственного устройства".

Может быть, менее реалистичному человеку, чем я, хотелось бы сказать: "Ну, мы теперь покажем возможность централизованного государственного управления в условиях рыночной экономики". Но я считаю, что этого получиться не может. А что будет получаться, и как рыночная экономика будет существовать в такой конструкции власти – не знаю. Для меня ясно только одно: экономические субъекты теперь не смогут добиваться адекватных законов в рамках парламентских процедур. И лоббирование как деятельность достигнет невиданных прежде масштабов. А там посмотрим.

Что вы имеете в виду?

Смотрите, допустим, мы имеем “нормальный” парламент. Там происходит согласование интересов тех или иных политических сил. Равнодействующей этих интересов являются законы. Госдума третьего созыва была первым нормальным парламентом в истории России. В нынешнем парламенте, практически однопартийном, некому согласовывать интересы, следовательно, проблема согласования интересов должна переместиться в какое-то другое место.

А у нас действительно в Думе третьего созыва различные партии могли представлять различные интересы?

Безусловно. Так и было. И это было большим достижением в политическом развитии России. Думаю, это был лучший парламент за всю постреволюционную историю.

Т.е., как я понимаю, тяжеловесы смогут перевести и сфокусировать свои усилия на администрации или каком-то другом центре согласования интересов, а остальные будут отсечены.

Большинство будут отсечено. На самом деле, я сильно сомневаюсь даже в возможности крупных компании или групп компаний быть в этой ситуации эффективными лоббистами.

Очень важной составной частью эффективного государственного устройства является его способность обеспечивать обратную связь. Институты власти должны действовать исходя из достаточно ясного понимания того, что происходит в реальной жизни. Это важно знать, чтобы принимать если не оптимальные, то хотя бы не приносящие вреда решения. Сегодняшняя конструкция государственной власти выглядит как обладающая ослабленной обратной связью. И никакие интернет-конференции с участием первого лица государства не способны обеспечить уровень практической обратной связи, необходимый для эффективной государственной власти. Магистральным каналом такой связи является деятельность политических партий, с одной стороны, в парламенте, с другой – в массе народа. Вот это у нас сильно ослаблено.

Главная проблема, которую я здесь вижу - это то, что какое-то время будут приниматься решения, исходящие из понимания той ситуации, которая была раньше. Их примут, и будут пытаться реализовать, а потом это аукнется, и может пройти слишком много времени, чтобы это исправить.