Вертикали и горизонтали либерализма: в реформе электроэнергетики вновь наметился политический тупик

Итак, заинтересованные стороны, среди которых - президентская администрация, Минэкономразвития и РАО ЕЭС - получили от президента Путина отсрочку для согласования своих позиций по реформе РАО ЕЭС и российской электроэнергетики. А вместе с отсрочкой - указание прийти к какому-то компромиссу. Проблема в том, что президенту Путину не нужен доклад, в котором вновь не будет ответа на вопрос, как реформировать электроэнергетику, но в то же время не нужен и такой, в котором ответ этот будет слишком определенным, конфликтным и требующим решительных действий и ответственности. В конце прошлой недели, как мы уже писали, ситуация вновь стала заходить в тупик, но после указания сверху ближе к выходным стороны начали процесс согласования позиций. Было решено, что доклад должен представить руководитель госсоветовской комиссии Кресс, который находится сейчас в больнице. Таким образом, можно предположить, что губернатору придется лежать там, пока процесс согласования не увенчается успехом.

Позиции согласовывали представители администрации и ведомства Германа Грефа (Греф и Илларионов - заместители Кресса по комиссии). В результате согласований Минэкономразвития уступило илларионовцам к понедельнику ряд позиций и внесло в свою концепцию некоторые коррективы. Главная уступка заключается в отсутствии в новом варианте запрета на создание вертикально-интегрированных компаний (вопрос передается на усмотрение самих АО-энерго), а также в том, что в собственность федеральной сетевой компании предполагается передать лишь магистральные сети. Помимо этого новая версия проекта Минэкономразвития содержит и еще ряд предложений, позволяющих оттянуть начало реформы, оставив этот вопрос в режиме ручного управления и возможной корректировки.

Вопрос о ВИКах вышел на первый план. Согласно первоначальному плану министерства Грефа и Чубайса, вся сеть оставалась в собственности федеральной сетевой компании - т.е. в качестве естественно-монопольной составляющей выделялась из отрасли и отходила в ведение государства как регулируемый вид деятельности. Производители и сбытовики должны были превратиться в агентов рынка электроэнергии, оператором которого выступает преобразованное РАО ЕЭС, осуществляющее через выделенные в отдельную компанию сети распределение электричества и выполнение поступивших заявок. Концепция исходила из того, что только жесткое разделение собственности на сеть и генерацию может обеспечить недискриминационный доступ к сети, а с другой стороны - дает возможность (там, где густота сети позволяет и существует избыток электроэнергии) организовать конкуренцию производителей энергии на максимально широком рынке. При этом на огромной территории страны этот механизм - в силу «островного» положения производителей и колоссальности российских просторов - работать не будет. Но там, где возможно, предполагалось сделать так.

Удар по этой схеме был первоначально нанесен справа. Группа либеральных экономистов под руководством президентского советника Андрея Илларионова раскритиковала концепцию по следующим пунктам. Во-первых, преобразованное РАО ЕЭС выступает сразу и как оператор рынка, и как владелец сетей, и сохраняет в своей собственности крупнейшие электростанции (РАО, кстати, частично согласилось с этой критикой). Но главное - монополия на сеть является антирыночным механизмом, сохраняющим высокий барьер входа на рынок и препятствующим естественному развитию энергетики. Наглядно это было продемонстрировано (о чем мы уже также писали) так называемым «парадоксом Кузнецова», объясняющим, почему генератор, имеющий излишек энергии, не может перебросить провод через дорогу до завода, который в ней нуждается, и чем вообще владеет генератор, если возможность реализовать энергию полностью зависит от сети, которая ему не принадлежит?

Доводы либералов выглядят очень сильными, если рассматривать их в качестве общих принципов функционирования энергетики. Весьма характерно, что Илларионов всегда именно так и определяет задачу комиссии Кресса, подчеркнуто избегая формулировки «реформа (реструктуризация) РАО ЕЭС». В то время как само РАО склонно именно к последней формулировке. В этом бюрократическом противостоянии, однако, заключен отчасти и корень проблемы. Фактически, как теперь уже совершенно ясно, речь идет именно о двух разных вещах: о принципах функционирования энергетического рынка и о реформе (реструктуризации) РАО ЕЭС. Причем, две эти задачи, как оказывается, видимо, и не могут быть решены при помощи одного инструментария. Последнее прекрасно видно именно на примере вопроса о ВИКах, в который все в значительной мере сейчас и уперлось.

Итак, либералы абсолютно справедливо говорят, что не должно быть запрета на деятельность, являющуюся необходимой частью самого процесса производства товара (или услуги, как они уточняют), ибо - что такое не доставленное потребителю электричество? - ничто! Желание генератора иметь свою или аффилированную сеть совершенно естественно и соответствует нормальному стремлению компании к развитию и экспансии, а потому ВИКи - естественная форма существования рыночной энергетической компании.

Ясность и убедительность этих тезисов, однако, стремительно тускнеет, как только мы проецируем их на задачи реформирования РАО ЕЭС. Нынешние, образованные административным путем как региональные подразделения РАО ЕЭС АО-энерго существуют фактически как вертикально-интегрированные компании: они производят энергию и доставляют ее по сетям, входящим в их состав, потребителю. Совершенно очевидно, что отсутствие запрета на совмещение деятельности (генерации, транспортировки и сбыта) и закрепление во владении АО-энерго региональных сетей автоматически превращает их в независимые ВИКи, то есть в ряд региональных небольших АО ЕЭС, полностью копирующих сегодняшнюю структуру РАО и являющихся региональными естественными монополиями. По этому пути пойдут все, ибо трудно представить себе региональных менеджеров и региональные администрации, которые согласятся добровольно диверсифицировать монополию.

Однако столь же очевидно, что в условиях российской экономики, тем более - региональной, разговоры о «свободном доступе к сети» и «уничтожении барьеров входа на рынок» становятся в этом случае совершеннейшим и невиннейшим, хотя и приятным, сотрясением воздуха. Совершенно очевидно, что никакая местная монополия не пустит в свои сети «чужую» дешевую энергию, пока не реализует свою - таких титанов общей пользы российская земля родит крайне рачительно. Более того, возможности для кросс-субсидирования в рамках такого ВИКа столь же неограниченны, как и в сегодняшнем общероссийском монстре под названием РАО ЕЭС. Легко представить себе, что перед выборами промышленникам придется поднапрячься и платить высокий тариф за электричество, дабы губернатор мог ослабить его для населения. Зато в период между выборами они получат более льготный тариф. Более того, можно почти не сомневаться, что вокруг ВИКов начнут возникать более близкие производства, имеющие возможность минимизировать цену электричества, что будет компенсироваться другими потребителями. А местные власти получат в их лице источник ренты и легализуют практикуемый ими и сегодня механизм влияния на местную промышленность. В реалиях современной региональной экономики введение местных энергетических монополий будет означать окончательное оформление регионального госкапитализма по модели «администрация - ВИК - промышленные группы». Смешно, что сделано это может быть руками самых решительных либералов.

Все это не означает отнюдь, что концепция РАО ЕЭС правильная. Это означает лишь, что цели, сформулированные критиками ее, в результате реализации этого принципа почти наверняка ни в малейшей мере достигнуты не будут, и по сути дела через несколько лет перед российской энергетикой встанут ровно те же самые проблемы, что и сегодня, но в гораздо более тяжелой ситуации - когда у государства не будет административных рычагов влияния на ВИКи, а сами они будут теснейшим образом вплетены в структуру региональной экономики. Проблема в том, что либеральный взгляд на энергетический рынок предполагает установление определенных максимально свободных и естественных правил функционирования на нем субъектов этого рынка. В то время как в результате деления РАО ЕЭС на самостоятельные и коммерциализованные, но по сути административные структуры АО-энерго, таковых субъектов на нем так и не появится. С другой стороны, сама «неправильность» концепции РАО в понимании либералов связана как раз с тем, что она с самого начала задумывалась как направленная против «энергетических вотчин» (об. этом в интервью «Полит.Ру» рассказывал в свое время Евгений Ясин).

В ВИКах, понятное дело, заинтересованы главным образом региональные власти (напомним, что группа Кресса - группа при так называемом Госсовете), естественно - промышленные группы, которые сумеют договориться с местной администрацией и ВИКами и неизменно предпочитают в российских условиях кабинетные и неформальные схемы расчета выходу на открытый рынок. Наконец, в определенном смысле устраивает вариант ВИКов и федеральную власть, что, видимо, и определило готовность Минэкономразвития к такому компромиссу. Дело в том, что образование ВИКов во всяком случае решает в известном смысле одну важнейшую проблему (по сути - только ее одну!) - освобождает федеральную власть от политической ответственности за снабжение населения электричеством, передавая эту ответственность уже целиком на региональный уровень. Кстати, этот аргумент по мере приближения дня окончательного решения все более выдвигается на первый план сторонниками ВИКов: ВИКи обеспечивают надежность поставок электричества, в отличие от разделенных «горизонтально» компаний. Его все больше повторяют даже самые отчаянные либералы, кажется, не замечая, о чем идет речь: ответственность ВИКа - это ответственность монополии (простой вопрос: а можно обанкротить ВИК и что это будет практически означать?)

На то, что решение Минэкономразвития отказаться от схемы Чубайса и согласиться на предлагаемую президентской администрацией модель региональных ВИКов продиктовано не в последнюю очередь именно политическими соображениями, намекает еще одна деталь новых предложений Грефа. Согласно уточнениям к плану реформы, первый подготовительный ее этап (когда никаких решительных изменений происходить не будет) займет три года. Оно может быть, что как раз три года и нужны, но эта вдруг появившаяся цифра подозрительно совпадает с очередными президентскими выборами. Политическая стабильность - это процесс мягкой перманентной подготовки к следующим выборам. И важно, чтоб все были при деле: одни - реформы разрабатывают, другие - их критикуют.

(К.Р.)