Следите за руками. Чиновников

Следите за руками. Сфера принятия решений в России практически закрыта для стороннего наблюдателя. Аналитикам остается лишь ловить следы, оставленные по дороге к высочайшей подписи, и по ним вычислять, кто или что стоит за тем или иным постановлением правительства или указом президента. Нередко анализ сводится к персоналиям типа «Сечин против Дворковича» или «Минэкономики против Министерства финансов». Или к еще более простому, вроде слов «занесли», «откат» и прочее в том же духе. Между тем нет-нет да жизнь подкидывает случаи, позволяющие увидеть технологию чиновничьих решений, — The New Times покопался в деталях Оба случая — из жизни финансов, которые напрямую не связаны с партийными или клановыми привязанностями, а потому есть возможность посмотреть на них холодным взглядом.

Мегарегулятор Кризис научил: невидимая рука рынка — это, конечно, в теории хорошо, но на практике нередко оборачивается обрушением банков, плохими долгами и целыми странами, стоящими перед кредиторами с протянутой рукой. В России эти страхи еще и дополняются стремлением чиновников контролировать все и вся, а уж растущую усложненность и множественность финансовых рынков — тем более. Отсюда идея мегарегулятора, который правительство пытается создать уже давно. Сначала была Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ), она просуществовала с 1993 по 2004 год и контролировала собственно рынок ценных бумаг. Потом на ее месте возникла Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которая присоединила к подконтрольному рынку ценных бумаг страховой рынок. Теперь задача поставлена еще масштабнее: создать мегарегулятор, который регулировал бы все, что регулировали ФКЦБ и ФСФР, плюс осуществлял банковский контроль — и все в одном флаконе.

В чиновных кабинетах живо обсуждалось, кого к кому будут присоединять или от кого отсоединять. Забрать у Центрального банка банковский контроль и передать его в ФСФР или ликвидировать ФСФР как самостоятельную службу и либо сделать ее частью ЦБ, либо соорудить на ее основе какую-то службу или агентство при ЦБ? Вот она, задача. А рынки, как они отреагируют — не царское дело.

Кого и как А что же все-таки нужно рынкам? За ответом автор обратился к Игорю Костикову, председателю ФКЦБ в 2000–2004 годах (сегодня руководит Союзом потребителей финансовых услуг). Он согласен с тем, что «у нас практически отсутствует регулятор». Но уверен, что и мегарегулятор не спасет: «Мегарегулирование несет в себе риск потери профессиональной экспертизы регулирования отдельных частей финансового рынка. И та страна, которая эту идею выдвинула, Великобритания, от мегарегулятора отказалась». Вот такой, оказывается, мировой опыт.

В финансовых рынках есть общее и особенное. Общее — инвестиционная часть. И банки, и страховщики, и пенсионные фонды должны свои средства инвестировать. Именно здесь — почва для единых стандартов и одного регулятора.

Каким должен быть регулятор? Инвестиции идут через биржу. Костиков рассказывает: «В Гонконге есть регулятор, который регулирует биржу, а значительная часть надзорных функций передана самой бирже. И это гораздо эффективнее. Потому что у биржи есть финансовый ресурс для выполнения таких функций, а государству остается только следить за выполнением биржей этих функций. Но на бирже возникает конфликт интересов между биржей-регулятором и биржей-бизнесом. Он снимается еще одним делением: есть совет директоров биржи как акционерного общества и есть профессиональный наблюдательный совет биржи, который выполняет регулятивные функции. С одной стороны, биржа развивается, с другой — создается всем понятная среда».

„

Чиновники принимают решения не потому, что так лучше для страны и ее налогоплательщиков. Главное — чтобы выбранное ими решение было для них безопасно

”

Но финансовые рынки живут не только инвестированием. Есть и особенности, они различаются, как страховой бизнес отличается от банковского. Поэтому Костиков уверен: «Страховая компания, например, в части инвестиционной деятельности должна иметь одного регулятора, а в части страхового бизнеса — другого».

Это совсем другой подход. Не «даешь мегарегулятор!», не привычное строительство вертикали власти, которая должна проткнуть всех и вся, а учет особенностей того или иного финансового рынка, и при этом ни в коем случае не «протыкание» его, но взаимодействие с ним.

Что в результате? В результате решение принял первый вице-премьер Игорь Шувалов: пусть мегарегулятор расцветает на ветвях ЦБ. А почему? Все просто, как контрольная второгодника. В ходе обсуждения Дмитрий Панкин, шеф ФСФР, заявил: его службе для превращения в мегарегулятор понадобится 400 новых сотрудников и соответствующее дополнительное финансирование. Это и решило дело. Шувалов рассудил, что с ЦБ выйдет дешевле, тот профинансирует допрасходы из своей прибыли.

Вот так. Мегарегулятору — быть, а в содержание управления финансовыми рынками, в эффективность этого процесса погружаться необязательно. К тому же и срок Сергея Игнатьева на посту председателя ЦБ на излете…

Медицина vs атомоход Теперь случай посложнее. За что Путин распорядился примерно наказать троих министров — Олега Говоруна, Максима Топилина и примкнувшего к ним Дмитрия Ливанова? За невыполнение указов по реализации своих предвыборных обещаний. А где их надо было исполнить? В бюджете на 2013–2015 годы.

Теперь задача: как выполнить социальные (перед бюджетниками, учителями, учеными, пенсионерами, военными) обещания Путина и при этом: а) повышать налоговое бремя на несырьевые отрасли (было и такое обещание); б) соблюсти одобренное тем же президентом «бюджетное правило» (то есть закладывать в бюджет среднюю за определенный период цену нефти, если фактическая цена будет выше, то должны накапливаться резервные фонды); и в) осуществить технологический прорыв за счет астрономических вливаний бюджетных средств в оборонку? Лобачевские, ау!

Но правительство справляется без Лобачевских. Каким образом — образчик продемонстрировал министр финансов Антон Силуанов на примере расходов на здравоохранение: «В следующем году они сократятся примерно на 18% к уровню текущего года, но если посмотреть по консолидированному бюджету, в том числе и ресурсам Фонда обязательного медицинского страхования, то доля этих расходов как в ВВП, так и в объеме консолидированного бюджета не сокращается, а даже увеличивается». Другими словами: решение проблем здравоохранения правительство попросту перекладывает на регионы. Перекладывает на бумаге, потому что консолидированный бюджет и без того перегружен расходами, откуда возьмут дополнительные миллионы губернаторы и мэры — загадка со многими неизвестными. И уж министр финансов это знает доподлинно. Но ведь речь не о стране, это-то мы понимаем, речь о том, как избежать гнева главного начальника. И потому министр финансов практически сразу за признанием того, что расходы федерального бюджета на здравоохранение сокращаются на 18% (sic!), не меняя выражения лица, доложил, как выполняются другие поручения из славного семейства указов, датированных 7 мая 2012 года и фиксирующих предвыборные обещания Путина. «У нас заложено строительство трех новых атомных ледоколов. Такого не было в последние годы, это принципиально важное решение, которое в условиях ограниченности ресурсов правительство закладывает на ближайшую трехлетку», — сказал Силуанов. Предпочтения власти в комментариях не нуждаются. Лоббисты ВПК в очередной раз победили.

На бумаге можно решить любую задачу. Процесс позволяет. Но дальше эта технология не работает. Более того, она сама упирается в стену.Ведь очевидно: чиновники принимают решения не потому, что так лучше для страны и ее налогоплательщиков, и даже не потому, что они сумеют на этом заработать, и уж вовсе их не мотивирует принцип «не навреди!». Главное — чтобы выбранное ими решение было для них безопасно, гарантировало сохранение кабинета, страховало от гнева начальства. А там — кривая вывезет. Или — не вывезет. Наплевать.