GRECO-русская борьба

Россия сдает Евросоюзу экзамены по борьбе с коррупцией. Чиновники утверждают, что есть успехи

Все-таки не зря Дмитрий Медведев заставляет чиновников и депутатов отчитываться о доходах. Например, у депутата от «Единой России» Дмитрия Савельева годовой доход около 2 млн рублей. При этом в его декларации за 2009 год, опубликованной на сайте парламента, появился автомобиль Maybach 57. Еще два года назад, судя по декларации Савельева за 2007 год, которую он подавал, баллотируясь в Думу, этой машины у него не было. Maybach стоит от 10 до 20 млн рублей. Другой депутат, Василий Толстопятов—тоже «Единая Россия»—за время работы в Думе обзавелся 54 земельными участками. Депутат Адам Амирилаев живет на депутатскую зарплату 1,9 млн в год, но приобрел Lexus и Range Rover.

В Европе такое несоответствие доходов и расходов стало бы предметом пристального внимания и, как минимум, внутреннего расследования. В России—скорее просто тема для разговора. Но чиновники и эксперты говорят: картина начинает меняться.

Дело в том, что Россия подписала ряд международных конвенций по борьбе с коррупцией и в том числе присоединилась к GRECO. GRECO, Группа государств против коррупции,—это структура, учрежденная Советом Европы, в которую входят 45 европейских стран и США. Эксперты GRECO выдали России рекомендации—как бороться с коррупцией по евростандартам. До 30 июня Россия должна отчитаться о проделанной работе. В декабре этот доклад будет рассмотрен на заседании GRECO своеобразной экзаменационной комиссией, и России поставят оценку.

Конкретные санкции за плохую работу не предусмотрены, но кто захочет выглядеть двоечником? «Это надо не только для имиджа, это еще и инвестиции»,—считает собеседник в администрации президента. Выполнить все рекомендации GRECO Россия не сможет, да и не планирует. «Но даже частичное выполнение—уже хорошо,—говорит советник председателя Конституционного суда Владимир Овчинский.—Раньше эти вопросы совсем не обсуждались».

Но самое главное—без признания GRECO невозможно вступить в ОЭСР (OECD)—международную экономическую организацию развитых стран. Дмитрий Медведев поставил задачу вступить в ОЭСР в 2011 году. И подготовка к экзамену идет в авральном режиме.

ПРОЦЕСС ПОШЕЛ

У GRECO к России 26 требований: от относительно конкретных—типа внедрения системы мониторинга антикоррупционной работы до крайне расплывчатых—вроде «охвата реформами широкого круга лиц». Собеседник в Минюсте уверен, что по большинству рекомендаций «удастся отбиться». «Это будет нелегко, но доклад, скорее всего, примут»,—согласен депутат Михаил Гришанков.

Подавляющее большинство рекомендаций уже реализованы на практике, уверяет начальник антикоррупционного управления Генпрокуратуры Александр Аникин. Указом президента от 13 апреля были утверждены национальная стратегия и национальный план противодействия коррупции, расширен состав комиссии при президенте. Генпрокуратура проверяет декларации сотрудников милиции, а чиновники Минфина с недавних пор должны сообщать руководству о дополнительных доходах. В регионах созданы комиссии по конфликтам интересов.

Правда, пока мало кто понимает, что это такое и как должно работать, утверждают собеседники Newsweek в различных ведомствах. «Типичная ситуация: жена, сын мэра или губернатора—крупные бизнесмены в регионе. Вопрос: их бизнес коррупционен или тут конфликт интересов?»—говорит собеседник в МВД. И сам отвечает: скорее всего и то и другое. Одна из последних историй произошла в Кировской области—там крупный тендер на вырубку леса выиграл сын начальника профильного департамента. По закону все вроде бы чисто.

Чиновники говорят, что борьба с конфликтом интересов уже дает какие-то результаты. В Туве, Мордовии, Ростовской области налоговики возвращали НДС только тем компаниям, где работали их родственники и друзья, приводит пример генерал Александр Назаров из департамента экономической безопасности (ДЭБ) МВД. Против кого-то возбудили уголовное дело, а кто-то побывал на комиссии по этике. Собеседник в МЭРТ уверяет, что у них уже были случаи, когда сотрудники сами заявляли о конфликте интересов. Процесс пошел, подтверждают в Ростехнадзоре, у них такое тоже уже не редкость.

ТРИ КВАРТИРЫ И MERCEDES-BENZ

Но есть в списке рекомендаций GRECO несколько принципиальных, по которым отчитаться будет нелегко. Во-первых, надо сократить круг лиц, обладающих иммунитетом от уголовного преследования, «до минимума, требуемого в демократическом обществе». Это пока не сделано. Иммунитет в России распространяется на сенаторов, депутатов, судей, прокуроров—всего около 30 видов госслужбы. «Нигде в мире следователи и прокуроры не имеют подобных «индульгенций», но все попытки лишить их иммунитета заканчиваются тем, что Генпрокуратура в ответ просит лишить иммунитета депутатов»,—говорит депутат Михаил Гришанков.

Везде по-разному понимают, что такое иммунитет. Например, в Южной Корее депутаты защищены только в стенах парламента. Вышел на улицу—иммунитет кончился. В России процедура снятия иммунитета уже слегка упрощена: например, чтобы возбудить уголовное дело против судьи, теперь не требуется заключение коллегии из трех судей Верховного суда. «Если этого GRECO покажется мало, пожертвуем зарегистрированными кандидатами в депутаты региональных парламентов»,—говорит собеседник в Минюсте.

Во-вторых, GRECO рекомендует ввести в законодательство так называемую конфискацию in rem. Она позволяет изымать имущество коррупционера, если есть подозрение, что оно нажито преступным путем или его задекларированные доходы не соответствуют расходам. В этом случае человек сам должен доказывать законность происхождения своего богатства. Например, в Британии подозреваемому в коррупции дают месяц на то, чтобы он подтвердил, что честно заработал свой капитал. Не смог подтвердить—забирают в казну. В Италии с помощью этой меры был нанесен очень серьезный удар по мафии. Ее потери составили около €6 млрд и 10 000 объектов недвижимости.

В России больше всех на введении этой нормы настаивают борцы с наркопреступностью из ФСКН. «От нас требуют подорвать экономическую основу наркогруппировок, но механизма для этого нет»,—признается высокопоставленный сотрудник ФСКН. Недавно в Калининграде задержали крупного наркодилера. Его осудили и конфисковали несколько тысяч рублей—тех самых меченых денег, которые использовались при контрольной закупке. «Мы знаем, что у дилера есть особняк, машины, яхта, он купил их за 15 лет торговли наркотиками, но доказать в суде преступное происхождение имущества мы не можем»,—объясняет собеседник Newsweek.

Но Россия только делает первые шаги по контролю за доходами чиновников. Разумеется, возникают проблемы. Дело Daimler, который признался в даче взяток российским чиновникам за поставки служебных мерседесов, доказывает, что чиновники врут в декларациях. Daimler подтверждает, что переводил деньги сотрудникам МВД, гаража ФСО, Минобороны, правительства Москвы, Уфы и Нового Уренгоя на счета в зарубежных банках. «Но в опубликованных декларациях мы практически не видим никаких зарубежных счетов или собственности»,—говорит Елена Панфилова из Центра «Трансперенси Интернешнл—Россия».

По данным российского бюро Интерпола, растет количество запросов от иностранных и российских правоохранительных органов с просьбой отследить цепочки увода средств за рубеж и их дальнейшей легализации. «Россияне покупают землю, отели, квартиры и бизнес в Чехии, Болгарии, Черногории, Хорватии, Испании, Германии, в Египте и ОАЭ,—говорит сотрудник Интерпола Татьяна Шишова.—Или выводят деньги в офшоры. Среди лидеров—Британские Виргинские острова, Кипр и Сейшелы». В прошлом году французская полиция, например, активно интересовалась российской студенткой, которая купила квартиру в Париже за €2 млн.

И что делать с теми, к кому есть вопросы? Финансовое положение депутатов стало более прозрачным, но это только потому, что они обязаны были подавать декларации, когда регистрировались кандидатами в депутаты. Есть с чем сравнить. Депутат Николай Гончар за прошлый год задекларировал доход 2 млн рублей, приобрел участок 15 соток, жилой дом 453 кв. м и еще взял в аренду 32 сотки леса. Сергей Абельцев из ЛДПР заработал около 2 млн рублей, купил 50 соток земли, три квартиры и Mercedes-Benz (все имущество записано на жену). Депутат Джамаладин Гасанов, судя по декларации за 2007 год, вообще дохода не имел, зато сейчас проживает в безвозмездной квартире площадью 835 кв. м. Единоросс Иван Демченко, судя по декларации, живет только на депутатскую зарплату (1,9 млн рублей в год), но за два года обзавелся тремя квартирами (две оформлены на жену с ребенком). Фарида Гайнуллина из «Единой России», став депутатом, потеряла в доходах почти 1,4 млн рублей, но при этом смогла купить дом площадью 300 кв. м и три участка общей площадью 26 соток. Закон не требует указывать, где приобретена недвижимость, но стоимость даже не очень большой квартиры где-нибудь в провинции заведомо выше, чем задекларированный доход большинства депутатов (по данным российских риелторов, средняя рыночная стоимость жилья в России в 2009 году составляла 26 500 рублей за 1 кв. м).

Большинство из перечисленных депутатов от комментариев отказались. Помощник депутата Абельцева заявила, что «это не его имущество, а всей его семьи». И вообще, «страна в опасности, и депутату Абельцеву некогда отвечать на такие вопросы». «Квартиры могут и родственники подарить»,—так объяснили появление трех квартир у депутата Демченко в его приемной. Депутату Гайнуллиной, пояснили нам, дом с участком подарил брат, «на что есть соответствующие бумаги». Депутат Адам Амирилаев сказал Newsweek, что «Lexus и Range Rover купил в кредит на пять лет, а денег мало, потому что постоянно расходую, а не откладываю».

Источники дохода и прав собственности могут быть разные. В конце концов, можно получить наследство. Противники конфискации in rem настаивают, что ее введение усугубит и без того туманную картину с правами собственности в России. «Вспомните дело с “Речником”,—говорит глава думского комитета по безопасности Владимир Васильев,—родственники не могут оформить дедушкин дом в деревне. В такой ситуации запускать механизм конфискации очень опасно». Так же считает и Валентин Михайлов, главный советник правового управления Кремля. У него есть и другой вопрос: «Может ли человек собрать справки, допустим, за десять лет или проще купить эту справку? Не повлечет ли это новый виток коррупции?»

Наконец, в-третьих, конфискация имущества как таковая. Эксперты GRECO настаивают, что список статей в Уголовном кодексе, при котором применяется конфискация, должен быть существенно расширен. Мировая практика показала, что конфискация—один из самых действенных методов борьбы с коррупцией: чиновник не станет воровать или брать взятки, если будет знать, что есть большой риск потерять не только свободу, но и собственность. Сегодня статья 104.1 Уголовного кодекса—конфискация—описывает 51 состав преступлений. Мало, говорят европейцы. Среди этих составов нет, например, мошенничества, отмывания, налоговых преступлений.

Комитет Думы по безопасности согласен: надо ввести конфискацию для всех видов коррупционных преступлений. Генпрокуратура и МВД готовы включить в список мошенничество и легализацию. Минюст возражает: нет, только легализация. Опасения привычные, те же самые: в насквозь коррумпированной системе новый кнут—это лишь дополнительный механизм коррупции. «Надо сначала расширить состав конфискации и посмотреть, как это будет работать. И только потом уже задумываться о конфискации in rem»,—говорит Назаров из ДЭБа.

САМЫЕ ЗЛОСТНЫЕ

В прошлом году по коррупционным преступлениям было возбуждено 43 000 уголовных дел. Правда, не было даже единого понимания, что такое коррупция. Силовые структуры полагались каждая на собственное чутье. Следственный комитет при прокуратуре, например, и невыплату зарплаты относил к коррупции.

И вот в конце апреля Генпрокуратура и МВД утвердили единый перечень коррупционных преступлений. Он есть в распоряжении Newsweek. Кроме традиционных взяток и коммерческого подкупа туда включили мошенничество, растрату, легализацию денежных средств и даже—при наличии корыстных мотивов или с использованием должностного положения—запугивание свидетелей и воздействие на правосудие.

Мерить по-новому начнут с июля. В Генпрокуратуре уверяют: список нужен лишь для объективного подсчета—как идет борьба с коррупцией. В МВД на него свои виды. С апреля обвиняемых в экономических преступлениях держать до суда под арестом можно лишь в исключительных случаях. «Но если это коррупционное преступление, обвиняемого нужно держать за решеткой, и мы будем за это биться»,—говорит источник в МВД.

Сегодняшняя же статистика борьбы с коррупцией к борьбе с коррупцией имеет косвенное отношение. Вот события прошедшей недели. Котласский горсуд приговорил к двум годам условно водителя Сергея Адрианова, после того как он был остановлен на трассе Усть-Вага—Ядриха за превышение скорости и попытался решить вопрос за 50 рублей. В Кирове возбуждено уголовное дело против водителя маршрутки—он предлагал автоинспекторам 100 рублей. В Ставрополье мелкий торговец получил 2,5 года условно за взятку участковому в 300 рублей.

Пока самые злостные коррупционеры в России—мигранты без регистрации, водители-нарушители и мелкие торговцы с просроченной медкнижкой. Они попадаются на взятках от 100 до 1500 рублей. Самое распространенное коррупционное преступление—дача взятки. Вот прошлогодняя статистика от судебного департамента Верховного суда: 3700 возбужденных уголовных дел по даче взятки и 2100—по получению взятки. В Москве, к примеру, по статистике дают в пять раз чаще, чем берут. «Вместо чиновников ловят обычных людей, решающих свои проблемы мелкими взятками»,—говорит один из столичных прокуроров. Кирилл Кабанов из Национального антикоррупционного комитета считает, что «статистику наполняют за счет вала мелких преступлений, а борьба с коррупцией подменяется ее имитацией».

Например, участковый доходит до первой же квартиры с мигрантами, собирает свой обычный оброк, но оформляет его как взятку. Иногда бывают курьезы. «На одной из оперативных записей я слышал, как таджики выясняли отношения с участковым: «Почему ты всегда брал, а сейчас говоришь взятка?»—рассказывает следователь столичного следственного комитета. Милиционер объяснял потом, что речь шла об инвентаре, который он брал у них для уборки своего кабинета.

С получением взяток на самом деле те же проблемы. В Челябинске задержали автоинспектора, когда он брал взятку в 2500 рублей. В Петуховском районе Курганской области возбуждено уголовное дело против врача, незаконно оформившего больничный за 3500 рублей. В Новосибирске при получении 4000 рублей взяли сотрудника колонии №18, который обещал за эти деньги досрочное освобождение. Или оперативники едут на склад, находят мелкую недостачу и обвиняют кладовщика в растрате, рассказывает один из следователей. Дело скорее всего развалится в суде, но галочка у следователя уже есть.

Впрочем, генерал Александр Назаров из департамента экономической безопасности МВД утверждает, что тренд меняется: все больше крупных коррупционных дел с большим количеством участников. Это получение взятки, 290-я статья УК: преступление, совершенное группой лиц по предварительному сговору. Рост—почти в четыре раза с начала года. Это уже хотя бы не водитель, у которого вымогают 100 рублей на дороге.

МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ:

Михаил Островский, руководитель рабочей группы по противодействию коррупции Общественной палаты РФ:

• Из 20 тысяч обращений, которые поступают в палату каждый год, на коррупцию -больше половины. Но нам пишут, когда уже испробованы все другие варианты, и бежать, как говорится, дальше некуда. Больше всего жалоб на действия местных правоохранительных органов, органы местного самоуправления и суды. Чаще всего люди жалуются даже не на то, что у них вымогают – больше всего обидно, что их не слышат и не видят. Меры, предпринимаемые сейчас в нашей стране против коррупции, правильные и последовательные, другое дело, что быстрого эффекта от их введения ждать нельзя. Начать надо с себя, казалось бы, с мелочевки – не дать взятку гаишнику. Потому что все эти маленькие истории в конце концов заканчиваются делом Даймлера. Удивительно, но после суда в США по делу Даймлера и скандалу на весь мир, никто из руководителей наших силовиков не обратился с запросом в США. И это показательно. Первыми это сделали мы, потом уже последовала реакция президента Медведева.

Елена Панфилова, Центр антикоррупционных исследований и инициативТрансперенси Интернешнл - Россия:

• На самом деле значительная часть общества не хочет борьбы с коррупцией, а хочет борьбу с коррупционерами. И в этом – бешеная ловушка. Ведь по большому счету борьба с коррупцией не вопрос политической воли – она как раз есть, вопрос: с кого начать борьбу с коррупционерами? Кого ловить? Всех мощностей правоохранительной системы не хватит объять необъятное. Можно до бесконечности хватать за руку тех же врачей, учителей и гаишников, но пока не возникнет вопросов к политической элите, откуда, будучи всю жизнь на госслужбе и ни дня в бизнесе, у чиновника появляется особняк в «Острове фантазий», веры в такую борьбу будет мало. То, что чиновники, депутаты и госслужащие начали подавать декларации – это только первый шаг. Но его сделали, и надо идти дальше. У нас вся история борьбы с коррупцией – это история большого страха.

Наши правоохранительные органы, отвечающие за борьбу с коррупцией – как лебедь, рак и щука. Кто-то вперед улетел, а кто-то в обозе плетется. Расследованием преступлений коррупционной направленности занимается МВД, ФСБ, СКП. Практически во всем мире за эту работу отвечает один орган. В Румынии, которая коррумпирована не меньше России, сделали специальную службу прокуроров, но подчинили их не Генеральному прокурору, а напрямую Президенту. И их успехи в борьбе с коррупцией уже начинают быть заметны. В Латвии создали специальное агентство KNAB, в котором есть департамент предотвращения коррупции (они проверяют декларации, пишут законы, предотвращают конфликты интересов), есть департамент преследования (отвечают за расследование преступлений и доведение их до суда) и департамент образования отвечает за курсы по этике, повышения квалификации и т.п). И все эти функции очень важны, и все они перечислены в рекомендациях ГРЕКО. У нас единого органа как не было, так и нет. Понятно, что совет по противодействию коррупции при президенте, которым руководит Нарышкин, в нынешнем формате совещательного органа справится с таким объемом работ просто не в состоянии.

http://lap.hse.ru/placeholders