Белорусам написали новую Конституцию. Профессор Илья Шаблинский предупреждает: возможны интересные коллизии

То, что вскоре будет вынесено на референдум в Беларуси, — вовсе не новая Конституция. Формально это поправки в действующую Конституцию 1994 года. Правда, от текста 1994 года мало что осталось. Этот текст пережил уже одну «реформу» 1996 года, когда президент Лукашенко значительно расширил полномочия президента Беларуси и при этом встретил сопротивление тогдашнего Верховного Совета. Их мирить приезжала тогда делегация российской Государственной думы. Не помирила. Верховный Совет оказался распущен, а президент стал полновластным хозяином страны.

Прошло примерно четверть века.

И вот новая переделка конституционного текста. Ее вроде бы нужно рассматривать как реакцию президента на события 2020 года. Тогда Лукашенко, встречаясь с российскими журналистами, сказал:

«Я пересидел». С этим трудно было спорить.

В этой связи он пообещал вскоре изменить Конституцию.

Что мы видим сегодня в последнем варианте проекта поправок?

Все изменения можно разделить на два разряда.

• Поправки декоративные (они же идеологические)

• Поправки, меняющие структуру власти.

Декоративные поправки

Декоративные поправки не меняют ничего в сущности государства. Но они могут демонстрировать, сообщать гражданам что-то об умонастроениях главы государства. Так обычно бывает в государствах авторитарного типа.

Вот пример.

Поправка в ст. 4.

Было: «Демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений».

Стало: «Демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе идеологии белорусского государства, а также многообразия политических институтов и мнений».

Что это за «идеология белорусского государства»? В Конституции более ничего на эту тему не сказано. Но, наверное, можно догадаться: это то, что под этим будет понимать глава государства. В общем, он сам решит.

Интересно, что следующая часть этой же статьи гласит:

«Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан».

Если у кого-то возникнет мысль о явном противоречии, то, думаю, его всегда можно будет разрешить: ведь это партийные идеологии не могут быть обязательными для граждан, а государственная идеология — может.

Но, конечно, если без словоблудия, демократия вообще несовместима ни с какой государственной идеологией.

Новая вторая часть ст. 15, похоже, заимствована из обновленной недавно российской Конституции:

Из статьи 15

«Государство обеспечивает сохранение исторической правды и памяти о героическом подвиге белорусского народа в годы Великой Отечественной войны».

То же можно сказать и о новой редакции ст. 32:

Из статьи 32

«Брак как союз женщины и мужчины, семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства».

Возникает впечатление, что и новая часть ст. 46 тоже как-то связана с сотрудничеством между нашими странами.

Из статьи 46

«Республика Беларусь развивает атомную энергетику в мирных целях, обеспечивает безопасность при производстве и использовании атомной энергии».

Это не очень конституционная тема. Но если рассматривать некоторые статьи как политическую декларацию о намерениях… Тогда все возможно.

Еще в проекте поправок было интересно найти

что-то, что говорило бы о возможном развитии нашего Союзного государства. Какие-то намеки на дальнейшую интеграцию. Таких поправок мне найти не удалось.

Переходим к главному.

Поправки в структуру власти

Предлагаемые конституционные поправки изменят структуру государственной власти в Беларуси. Рядом поправок некоторые властные полномочия изымаются у президента. Полномочия довольно серьезные.

Изымаются у президента:

• назначение судей

• право назначать (отдельно) председателей высших судов — Конституционного, Верховного,

• право назначать шестерых членов и председателя Центральной избирательной комиссии.

Между прочим, в Конституцию возвращается норма, ограничивающая до двух количество сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность президента.

Некоторые полномочия изымаются и у Совета Республики — верхней палаты белорусского парламента.

Изымаются у Совета Республики:

• право назначать шестерых судей Конституционного суда

• право назначать шестерых членов Центральной избирательной комиссии.

Все эти полномочия передаются новому органу, который называется «Всебелорусское народное собрание» (ВНС) — ему посвящено шесть новых статей: от 89-1 до 89-6. Вот как его определяет проект соответствующей поправки.

Что такое «Всебелорусское народное собрание» (ВНС)

«Высший представительный орган народовластия Республики Беларусь, определяющий стратегические направления развития общества и государства, обеспечивающий незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие».

Предельная численность Всебелорусского народного собрания устанавливается в 1200 человек.

Срок его полномочий — 5 лет.

Делегаты Всебелорусского народного собрания принимают участие в его работе «без отрыва от трудовой (служебной) деятельности».

Обратим еще внимание: «делегаты», а не «депутаты».

Если подыскивать исторические аналогии, позволяющие постичь суть нового института, то прежде всего вспоминаются Съезды Советов в СССР первых лет его существования. Ну и Съезды народных депутатов, работавшие в Российской Федерации и в СССР накануне его распада. То есть речь идет о многолюдных собраниях, выполнявших данную общественную функцию без отрыва от основной работы и созывавшихся изредка для голосования за исторические решения, подготовленные заранее.

Ну, можно еще вспомнить подобный же громоздкий и редко собираемый орган — Народный консультативный конгресс в Индонезии при диктаторе Сухарто. Но мы все же не будем уходить так далеко.

Впрочем, серьезное отличие проектируемого Всебелорусского народного собрания от Съездов народных депутатов очевидно. Народные депутаты избирались на съезды в ходе прямых выборов и подчас в условиях острой политической борьбы. Это ведь было время перестройки. В силу этого съезды (и союзный, и российский) как реально выборные органы могли иногда показать и свой норов, и коллективную политическую волю.

ВНС, судя по тексту проекта конституционных поправок, планируется как орган назначаемый и сугубо управляемый.

Из кого должно состоять «Всебелорусское народное собрание»:

• президент Республики Беларусь;

• президент Республики Беларусь, «прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки» (говорится именно о президенте в единственном числе, как будто в составе ВНС не может быть позже и других президентов, также прекративших исполнение полномочий);

• представители законодательной, исполнительной и судебной власти;

• представители местных Советов депутатов;

• представители гражданского общества.

Под «представителями законодательной, исполнительной и судебной власти» понимаются, насколько можно судить, судьи высших судов Беларуси, депутаты обеих палат Национального собрания и, вероятно, члены правительства. Все они должны будут входить в состав ВНС, так сказать, по должности.

Как будут отбираться/избираться представители местных Советов и «гражданского общества», в проекте не сказано. Этому будет посвящен специальный закон.

Исходя из сказанного, можно понять, что

состав ВНС будет, скажем очень мягко, слабо зависеть от настроений и предпочтений электората Беларуси.

Но полномочия ВНС, особенно те, что предполагается передать в его пользу от других государственных органов, выглядят солидно. Согласно проекту, ВНС по предложению президента, предварительно согласованному с Президиумом Всебелорусского народного собрания:

Полномочия ВНС

— избирать председателя и судей Конституционного суда и освобождает их от должности по основаниям, предусмотренным законом;

— избирать председателя и судей Верховного суда и освобождает их от должности по основаниям, предусмотренным законом;

— избирать председателя и членов Центральной избирательной комиссии и освобождает их от должности по основаниям, предусмотренным законом.

Тут следует обратить внимание, что все эти назначения должны производиться по предложению президента, но предварительно согласованному с президиумом ВНС. Так выясняется, что в государстве появляется еще один весьма влиятельный орган. Проект говорит о нем так:

Президиум ВНС —

«коллегиальный орган, обеспечивающий в порядке, установленном законом, оперативное решение вопросов, входящих в компетенцию Всебелорусского народного собрания».

Как и ожидалось, у Всебелорусского народного собрания будет не только президиум, но и председатель. Его делегаты ВНС должны будут избрать тайным голосованием.

Из проекта выясняется, что названным новым органам президент Республики Беларусь будет вовсе не начальник. Совсем наоборот: из проекта следует, что

Всебелорусское народное собрание может в критических случаях поправлять (или одергивать?) президента, ну и смещать его, если уж тот будет «систематически» нарушать Конституцию.

Это не полемическое преувеличение. Согласно проекту, ВНС вправе ввести на территории Республики Беларусь чрезвычайное или военное положение «при наличии оснований, предусмотренных Конституцией, и в случае бездействия президента по этим вопросам».

И кто же будет определять, что президент «бездействует»? Судя по всему, президиум ВНС. Хотя президент при этом остается главой государства и главнокомандующим Вооруженными силами. Интересная коллизия.

Ну а если президент будет допускать «систематическое или грубое нарушение Конституции», то Всебелорусское народное собрание может его и сместить.

Определять факт того, что нарушения Конституции носили систематический или грубый характер, должен будет Конституционный суд. Тут особенно важно, что

все судьи Конституционного суда, согласно поправкам, будут назначаться и, что особенно важно, освобождаться от должности решениями ВНС.

Еще ВНС будет вправе рассматривать вопрос о легитимности выборов. Такого полномочия мне не приходилось встречать в других конституциях. Мы, скажем, знаем, что Центральная избирательная комиссия РФ рассматривает жалобы на законность тех или иных действий в ходе выборов. Но законность — это не легитимность. Дело в том, что термин «легитимность» имеет не юридический, а политологический смысл. Согласно немецкому социологу Максу Веберу, первым применившим этот термин в контексте политического анализа, «легитимность» означает моральную оправданность власти в целом (или отдельного ее института) в глазах населения. Это ли имеется в виду?

Впрочем, более или менее понятно, что если президиум ВНС или его председателя не устроят результаты каких-либо выборов, то ВНС может поставить под вопрос их легитимность. И тогда уже придет очередь Центральной избирательной комиссии — находить нарушения закона. Тут особенно важно, что

все члены Центральной избирательной комиссии назначаются и освобождаются от должности решениями ВНС.

Всебелорусское народное собрание не вписывается ни в какую ветвь власти. Точнее, совмещает в себе функции и законодательной, и исполнительной ветви. Например, оно должно принимать акты, которые обычно принимают законодатели или (как в России) президент государства:

• основные направления внутренней и внешней политики,

• военную доктрину,

• концепцию национальной безопасности,

• программы социально-экономического развития.

Помимо законодательных, кадровых и контрольных полномочий, у ВНС будут полномочия, которые, вероятно, должны будут придать ему (и его президиуму, и его председателю) авторитет и влияние, аналогичные президентским. То есть давать ему силу главы исполнительной власти.

Судите сами.

Всебелорусское народное собрание будет вправе давать «обязательные для исполнения поручения государственным органам и должностным лицам» (пункт 12 статьи 89-3). Это же положение дублируется в другой статье (наверное, на всякий случай?):

О других уникальных полномочиях ВНС

«Решения Всебелорусского народного собрания являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов».

Что значит «противоречащие интересам национальной безопасности»? Не будем пытаться найти ответ. Он в любом случае вне сферы права.

Правда, тут важно указать, что примерно теми же полномочиями Конституция Беларуси наделяет и президента. Он также «издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики» (ст. 85 действующей редакции Конституции). И так же вправе «отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству».

Тут поле для коллизий, прямо скажем, открывается обширное.

В Беларуси действует еще и двухпалатный парламент — Национальное собрание. В его положении проектируемые поправки не меняют почти ничего — ну, кроме того, что отбирают пару полномочий (по назначению судей Конституционного суда и членов ЦИК) у Совета Республики.

Парламент в Беларуси — крайне слабый, если не сказать декоративный орган. И из этого состояния после 1996 года он выйти уже не мог. Но теперь, как отмечалось выше, обе палаты в полном составе будут входить во Всебелорусское народное собрание — так можно понять слова «представители законодательной власти».

Попробуем подвести итог.

Итоги

В Белорусском государстве на основе поправок в Конституцию власть выстраивается в виде странноватой пятиэтажной конструкции:

• две палаты Национального собрания

• правительство

• президент

• Всебелорусское народное собрание.

На бумаге схема получается именно такая, но в реальности это должны быть на 80–90% одни и те же люди:

ВНС — это депутаты, министры и президенты (один бывший, один новый, который пока не избран). Плюс делегаты от местных советов и неких общественных организаций.

Как могут взаимодействовать президент Беларуси (не нынешний, а, допустим, какой-то новый) с данным вроде бы вполне управляемым коллективом, точнее, совокупностью управляемых коллективов, возглавляемых председателем? Вероятно, над этим вопросом и ломал голову нынешний президент — Александр Григорьевич Лукашенко. Его сегодняшний статус — это фактически статус диктатора, если называть вещи своими именами. Его власть безраздельна. Но в новой конструкции власть оказывается, по сути, все же поделена — да, нелепо и неестественно — между двумя органами. Между президентом и неким сверхпарламентом, состоящим из палат обычного декоративного парламента и некоторых добавок.

Предположим, нынешний президент пожелает стать председателем сверхпарламента — ВНС. Но последний должен будет собираться лишь изредка. А новый (допустим, новый) президент будет работать постоянно, и все органы исполнительной власти, включая силовые структуры, остаются под его контролем.

Главная проблема, по моему мнению, состоит в том, что президентские полномочия, по сути, дублируются полномочиями ВНС.

При нормальном разделении властей полномочия распределяются в зависимости от функции каждой из ветвей власти. Но тут у нас нормального разделения властей нет: есть совпадающие компетенции и две политические фигуры, которым предстоит управлять одними и теми же группами функционеров.

В принципе,

лучшее средство для исключения конфликтов в такой конструкции — очень слабый человек на посту президента. Совершенно зависимый от Александра Григорьевича и боязливый. Возможно, такого сейчас и подбирают.

Другой вариант вероятной гармонии — осторожное и спокойное поведение ВНС, его президиума и председателя. Возможно ли такое, если этот председатель — А.Г. Лукашенко? Не знаю. С трудом верится.

Впрочем, до проектируемого нового порядка Беларуси еще предстоит прожить переходный период. Это следует из поправок. А он занимает минимум два года. И из проекта неясно, когда, собственно, будет сформировано Всебелорусское народное собрание и когда нынешний президент подаст в отставку. То есть неясно главное.

А мы тут обсуждаем проект…

Понятно, что нынешний глава республики будет тянуть с уходом или уступкой части власти столь долго, сколько можно. В любом случае новый этап в развитии государства в Беларуси неизбежен — даже по самым естественным причинам.