Чем занимаются полпреды?

Объясняет политолог Александр Кынев

Обратите внимание. Этот текст был написан в 2016 году. 26 июня 2018 года Владимир Путин провел новые кадровые перестановки — в частности, постов полпредов лишились Игорь Холманских и Олег Белавенцев.

В четверг, 28 июля, в рамках значительных перестановок внутри российской исполнительной власти Владимир Путин заменил двух полномочных представителей президента в федеральных округах (в Северо-Западном Владимира Булавина сменил бывший губернатор Калининградской области Николай Цуканов; в Сибирском Николая Рогожкина — бывший глава Севастополя Сергей Меняйло), а также упразднил Крымский федеральный округ как таковой — Крым теперь будет в составе Южного федерального округа. «Медуза» попросила политолога Александра Кынева объяснить, зачем был придуман институт полпредов и что могут значить нынешние изменения.

Александр Кынев

доцент факультета социальных наук Высшей школы экономики

Должность полпреда появилась в 2000 году, в рамках на тот момент новой федеральной политики в отношении регионов. Смысл был в том, что региональные элиты усилились — и центр начал системную работу по их ослаблению. Она шла в нескольких плоскостях. Во-первых, в кадровом отношении — происходила ротация руководителей силовых структур. Во-вторых, региональные законы активно приводились в соответствие с федеральными. И в-третьих, стоял вопрос изменения полномочий [губернаторов]. Полпреды должны были эту работу координировать; в первую очередь они взаимодействовали с местными силовиками.

В дальнейшем, особенно после отмены выборности губернаторов, влияние полпредов резко снизилось. В 2004–2008 годах предполагалось, что они участвуют в региональных назначениях, но по ключевым регионам решения все равно принимались в Москве. То есть влиять полпреды могли в лучшем случае на регионы второго-третьего эшелона. И даже эти полномочия были у них изъяты уже в ходе президентского срока Дмитрия Медведева. Тогда была сформирована другая схема — с формальным участием руководства партии, победившей на региональных выборах, и без полпредов.

С тех пор их влияние совсем сократилось. По сути дела получилось, что все задачи, которые стояли перед этой должностью изначально, были решены. Силовики были встроены напрямую в федеральную вертикаль: над начальником внутренних дел есть начальник в Москве, над которым есть свой начальник в Москве, над региональным прокурором есть федеральный прокурор и так далее. В таких условиях полпредства превратились в структуру, которая занимается мониторингом, готовит справки, записки, проводит встречи и совещания. Никакой другой функции, кроме сбора и анализа информации, у них не осталось. Остался только формальный статус самих полпредов — грубо говоря, погоны и формальный авторитет. Бывает, что полпред — чисто медийная фигура, как, например, господин Холманских на Урале. Кроме того, возможности и значение полпредов в разных регионах определяет специфика территории. Например, полпред на Кавказе всегда был на особом счету из-за вопросов безопасности — в этом регионе работает концепция полпреда-силовика.

В годы президентства Путина и Медведева предпринимались разные попытки изменить структуру полпредств, но ни один из вариантов так и не реализовали. В итоге полпредство может быть вариантом политической пенсии: чиновника нужно убрать, а убрать особо некуда; и тогда крупный губернатор становится полпредом. А может быть наоборот — когда пост превращается в запасную площадку, с которой чиновник потом перемещается на другую ступеньку (например, в Федеральную таможенную службу [как Владимир Булавин]). Но и в том и другом случае эти назначения временные.

На мой взгляд, главное в сегодняшних перестановках — те, кто назначен взамен. Это очередная демонстрация федеральной элите резкого усиления влияния силовиков. В Крыму был очевиден региональный кризис, который нужно было срочно разрешить, поскольку там собирались подписи, активно использовалась тема недовольства губернатором в плане подготовки к выборам. В случае с Ярославлем и Калининградом основные проблемы так или иначе были разрешены, то есть система была сбалансирована, жесткого кризиса не было. В таких условиях, когда все налажено, что-то менять — самому себе наносить ущерб. Поэтому, мне кажется, никакой потребности в новых назначениях совершенно не было, Цуканов был избран вообще недавно. Чиновники или элитные группы используют любую возможность, чтобы усилить влияние в сфере своей компетенции. Соответственно, либо они заполняют пустоты, либо их создают искусственно, чтобы потом заполнить своими людьми.

Думаю, новые перестановки создадут напряжение во всех регионах, кроме Крыма: назначение силовика — это элемент чрезвычайного сценария. Чрезвычайные меры в сложных регионах никогда не могут привести ни к чему хорошему: они не разрешают конфликты. Ставка на силу и страх порождает массу негатива и от населения, и от бизнеса.