«Денег точно будет меньше»

В 2021 году российским регионам придется сокращать расходы на медицину и «социалку»: прогноз Натальи Зубаревич

Большинство российских регионов (58 из 85), по данным Федерального казначейства, завершили 2020 год с дефицитом бюджета. Причем в этом году в минусе оказались не только «депрессивные» субъекты, но и богатые регионы, такие как Москва и Тюменская область. Совокупный дефицит региональных бюджетов по итогам пандемийного 2020 года достиг 762,2 млрд руб. — и это при невиданной щедрости федерального центра. Как регионы пережили «коронакризис»? По какой логике субъектам раздавали субсидии из центра? И какие расходы пустят под нож в 2021 году, несмотря на выборы в Госдуму? Об этом мы поговорили с главным научным сотрудником Института социальной политики РАНХиГС Натальей Зубаревич.

— Российские регионы практически каждый год заканчивают с дефицитом. 2020-й как-то выбивается из нашей «бюджетной нормальности»?

— Этот год из нее выбивается, потому что у нас бывали и годы, когда большинство регионов заканчивали с профицитом. Но в период выполнения майских указов в 2013, 2014 и 2015 годах количество регионов с дефицитом бюджета действительно превышало 75. В 2016 году было 56 регионов с дефицитом бюджета.

Мы это все уже проходили. Причина просто была другая — не ковидный кризис и локдаун, а необходимость повышать зарплату бюджетникам при очень слабой дополнительной помощи из федерального бюджета. То есть регионы все это вынуждены были делать за свои средства и, в основном, влетели в дефицит. Именно с тех пор у нас накопился гигантский долг регионов в 2,4 трлн руб. (в начале 2016 года). Сейчас причины другие, а результат похож.

Как мы и писали, со второй половины года дефицит бюджета будет у многих регионов. 58 регионов с дефицитным бюджетом — это много, и объем дефицита тоже понятен. Причем он вырос резко, так как был существенно меньше и за январь—ноябрь составлял всего лишь 123 млрд руб. В целом за год получилось 762 млрд руб., так как основные расходы бюджетов регионов приходятся на декабрь.

Это означает, что в декабре регионам пришлось закрывать множество госконтрактов, оплачивать их, и расходы резко выросли. Бывает так, что 30% всех расходов года приходится на декабрь, когда закрываются госконтракты. Это вполне естественно. Если за январь–ноябрь дефицит составлял 1% всех доходов бюджета, то за весь год получилось 5%. Это немаленький дефицит, но бывало и хуже.

— Это все из-за пандемии?

— Надо говорить о двух факторах. Первый фактор, конечно, пандемия, которая очень сильно сжала доходы, но она их сжала за период январь–ноябрь: уже тяжело, но не убойно. Собственные доходы, то, что сами регионы зарабатывают, за январь–ноябрь сократились на 425 млрд руб.

Но трансфертов из федерального бюджета регионам добавили чертову тучу: 1 трлн 217 млрд. То есть практически в три раза перекрыли падение собственных доходов. Не всем. Не поровну. Все очень по-разному, но суть в том, что это гигантские дополнительные деньги. Это первая причина дефицита бюджетов: вроде как доходы упали, но падение доходов перекрыли.

Вторая причина. Регионам пришлось адски наращивать расходы, потому что за год в целом расходы выросли на 15%, за январь–ноябрь — на 16%. На что? Многократно выросли расходы на здравоохранение.

В целом по всем субъектам Федерации этот рост расходов на здравоохранение составил 76%. Это много.

Если берем без Москвы, то 63%, потому что Москва нарастила расходы на здравоохранение на 230%, то есть в 2,3 раза.

Второй очень сильный рост расходов, конечно, в сфере социальной политики, или соцзащиты. Тут наблюдается рост практически на четверть — на 24%. В них вошли дополнительные выплаты пособий по безработице, хотя на них выделяли отдельные деньги из федерального бюджета, дополнительные пособия населению и так далее.

А третья причина — это нацпроекты, которые никто не отменял. И их тоже надо было выполнять. Деньги на них добавляли в виде субсидий, но все равно очень значительную сумму пришлось добавлять из бюджетов самих субъектов. Поэтому если мы берем рост расходов на национальную экономику, то это 12%. Правда, без Москвы поскромнее — плюс 7%, но все равно расходы пришлось прилично наращивать. И еще ЖКХ, если мы берем без Москвы, то это плюс 8%, потому что, чтобы тарифы не росли так сильно (население-то обеднело), часть их роста компенсировали из бюджета.

И вот это все вместе: здравоохранение, соцзащита, вся социальная сфера плюс необходимость выполнять всякие KPI привели к общему росту расходов на 15%. Доходы за январь–ноябрь благодаря трансфертам и всей этой помощи выросли на 7%, а собственные доходы регионов без трансфертов составили минус 4%. Но даже если у вас плюс 7%, а тратить надо больше на 15%, у вас дыра в кармане. Это комплекс причин.

— Что это за нацпроекты, которые регионам пришлось срочно выполнять в разгар пандемии?

— Дорожное строительство, транспорт, агросектор, в сфере ЖКХ, например, это ветхое, аварийное жилье, благоустройство, которое в этом году тоже очень сильно наращивали — аж на 13%, если смотреть без Москвы и Петербурга.

Суть очень простая. Регионы не могли сделать маневр ресурсами, а, по идее, надо было бы, ведь сжимаются доходы: вы тратите на самое необходимое, а на чем-то другом экономите. Но, во-первых, у вас четко расписано, каких показателей (KPI) надо достичь по определенным статьям. Второе: вам на это выделены дополнительные субсидии, которые вы должны софинансировать из своего бюджета. Вы не можете получить эту субсидию, если вы ее не софинансируете из своего бюджета.

Все это вместе, а также форс-мажор в сфере расходов на здравоохранение и на соцзащиту привело к такому чудовищному росту расходов, который никакой прирост трансфертов покрыть не мог.

Ну вот и сели в лужу в 58 регионах. Причем эти трансферты раздавали очень по-разному: кому-то лопатой отгружали, кому-то недодали.

— У вас есть идеи, почему федеральные власти так странно распределяли трансферты?

— Ну по какой-то логике выделяли дополнительные трансферты на здравоохранение. Я лично не знаю правил расчета. Но очень многие трансферты, не связанные непосредственно с социальной политикой, выделяются по канонам министерств, какие-то даются раньше, какие-то — позже. И вот собрать всю эту кучу министерских методик, игр без правил, лоббизма, решений Минфина, решений Кремля вместе абсолютно невозможно. Если у вас полсотни факторов, то на выходе вы получаете вот эту более чем странную картину.

— Можно ли сказать, что от кризиса больше всего пострадали регионы не самые богатые и не самые бедные, а именно середнячки?

— Нет, нельзя. Посмотрите, сколько навалили Саратовской, Челябинской областям. Это и есть середнячки. Пострадали сильнее всего две группы регионов.

• Первая группа — нефте- и газодобывающие регионы, за редким исключением (ХМАО), у них просто резко посыпался налог на прибыль, и им не компенсировали так, как надо было, или совсем слабо компенсировали. К ним же относится Москва как город, в котором налог на прибыль тоже играет большую роль в доходах.

• И вторая — ни за что пострадали те, кому тупо не дали, дали мало. У них потери были серьезные, а добавили им мало, хотя они и не являются богатыми.

Я сейчас смотрю данные по распределению дополнительных трансфертов по регионам уже на январь–ноябрь: Республике Коми в последний момент еле-еле перекрыли выпадающие доходы в бюджете, Архангельской области тоже в последний момент, хотя они отродясь богатыми не были. В последний момент средства перечислили Краснодарскому краю, Оренбургу, Челябинской области. И, самое главное, мало дали Красноярскому краю и Кемеровской области: там либо — в ноль, либо — даже в минус. Но эти регионы не богачи по доходам бюджета.

Поэтому нельзя сказать, что пострадали больше всего середнячки и что недодали богатым. Это было бы относительно правильно, но так было до ноября. Москве в итоге в октябре-ноябре денег дали очень прилично (36 млрд руб.). Соответственно, недокинули трансфертов Тюменской области, ЯМАО, Сахалинской области, Ненецкому АО — это все нефтегазовые регионы, и они не бедные, действительно у них есть какой-то «жирок», который можно немножко «подтопить», но у той же Москвы этого «жирка» еще больше.

Если раньше была более стройная картина: недокидывали денег самым богатым и по какой-то странной случайности еще полудюжине тех, кто точно небогат, но потерял очень много доходов, то сейчас

я не могу сказать, почему Тюменскую область так не любят, а Москву вдруг полюбили в октябре-ноябре.

— Такая щедрость (пусть и избирательная) сохранится в 2021 году?

— Боюсь, не сохранится, хотя базовый фактор — сильное снижение налога на прибыль — никуда не делся. Если мы берем показатели октября-ноября, то тогда ситуация нисколько не улучшилась. Налог на прибыль посыпался суммарно по всем субъектам Федерации к ноябрю. Стало только хуже.

Соответственно, вырастет ли доход с налога в 2021-м — это большой вопрос. И это вопрос цены на нефть, газ и уголь, вопрос объемов экспорта. У нас физические объемы экспорта нефти и газа за январь–ноябрь упали на 11%, а стоимость экспорта в долларах упала на 41% и по нефти, и по природному газу. А ведь с этого платятся налоги, поэтому нефтедобывающие регионы быстро не выйдут из дефицита бюджета. Будут ли помогать регионам, мы не знаем. НДФЛ и остальные налоги более-менее восстановились, но налог на прибыль остался выпадающим, каким и был весь год.

Но что денег давать будут точно меньше, уже понятно. Хотя бы по той причине, что развертывание коек и покупку оборудования уже оплатили. Также понятно, что уже сворачивают программы выплат пособий по безработице, снижается и количество безработных, и, соответственно, объем выплат и других пособий населению. Поэтому выплаты на соцзащиту тоже так расти не будут. Вот эти два вида социальных расходов, скорее всего, будут сокращаться.

Насколько я понимаю нашу власть, такой огромной надбавки, как 1 триллион 200 миллиардов за 11 месяцев, они не повторят, объем помощи будет уменьшаться.

Поэтому мой прогноз на этот год: объем трансфертов в 2021 году суммарно по всем видам, скорее всего, снизится.

— Вы также писали, что в дальнейшем нас ждет дальнейший рост долгов регионов, так как расходы останутся высокими . Финансовое неравенство регионов тоже будет возрастать?

— Это я говорила про всю декаду и на конец прошлого года, потому что при дефиците 760 млрд за год где-то надо будет искать деньги. А это значит, что придется занимать, поэтому долг, конечно, вырастет. Это не совсем неравенство, трансферты хаотичны — когда Дагестану добавили 34 млрд, это было скорее сокращением неравенства. Дагестан бедный, ему добавили очень много. Тюменская область богатая, и ей добавили 8 млрд, у нее потери всего 56 млрд. Слово «неравенство» употреблять применительно к трансфертам затруднительно. Трансферты в России работают как раз на смягчение неравенства. В этом году они работают крайне оригинально, но в целом самым богатым помогли меньше, чем средним и слабым регионам. Это медицинский факт.

— Тогда наоборот — регионы будут выравниваться по бюджетным доходам?

— Скорее да. По 2020 году по душевым бюджетным доходам произойдет некоторая дифференциация, потому что самые богатые орлы попадали. Но если посмотреть средние и менее развитые регионы, то они и так все под «заборчик» выравнены с помощью трансфертов. Это особо ничего не меняет. Просто вершины гор подсохли, а внизу примерно одно: равенство и братство в бедности. Если вас устроит равенство в бедности подавляющего большинства субъектов Федерации с точки зрения бюджетных доходов, то это и есть четкое описание ситуации.

— Услышим ли мы про новые случаи, когда Минфин берет регион под свое руководство, потому что он категорически не может выполнять свои обязательства — как с Ингушетией и Мордовией?

— В 2021 году, думаю, да. Ингушетия провинилась именно в 2020-м, она резко нарастила расходы так, что никто не понял, как они у нее на 37% выросли. Остальные проблемные регионы и так под контролем, как Костромская область, Хакасия, Мордовия, которая вообще идет под опекой федерального Минфина.

Количество таких регионов, скорее всего, вырастет, но, опять же, там не все так однозначно. Размер долга измеряется как все региональные и все муниципальные долги к собственным доходам бюджета субъекта, то есть без трансфертов. У некоторых регионов трансферты и так — большая часть доходов бюджета. У той же Ингушетии они составляют 87% ее доходов. То есть в формуле по Ингушетии в знаменателе будут какие-то жалкие деньги из ее собственных доходов.

Это все относительно, потому что далеко не все высокодотационные регионы сейчас будут в дефиците, им же всем направляли совсем разные объемы помощи. Кто-то закончит год с профицитом. Общая картинка поменяется, но не радикально.

Справедливо можно будет говорить только по итогам ушедшего года, когда вывесят объем долга на 1 января 2021 года (примерно середина февраля). Но за год госдолг некоторых субъектов даже немного снижался, некоторые регионы расплачивались, получив дополнительные большие трансферты. Все вели себя по-разному: треть наращивала долг, треть расплачивалась. Это все нелинейные истории.

— Каков, на ваш взгляд, главный экономический вызов для российских регионов в 2021 году?

— Для относительно развитых и развитых регионов (нефтегазовые) — адаптироваться к снижению доходной базы, потому что быстрого роста, скорее всего, не будет. Прежде всего, из-за выпадающего налога на прибыль.

Для остальных — найти некий баланс разумного выполнения KPI, чтобы не «выскакивать из штанов».

Иногда не надо быть первым учеником. Себе дороже.

Но это требует самостоятельности и некоторой смелости в отстаивании тех приоритетных расходов, которые кажутся правильными, а не тупое выполнение всего KPI, спущенного «сверху». Такие регионы есть. Их не так много, но есть регионы, которые порубили расходы на нацэкономику, понимая, что сейчас у них нет на это денег. Но это их риски.

Поэтому я бы хотела пожелать, чтобы субъекты Федерации не были тупыми оловянными солдатиками, а все-таки отстаивали свое понимание правильности бюджетных расходов и, возможно, необходимости маневра ресурсами, но для этого с этой вертикалью им надо что-то сделать.