Северо-европейская модель местного самоуправления

ФИНЛЯНДИЯ1.

Финляндии получила независимость в 1917 г. В настоящее время Финляндия — одно из самых децентрализованных государств в мире. Здесь полномочия местных властей и доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны больше, чем где-либо еще. Финляндия также уверенно входит в пятерку наименее коррумпированных стран мира. Благосостояние людей здесь во многом основывается на мощном местном самоуправлении.

До 2010 г. Финляндия делилась на провинции (губернии), уезды и коммуны. В стране насчитывалось 12 губерний, с назначенным губернатором во главе: губернатора назначал президент. С 2010 г. ни провинций, ни губернаторов нет. Высшим органом управления уезда является уездная управа.

Однако большая часть власти сосредоточена на местах, в коммунах. В 2009 г. в стране насчитывалось 348 муниципальных образований (коммун). Столица — Хельсинки с населением 583 тыс. человек представляет собой одну коммуну. Самый маленький муниципалитет — остров Соттунга в Балтийском море — насчитывает всего 120 жителей. Муниципальные образования страны сильно отличаются друг от друга, однако формально имеют равные полномочия. В среднем муниципальное образование имеет 15 200 жителей и площадь 873 кв. км, но при этом примерно половина коммун насчитывает менее 6 тыс. жителей. Как именно должно называться муниципальное образование — городом или сельским муниципалитетом — решает муниципальный совет. Сельский муниципалитет, как правило, состоит из нескольких поселков или деревень, не имеющих собственной администрации. Формально между городами и сельскими муниципалитетами нет разницы. В Финляндии нет аналогов российским субъектам или районам, а размер финского сельского муниципалитета больше, чем российского сельского поселения.

Представительным органом в муниципалитете является муниципальный совет. Члены совета каждые четыре года избираются населением на местных выборах по пропорциональной системе.

Муниципальное собрание назначает политический исполнительный орган для подготовки политической повестки собраний и выполнения принятых решений. Финны не избирают главу администрации. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом и ответственен перед ним (модель «совет—менеджер»). Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата. Тем самым обеспечивается устойчивость в деятельности муниципалитета. Большинство муниципальных менеджеров имеет ту или иную университетскую степень, а примерно половина из них изучала МСУ в Университете Тампере. Собрание может уволить менеджера по юридическим основаниям, однако на практике это происходит редко.

Предметы ведения финских коммун: социальное обеспечение (ежедневный уход за детьми, уход по старости, инвалидности и бедности), здравоохранение (все клиники), образование (начальное, среднее и профессионально-техническое), защита окружающей среды в местном масштабе, а также инфраструктура (городское планирование, местные дороги и улицы, водопровод, канализация и т.д.). Многие муниципалитеты добровольно берут на себя дополнительные задачи: центральное отопление, электричество и общественный транспорт.

В финских муниципалитетах работает порядка 424 тыс. человек. Это 79 работников на 1000 человек населения, т.е. примерно 20% всей рабочей силы Финляндии: в два раза больше, чем государственных служащих.

В Финляндии общий объем муниципальных бюджетов примерно равен государственному бюджету. Муниципальный совет принимает местный бюджет, а также устанавливает местные налоги и сборы. Данные решения не нуждаются в дополнительном одобрении государства.

В среднем 47% доходов местного бюджета — поступления от местных налогов, 27% — дополнительные доходы, 19% — государственные субсидии, 4% — займы, 2% — инвестиционные доходы, и 1% — иные доходы. Главный источник местных налоговых доходов — налог на заработную плату (подоходный налог в нашем понимании), который составляет от 15 до 21% зарплат жителей муниципалитета. Муниципальный совет устанавливает этот процент ежегодно. Средний житель коммуны отдает 30—35% своей зарплаты в местный и государственный бюджеты.

В определенных законом рамках Совет ежегодно устанавливает налог на имущество. Вся городская недвижимость, включая находящуюся в государственной собственности, облагается налогом на имущество, и все поступления по нему получает муниципалитет.

Около 22% налога на прибыль предприятий также идет муниципалитету.

Дополнительные доходы бюджета формируются за счет муниципальных сборов: за воду и энергию (реальная стоимость), дневной уход за ребенком в детском саду (часть реальной стоимости в зависимости от доходов семьи), услуги здравоохранения (5—10% стоимости), помощь пожилым людям (часть стоимости в зависимости от доходов клиента). При этом школы бесплатны, включая книги, питание и транспортировку к месту учебы.

Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном — чтобы выровнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают, в бедных районах объем субсидий может превышать 50% доходов местных бюджетов. Объем не зависит от политического решения или субъективного мнения какого-либо представителя государства.

В отличие от России органы МСУ Финляндии включены в систему общегосударственного управления. На региональном уровне существуют региональные совместные муниципальные советы, создаваемые по направлениям деятельности. Совместные муниципальные советы являются образованиями, не зависимыми от своих членов — муниципалитетов, с собственными финансами и органами управления. Эти муниципальные советы финансируются членами — муниципалитетами, которые получают для этого государственные субсидии. Такие советы создаются для решения конкретных задач на постоянной основе.

ШВЕЦИЯ2.

В 2007 г. вся территория Швеции разделена на 290 муниципалитетов и 21 лен. В среднем на одну коммуну приходится 31 тыс. жителей, а на лен — 431 тыс. Самый крупный по численности населения муниципалитет — это Стокгольм (760 тыс. жителей), а самый мелкий — Бьюрхольм (2,6 тыс.). Самый крупный лен — большой Стокгольм, в котором проживает 1,85 млн человек (Стокгольм, таким образом, является одновременно и муниципалитетом, и леном), а самый маленький — Иемтланд, в нем проживает 130 тыс. жителей.

В муниципалитетах шведские граждане избирают муниципальный совет, или ассамблею, а на уровне лена избирается ландстинг. И муниципальный совет, и ландстинг включают в себя от 31 до 101 депутата, которые избираются по партийным спискам по системе пропорционального представительства на муниципальных выборах, проводимых каждые четыре года вместе с национальными парламентскими выборами. Муниципальный совет назначает муниципальный исполнительный комитет из его членов. Исполнительный комитет возглавляется председателем. Председателя часто называют мэром. Такая же процедура осуществляется в лене: ландстинг назначает исполнительный комитет лена.

Предметы ведения органов МСУ Швеции и разграничение с предметами ведения органов государственной власти приведены в гл. 12 настоящего учебника. Отметим, что компетенция всех органов власти, включая низшие ее звенья, закреплена в Конституции страны.

Коммунальные расходы относятся к расходам ленов примерно как 70 к 30. Совместные расходы шведских муниципалитетов и ленов достигают примерно 20% валового продукта (ВВП) страны.

В некоторых случаях коммуны объединяются, образуя федерации.

Шведские муниципалитеты объединены в Ассоциацию местных органов управления. Аналогичная организация была создана и на региональном уровне. Их задачи в том, чтобы защищать общие интересы, содействовать кооперации между ними в интересах предоставления услуг населению. В 2003 г. возникла новая ассоциация, которая объединяет и коммуны, и лены: Шведская ассоциация местных и региональных органов управления.

Все шведские граждане должны получать коммунальные (т.е. социальные) услуги в одинаковом объеме и надлежащего качества, независимо от места их проживания, доходов коммуны и структурных особенностей того экономического региона, в котором расположена эта коммуна. Отсюда вытекает необходимость выравнивания доходов коммун. В отдельные годы на субсидии приходится от 12 до 14% доходов шведских коммун.

Контроль деятельности местных и региональных властей в Шведском королевстве осуществляется одновременно сверху и снизу. Контроль над чиновниками местных и региональных органов управления осуществляют выборные члены муниципальных советов (или ассамблей) или ландстингов (их компетенция распространяется, как было сказано, на лены). Центральное правительство тоже контролирует местные органы власти и координирует действия всех трех уровней государственного управления. Губернатор отвечает за региональное планирование и социальные вопросы, а также за координацию работы центрального правительства с органами власти более низкого уровня. Если рядовые шведские граждане считают, что те или иные меры государства негативно их затрагивают, то они обращаются к специальному шведскому институту — омбудсмену.

Жители имеют право оспаривать решения местных органов власти в суде, а суд имеет право аннулировать решение местного органа власти полностью или частично, но не имеет права предлагать свое решение. Административные должности в ассамблеях (советах) коммун и ландстингах занимают не чиновники-бюрократы, а обычные граждане — жители коммун и ленов.

Местные и региональные органы власти в Швеции обладают самостоятельной финансовой базой, основу которой составляют местные налоги, а также доходы предприятий, оказывающих услуги населению и находящихся в собственности муниципалитетов, муниципальных объединений или ленов. Другой источник доходов местных правительств — это тарифы за оказание услуг населению. Еще один источник доходов — продажа акций муниципальных предприятий.

До половины расходов бюджета (в отдельные годы до 59%) расходуется на социальные цели: социальную защиту уязвимых групп населения, пособия по безработице, выплату пенсий, а также здравоохранение и образование.

Шведские трудящиеся получают по закону или по условиям коллективного трудового соглашения следующие виды социальной поддержки: оплачиваемый отпуск в течение пят недель, оплаченный больничный лист по поводу болезни или по уходу за больным ребенком, оплаченный отпуск по уходу за новорожденным в течение 16 месяцев, пенсионное обеспечение по возрасту или длительной потери трудоспособности, компенсацию за дополнительную работу сверх нормальной продолжительности рабочего дня, дотации за медицинское обслуживание и лекарства и т.д.

НОРВЕГИЯ3.

Норвегия разделена на 19 округов (фюльке) и 430 муниципалитетов (коммун). Столица, Осло, классифицирована и как муниципалитет и как регион, и, соответственно, наделена правами и обязанностями того и другого уровня.

Нынешняя муниципальная система регулируется Актом о местном управлении 1992 г. Базовым принципом этого Акта является то, что муниципалитеты могут делать все, что не запрещено законом (принцип негативного регулирования и власть общей компетенции). Данный закон не регулирует, какие обязанности возлагаются на местные органы власти, эти обязанности прописываются отдельными актами. Стортинг (парламент) решает, что регионы и муниципалитеты обязаны и чего не могут делать. Регионы и муниципалитеты могут делать более того, что обязаны, но не могут нести ответственность за то, что Стортинг поручил другим ветвям и уровням власти.

В Норвегии территория и население МО очень сильно различаются: население их варьируется от 1000 человек до полумиллиона жителей. Большинство имеют население менее 5000 человек, и лишь 10 муниципалитетов обладают населением более 50 000.

Муниципалитеты являются самым важным звеном местной государственной администрации. Местное управление и самоуправление рассматриваются современным законодательством Норвегии как одно целое в отношении коммун и фюльке (округов).

Предметы ведения коммуны: начальное образование; социальные услуги; политика в области занятости; местное планирование; муниципальные дороги; водоснабжение и канализационная система.

Предметы ведения фюльке: среднее образование; некоторые технические службы; региональный транспорт; развитие малого и среднего бизнеса; региональная культура и спорт.

Муниципалитеты и округа предоставляют 2/3 всех социальных услуг.

Каждый из этих уровней власти финансируется посредством местного налогообложения, пошлин и местных предпринимателей, а также частично за счет поступлений из центральных органов власти и других государственных институтов или займов.

Округа и муниципалитеты управляются выборными советами. Центральное правительство в фюльке представлено губернатором, который назначается королем. Выборы и в муниципальные советы, и в совет округа проходят раз в четыре года одновременно с общенациональными выборами в Стортинг. Выборы проходят по пропорциональной системе. Число депутатов в советах варьируется от 13 (в муниципальных советах) и 25 (в окружных советах) до 85. Муниципальный совет является высшим органом муниципалитета. Муниципальный совет избирает исполнительный комитет, состоящий как минимум из пяти членов и включающий в себя представителей всех партий соответствующего совета и мэра. Исполнительный комитет рассматривает предложения о создании четырехлетнего экономического плана, финансовые, бюджетные и налоговые вопросы. Обязанности исполнительного комитета определяются муниципальным советом. Совет может создавать комитеты для рассмотрения муниципальным обязанностей. Совет может также предоставить полномочия по принятию решений этим комитетам. Например, в городском совете Бергена действуют четыре комитета: 1) по финансам, культуре и развитию предпринимательства; 2) по здравоохранению и социальной работе; 3) по защите окружающей среды и городскому развитию; 4) по образованию и спорту. Исполнительно-распорядительная деятельность исполнительного комитета состоит из административной работы в пределах муниципалитета, а также из исполнения решений, принятых Советом.

Совещания в выборных органах должны быть открытыми для общественности. Тем не менее отдельные вопросы могут быть обсуждены за закрытыми дверями, когда, например, дело касается неприкосновенности частной жизни и государственной тайны.

МСУ не прописано в конституции Норвегии, и таким образом не имеет конституционной защиты. Это дает центральным властям большое влияние на МСУ. Ввиду довольно значительной самостоятельности муниципалитетов, большое значение приобретает контроль их деятельности. В рамках самоконтроля муниципальный совет осуществляет надзор за деятельностью муниципалитета. Муниципальный совет имеет право запрашивать отчеты и принимать по ним любое решение. Он также избирает специальный наблюдательный комитет для наблюдения за деятельностью муниципалитетов и осуществления контроля за бухгалтерией. Государство сохраняет за собой прерогативу по контролю за органами МСУ в лице коммунального департамента, который может отменять решения этих органов на основании допущенной ошибки при принятии решения. Постановление об отмене решения также может быть принято по собственной инициативе государственных органов в порядке общего надзора за соблюдением законодательства. Физическое лицо также может обратиться с жалобой в муниципальный совет или в специальный комитет по рассмотрению жалоб, назначаемый муниципальным советом, а также к омбудсману.

ДАНИЯ4.

В административно территориальном отношении Дания поделена на 273 коммуны и 5 крупных административных областей (Столичная область, Зеландия, Северная Ютландия, Центральная Ютландия, Южная Дания), а также 2 самоуправляющиеся территории: Фарерские острова и Гренландия. Города Копенгаген и Фредериксберг выделяются в самостоятельные административные единицы, но имеют меньшие права, чем области.

МСУ в Дании закреплено в конституции: в частиVIIIп. 82 Конституции Дании закреплено право муниципалитетов самостоятельно осуществлять под контролем государства ведение местных дел. В Дании отсутствует практика принятия специальных законов, регулирующих отдельные аспекты деятельности местной власти. Принцип самоуправления местных сообществ закреплен в Конституции, а центральные органы власти имеют право принимать решения, затрагивающие функционирование местного самоуправления, лишь при наличии закона, предусматривающего подобные меры.

Коммуна является низшим уровнем МСУ. Органами МСУ на уровне коммуны являются совет коммуны и бургомистр, руководящий работой совета и муниципальной администрации. Численный состав совета варьируется от 5 до 31 члена, при этом совет самостоятельно определяет число своих членов. Депутаты избираются сроком на четыре года из числа граждан постоянно проживающих в коммуне, Выборы в совет проводятся одновременно по всей стране раз в четыре года, в тот же день, что и выборы в парламент, действует система пропорционального представительства. Кроме совершеннолетних датских граждан, правом голоса обладают иностранцы, проживающие на территории коммуны не менее трех лет.

Деятельность совета осуществляется, прежде всего, через комиссии, которым он предоставляет большую часть своих полномочий, и которые принимают решения от его имени.

Заседания местного совета являются открытыми, но только сам местный совет может публиковать протоколы своих заседаний. Закрытые заседания возможны при рассмотрении персональных дел.

Законом установлен крайне незначительный список вопросов, по которым решения могут приниматься лишь на пленарном заседании совета: в частности, это вопросы территориального планирования и принятия бюджета. Количество, характер деятельности и состав комиссий определяются советом самостоятельно; законом предусмотрено лишь обязательное создание комиссии по финансам, а также как минимум, одной постоянной комиссии. На практике количество комиссий может меняться от 3 до 10.

Самоуправление на уровне округа осуществляется советом округа и председателем, избираемым советом из своего состава. Органы управления округом формируются так же, и по тем же процедурам, как и на уровне коммуны. Так же как и в коммунах, решающую роль в совете округа играет комиссия по финансам, возглавляемая председателем совета.

В Дании действует законодательно установленный принцип, согласно которому уровень услуг (будь то здравоохранение, образование или газо- и водоснабжение) должен быть одинаковым для всех граждан на всей территории королевства. Таким образом, органы самоуправления свободны в том, что касается организации, но не могут влиять на уровень предоставляемых услуг.

К числу основных полномочий местного самоуправления на коммунальном уровне в Дании относятся: выплата пенсий, социальных пособий; организация работы начальных школ; здравоохранение; местное планирование; политика в области занятости.

К задачам, которые решаются на уровне округа, относятся: вопросы организации здравоохранения; управление средними школами; эксплуатация региональных дорог; регулирование работ по защите окружающей среды и другое физическое планирование

Муниципальные и окружные советы могут также добровольно расширять себе круг задач. К таким добровольным задачам можно отнести, например, учреждение музыкальных школ, обеспечение коммунальных услуг (потребителями оплачивается их полная стоимость), открытие спортивных клубов и т.д.

Финансовое обеспечение полномочий происходит за счет налогов. Основным налогом, общим для государства, округов и коммун, является подоходный, составляющий около 90% доходной части бюджета коммун, около 70% доходов округов; органы МСУ самостоятельно фиксируют ставку налога.

Большинство расходов МСУ на социальное обеспечение и здравоохранение обеспечиваются государственными трансфертами. В Дании действует сложная многоуровневая система финансового выравнивания.

Контроль над деятельностью органов МСУ осуществляется тремя инстанциями. Во-первых, министерства и ведомства в рамках своих сфер деятельности могут осуществлять оперативный контроль, а в специально оговоренных законом случаях (серьезные решения, связанные с землепользованием, например) решение совета должно получить одобрение министерства. Во-вторых, на уровне округов существует специальный коллегиальный орган, контрольный комитет. Он состоит из четырех членов, выбираемых окружным советом из своего состава, и главы округа. В случае явного нарушения закона контрольный комитет может дать предписание совету или бургомистру (председателю), отменить либо приостановить незаконное решение, наконец — обратиться в административный суд. Контроль не является перманентным. Наконец, граждане или организации, чьи интересы были ущемлены решением местных властей, могут обратиться к омбудсману, который выполняет в данном случае функцию административного суда.

1 Использованы материалы статьи Тимо Линкола (2010), занимавшего пост руководителя международных проектов в Союзе коммун и регионов Финляндии // URL: http://bujet.ru/article/69262.php .

2 Использованы материалы статьи Н. М. Антюшиной «Шведская система местного самоуправления» // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10.

3 Использованы материалы гл. I «Организация местного самоуправления в Норвегии» статьи «Сравнительная характеристика систем местного самоуправления Норвегии и Дании» // URL: http://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=510189.