Указ 1400 – причины и следствия

Для тех, кому сегодня лет сорок, события 1993 года, роспуск Советов и принятие новой Конституции России – нечто древнее и малопонятное. В тот год они были молоды, у них были другие интересы. Между тем, знать новейшую историю своей страны, ошибки и промахи ее лидеров – полезно. Ведь не зря говорят: на ошибках учатся!

После подавления путча ГКЧП в августе 1991 года исполнительная власть в России перешла в руки реформаторов. Были сделаны первые радикальные шаги по переходу к рыночной экономике. 2 января 1992 г. освободили цены, в феврале того же года по предложению ленинградцев приняли Указ о свободной торговле, позволивший россиянам распродавать на площадях запасы дефицитной туалетной бумаги, бритв и прочего дефицита. Утвердили программу приватизации и начали передавать в частные руки магазины, кафе, мастерские. Сокращение военных расходов привело к закрытию многих оборонных предприятий и сделало безработными сотни тысяч людей. Инфляция съедала сбережения и снижала реальные доходы.

В обществе произошло размежевание. На одном фланге оказались малочисленные демократы — сторонники европейского пути развития, либеральная интеллигенция, небольшое число «продвинутых» директоров предприятий и чиновников. Они выступали за продолжение «шоковой терапии» с целью ускорения преобразований, вхождение России в мировой рынок, привлечение в экономику иностранного капитала и скорейшего доведения отечественной промышленности до мирового уровня.

На другом фланге были неокоммунистические и ура-патриотических партии и движения вроде партии Анпилова, бывшая партноменклатура и назначенные еще обкомами КПСС «красные директора», т.е. партийные функционеры, не обладавшие навыками предпринимательства и не имевшие перспектив в условиях конкуренции. Оппозицию правительству поддерживала значительная часть населения, жаждущая возврата к привычным порядкам эпохи застоя.

Лидеры оппозиции предсказывали экономическую катастрофу, требовали отставки президента и правительства, твердили об «особом пути» России, для которой не подходит западная демократия, а рыночные отношения убийственны. Оппозиция ратовала за возврат к фиксированным государственным ценам, восстановление в полном объеме государственных субсидий предприятиям, увеличение социальных выплат населению. Где взять для этого средства не обсуждалось — рассчитывали на печатный станок. Для «наведения порядка» оппозиции нужна была власть, которая «метлой» репрессий вымела бы всех этих «бизнесменов, кооператоров и спекулянтов».

Между этими флангами располагалось «болото», желавшее соединить несоединимое. Сохранить рыночные цены для предприятий, но так, чтобы сырье и топливо им поставлялись по фиксированным государственным ценам. Обуздать инфляцию – но предоставлять льготные кредиты предприятиям. Обеспечить изобилие продуктов – но высокими таможенными барьерами отгородиться от импорта.

К середине 1992 года в стране оформились два центра власти: президент-правительство и Верховный Совет. Это не было классическое разделение властей, когда каждая ветвь власти обладает своими полномочиями, а вместе они создают систему сдержек и противовесов. Между Верховным Советом и президентом-правительством шла борьба за всю полноту власти в стране, за тот вариант реформ, который они считали приемлемым.

Двоевластие было порождено тем, что множество поправок, принятых в 1990-1992 годах, сделали действовавшую Конституцию 1978 года противоречивой. При СССР эта Конституция служила лишь ширмой для аппарата КПСС. Там полномочия президента и Верховного Совета не были четко прописаны. Съезд народных депутатов (в перерывах между съездами – Верховный Совет) мог рассматривать и решать любые вопросы, фактически подменяя исполнительную власть. Он имел право блокировать решения президента и правительства, мог принять неисполнимый государственный бюджет. Ему подчинялся Центральный банк. Фактически Верховный Совет мог определять все аспекты экономической политики.

Но избранный на всеобщих выборах 12 июня 1991 года президент также имел мандат от избирателей на проведение экономической политики. Более того, на V съезде народных депутатов Ельцин даже получил право издавать указы, которые становились законами, если в течение недели не оспаривались Верховным Советом. Но если президент и правительство были нацелены на быстрое проведение рыночных реформ, преодоление трудностей переходного периода, то Верховный Совет, в котором преобладали сторонники оппозиции и «болото», к лету 1992 года фактически стал тормозом рыночных реформ.

В этом противостоянии и президент, и Верховный Совет стремились заручиться поддержкой региональных элит (знаменитые слова Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько сможете»), что усиливало их сепаратистские настроения. В условиях тяжелейшего экономического кризиса, когда многие жители регионов видели выход в самостоятельном решении накопившихся проблем, такая политика была чревата распадом государства.

Пользуясь ситуацией, руководство Верховного Совета присваивало себе все больше полномочий исполнительной власти. Принцип контроля парламента за государственными финансами был подменен неограниченным вмешательством в исполнение бюджета. Депутаты пересматривали его показатели даже на стадии исполнения, нередко принимая поправки «с голоса», без необходимых расчетов и анализа. Так, в июне 1992 года Верховный Совет в течение нескольких минут проголосовал за удвоение расходов федерального бюджета, не указав источников доходов для покрытия неизбежного дефицита.

Председатель Верховного Совета и президент принимали разные решения по одним и тем же вопросам экономической политики. Особенно пагубным было то, что Центральному банку давались противоречивые указания о политике учетных ставок, денежной эмиссии, номинации денежных знаков, а также относительно отношений со странами СНГ.

Президент, анализируя ход экономической реформы, предупреждал депутатов: «Реформа еще не стала необратимой, ее нетрудно сорвать. Но если мы потеряем несколько месяцев, то только усилим испытания нашего многострадального народа. И все равно рано или поздно вернемся на тот путь, которым идем сегодня». Депутаты не вняли предупреждению. В начале апреля 1992 года на VI Съезде народных депутатов они предложили увеличить зарплату, компенсировать обесценившиеся вклады, сократить налоги, поддержать субсидиями предприятия, не находившие сбыта своей продукции.

Правительству пришлось пойти на компромиссы, смягчить денежную политику. Оно стало оказывать финансовую поддержку предприятиям, которые испытывали трудности. С мая по август 1992 года было принято около 20 законов, указов президента и постановлений правительства о дополнительном финансировании, которые увеличили расходы годового бюджета на 2,5% ВВП.

Центральный банк под давлением Верховного Совета начал выдавать предприятиям льготные кредиты на пополнение оборотных средств и на инвестиции по низким ставкам. В конце весны он выделил огромные суммы сельхозпредприятиям и компаниям, которые завозили товары на Крайний Север. Выданные в июле-сентябре 1992 года льготные кредиты отраслям превысили 8% ВВП. В условиях высокой инфляции банки, через которые эти деньги проходили, многократно их «прокручивали», прежде чем они поступали к получателям. Кампания по взаимному погашению долгов предприятий потребовала колоссальных кредитов Центробанка, значительная часть которых, по существу, представляла собой бюджетные дотации. Поскольку денег на реализацию этих решений не было, пришлось вновь запускать печатный станок, подстегивая инфляцию. То есть парламентарии фактически блокировали жесткую финансовую и бюджетную политику.

Накачка экономики деньгами принесла лишь временное облегчение. Прекратился спад промышленного производства, снизилась взаимная задолженность предприятий, уменьшились ставшие к тому времени массовыми задержки зарплаты. Но вскоре все вернулось на прежний уровень. Более того, ситуация ухудшилась, потому что увеличение дефицита бюджета привело к всплеску инфляции.

Если в I квартале 1992 года федеральный бюджет был бездефицитным, то в июле дефицит достиг 8,2%, за восемь месяцев – 10,8% ВВП. К тому же в июле парламент принял закон «О бюджетной системе РФ на 1992 год», в котором по сравнению с представленным правительством вариантом доходы бюджета были увеличены на 4%, а расходы – на 10%. Это еще больше подстегнуло инфляцию.

Добиться финансовой стабилизации правительству мешало и то, что директора российских предприятий отреагировали на либерализацию цен не так, как прогнозировали реформаторы. Предприятия поднимали отпускные цены, потребители отказывались от их продукции, началось затоваривание. По советской традиции производители продолжали отгружать продукцию, не заботясь о том, оплатят ли ее потребители. Ведь государственные предприятия могли стать убыточными, но банкротство им не грозило. Возникла проблема неплатежей, которая несколько лет терзала российскую экономику.

Фактически в 1992-1993 годах в России параллельно проводились две социально-экономические политики: реформаторская политика президента и правительства и популистская политика Верховного Совета. Нести ответственность должны были и исполнительная, и законодательная власть. Но последняя, будучи вполне реальной, действовавшей властью, называла себя «оппозицией» и всю ответственность за происходившее сваливала на президента и правительство. А ведь депутаты утверждали бюджет и законы, по которым работало правительство и жила страна.

Для сравнения: восточно-европейские постсоциалистические страны, которым удалось сразу после либерализации цен провести политику жесткой финансовой стабилизации, в 2-3 года преодолели спад и обеспечили рост экономики. В России для этого не хватило ни политической воли, ни понимания последствий безответственной популистской финансовой политики. Выход из кризиса наметился только после дефолта1998 года.

Кризис власти и его разрешение

Политическая борьба между президентом и большинством депутатов обострялась. В декабре 1992 года на VII Съезде народных депутатов парламентарии возложили на президента вину за спад производства и обнищание народа. Были приняты поправки к Конституции, согласно которым правительство должно было подчиняться прежде всего парламенту, а затем уже президенту.

Ельцин выступил против. Для разрешения конфликта президент предложил провести референдум, который определил бы, быть России президентской или советской республикой. Если Россия останется советской республикой, то Конституцию 1978 года достаточно обновить, если она станет президентской, необходимо принять новую Конституцию.

Конфликт еще более обострился, когда VII Съезд не утвердил на пост председателя правительства Егора Гайдара, исполнявшего обязанности премьера. При посредничестве председателя Конституционного суда Валерия Зорькина было подписано соглашение о конституционной стабилизации, которое позволяло решить проблему мирным путем. В результате Верховный Совет добился отставки неугодного Гайдара. Новым премьером был назначен Виктор Черномырдин. Президент и Верховный Совет до 31 марта 1993 года должны были выработать совместный или два варианта новой Конституции с вынесением их на всенародный референдум.

Но в марте 1993 года на VIII Съезде народных депутатов председатель Верховного Совета Руслан Хасбулатов заявил, что его «бес попутал». Съезд приостановил действие соглашения, запретил проведение референдума и включил в действовавшую Конституцию поправки, серьезно ограничившие права президента. В итоге все ветви власти фактически оказались подчинены Съезду и Верховному Совету. Ситуация обострилась до предела.

20 марта 1993 года в телевизионном обращении к гражданам России Ельцин заявил о неконституционном характере действий Верховного Совета и Съезда народных депутатов, квалифицировал их как попытку политического реванша партийной номенклатуры. Он объявил о референдуме по вопросу о доверии президенту. «Меня избирал не съезд, не Верховный Совет, а народ, ему и решать: должен ли я дальше выполнять свои обязанности и кому руководить страной – президенту и вице-президенту или съезду народных депутатов».

В ответ на это 26 марта собрался IX (внеочередной) Съезд народных депутатов, на котором была предпринята попытка отрешить Ельцина от власти. По итогам голосования это не удалось. Съезд принял решение о проведении всенародного референдума 25 апреля 1993 года.

Результат референдума оказался неожиданным для всех, антиреформаторские силы потерпели поражение. Большинство участвовавшего в голосовании населения высказало доверие президенту (58,7%), одобрило социально-экономическую политику президента и правительства (53,0%) и посчитало необходимым провести досрочные выборы депутатов (67,2%). Верховный Совет не признал победы Бориса Ельцина на том основании, что 38 миллионов человек не участвовали в референдуме.

Перед президентом встал выбор: или продолжить поиски компромисса, или распустить Съезд и Верховный Совет и объявить новые выборы. Людям, близко не знавшим Ельцина, трудно поверить, что в трудных ситуациях он сначала всегда искал компромиссное решение. «Буйствовать» он начинал только тогда, когда заходил в полный тупик.

И летом 1993 года, вместо того чтобы распустить Съезд как дезавуировавший результаты референдума и идущий против воли народа, президент не отказался от поиска компромисса. 20 мая было созвано Конституционное совещание для выработки окончательного варианта Конституции. Но оппозиция отказывалась признать его. Конституционная комиссия Верховного Совета разработала свой проект Конституции.

Экономическая ситуация в стране была сложной. В последнюю декаду декабря 1992 года цены выросли более чем на 10% – это почти соответствовало тому уровню, за которым начинается разрушительная гиперинфляция. Инфляцию подстегивала сохранявшаяся после распада СССР в бывших союзных республиках единая валюта (советский рубль). Республиканские центральные банки выпускали в обращение безналичные рубли, в огромных количествах перетекавшие в Россию. За эти «нарисованные» деньги в России покупалась нефть, лес и прочие товары. Такая эмиссия приносила республикам очевидную выгоду, а Россия импортировала инфляцию. Раздел рублевой зоны произошел лишь к осени 1993 года.

Несмотря на конфронтацию между правительством и парламентом, которому был подчинен Центральный банк, в марте 1993 года удалось принять совместное заявление Центрального банка и правительства о согласованной деятельности в сфере денежной политики. В нем были предусмотрены стабилизационные меры, ограничившие размер бюджетного дефицита, темпы роста денежной массы, объемы кредитования банком народного хозяйства и расходов правительства. Но цены продолжали неумолимо расти (на 840% за 1993 год). Получая зарплату, граждане стремились как можно скорее избавиться от рублей, пока они еще не обесценились.

Главные расхождения между позициями Верховного Совета и правительства, а также между консервативным и реформаторским крылом правительства касались соотношения приоритетов финансовой стабилизации и необходимости поддержки отечественной промышленности, сельского хозяйства и других секторов экономики за счет эмиссионного финансирования. Верховный Совет отклонил предложения правительства о введении новых налоговых платежей, в результате доходы бюджета сократились. Но план по расходам депутаты увеличили еще на 5% ВВП.

В конфликте между законодательной и исполнительной властью столкнулись люди, ставившие перед собой противоположные цели. Политики, отстаивавшие интересы номенклатуры, стремились любой ценой сохранить государственные дотации предприятиям, преференции и прочие льготы «влиятельным директорам». Реформаторы пытались заставить предприятия жить по средствам, рационализировать производство, менять ассортимент продукции в соответствии с запросами потребителей. Они стремились закрыть «бюджетные кормушки» для тех, кто не хотел приспосабливаться к требованиям рынка, понимая, что только снижение инфляции может способствовать возобновлению экономического роста.

24 июля 1993 года Центральный банк неожиданно объявил, что все советские и российские банкноты образца 1961-1992 годов с 26 июля (с понедельника) изымаются из обращения, до 27 июля их можно обменять на новые образца 1993 года. Лимит обмена был установлен в 35 тыс. неденоминированных рублей (в то время примерно 35 долларов) на человека.

Официально это делалось для того, чтобы избавить российский денежный рынок от наличности, в избытке и неконтролируемо поступавшей из бывших союзных республик. Но то, как это было обставлено, свидетельствовало, что Верховный Совет, который формально не участвовал в этой акции, хотел подорвать политические позиции президента и правительства. Сообщение было сделано в субботу (в воскресенье все банки закрыты), и обменять разрешалось лишь ограниченную сумму — то есть реформа носила явно конфискационный характер.

Естественно, в стране немедленно началась паника. Люди прекрасно помнили денежную реформу, проведенную тем же Виктором Геращенко в 1991 году в СССР. В магазинах выстроились гигантские очереди, сметавшие с полок всё подряд. Нарастало социальное напряжение.

Борис Ельцин в понедельник, 26 июля, издал указ, которым конфискационный характер валютной реформы был сведен к минимуму: срок обмена был продлен до конца августа 1993 года, лимит обмена повышен до 100 тыс. рублей на человека. при этом тысячные купюры было разрешено менять без ограничений. Паника прекратилась. Аналитики назвали действия председателя Центрального банка Геращенко началом консервативного реванша.

Противостояние дошло до логического конца в августе 1993 года, когда председатель Верховного Совета Руслан Хасбулатов открыто призвал руководителей субъектов Федерации прекратить перечислять налоги «антинародному правительству». По сути это был призыв к свержению исполнительной власти, к революции. Конституционный компромисс провалился. 21 сентября Ельцин подписал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ», которым распустил Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Указ предписывал завершить работу над проектом новой Конституции, провести выборы в Государственную думу 11-12 декабря 1993 года.

В своем телевизионном обращении президент сказал: «До сих пор не отменены решения Верховного Совета и съезда, которые противоречат результатам апрельского референдума. И сегодня можно уверенно сказать – не будут отменены. Наоборот, за последние месяцы подготовлены и приняты десятки новых антинародных решений. Многие из них целенаправленно спланированы на ухудшение ситуации в России. Наиболее вопиющей является так называемая экономическая политика Верховного Совета по бюджету, приватизации, многие другие усугубляют кризис, наносят огромный вред стране. Все усилия правительства хоть как-то облегчить экономическую ситуацию наталкиваются на глухую стену непонимания. Не наберется и нескольких дней, когда Совет Министров не дергали, не выкручивали руки. И это в условиях острейшего экономического кризиса. Верховный Совет перестал считаться с указами президента, с его поправками к законопроектам, даже с конституционным правом вето. При этом непрерывно клянутся в верности Конституции и законности».

Два десятилетия не стихают споры о законности Указа президента РФ № 1400. Формально решения президента, как и решения Верховного Совета выходили за рамки противоречивой Конституции 1978 года. Но необходимо учитывать, что в условиях двоевластия никакие законы уже не соблюдались. Однако действия президента были легитимными, так как опирались на ясно выраженную на апрельском референдуме волю народа.

Верховный Совет расценил действия Ельцина как противоречащие действовавшей Конституции и квалифицировал их как государственный переворот. Президиум Верховного Совета принял постановление о назначении президентом вице-президента Александра Руцкого.

В ответ на это в ночь на 22 сентября в здании Белого дома была прервана правительственная связь, заблокирован транспорт, отключено электричество. Но исполнительная власть не хотела применять силу, не желала втягивать в конфликт регионы страны, старалась «не замечать Верховный Совет» и демонстрировала свою уверенность в правоте действий, ссылаясь на результаты референдума.

23 сентября 1993 года состоялся последний Съезд народных депутатов. Он объявил о незаконности «режима Ельцина», поручил исполнять обязанности президента Руцкому, утвердил силовых министров. Противостояние стало открытым.

В Москву из соседних областей шли колонны автобусов со сторонниками Верховного Совета, вокруг Белого дома собрались толпы его защитников. Многие из них были вооружены. Газеты и телевидение рассказывали о том, что среди них были русские фашисты, бойцы рижского ОМОНа. В одном строю среди мятежников были коммунисты Зюганова, наемники из Приднестровья и нацисты Баркашова. На весь мир с экранов телевизоров звучала матерщина генерала-антисемита Макашова, посылавшего своих людей на штурм телецентра. Чтобы оценить их решимость, достаточно вспомнить, что эти люди приняли свои «указы», в которых приговорили к расстрелу полтора десятка человек, от президента и членов правительства до видных журналистов.

30 сентября состоялись переговоры между представителями президента и Съезда народных депутатов. В результате был подписан Протокол № 1. В соответствии с ним нужно было взять под контроль оружие в Белом доме, ликвидировать блокаду и силовое противостояние. Однако Военный совет обороны Белого дома, созданный накануне, отверг это соглашение. Верховный Совет потребовал вернуться к политической ситуации, существовавшей накануне начала блокады Белого дома, что означало отказ от признания правомочности президента Ельцина и правительства.

2 октября экстремистски настроенные сторонники Верховного Совета перешли к активным боевым действиям. Блокада Белого дома была прорвана. Были захвачены здание мэрии на Новом Арбате, гостиница «Мир», здание ИТАР-ТАСС, Краснопресненское УВД, блокировано здание Министерства обороны, попытались штурмовать телецентр «Останкино».

По призыву Егора Гайдара у здания бывшего Моссовета на Тверской улице собрались сторонники либерального, демократического развития России. Стало ясно, что у президента есть массовая поддержка, что режим устойчив. Ельцин оказался перед выбором: отдать мятежникам власть, не оправдав доверие народа, или пойти на крайнюю меру — применить против мятежников оружие.

В 5 часов утра 4 октября Ельцин подписал Указ «О неотложных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве». В Москву были введены десантные части. С 6 часов 45 минут начался обстрел Белого дома, по нему было выпущено 12 танковых снарядов – 10 болванок, 2 зажигательных. В 16 часов после проникновения в здание сотрудников спецподразделения «Альфа» стрельба была прекращена.

О том, насколько оправданным было применение Вооруженных сил 4 октября, говорит информация о количестве оружия: после освобождения здания Верховного Совета в нем было изъято 643 единицы огнестрельного оружия и 308 взрывных устройств. При этом невозможно подсчитать, сколько боеприпасов было израсходовано и сколько оружия вынесли боевики, прорвавшиеся через оцепление. Согласно официальным данным, подтвержденным 27 июля 1994 года Генеральной прокуратурой, погибло 147 человек. По данным Центра экстренной медицинской помощи, 3-4 октября в Москве пострадал 691 человек, из них 123 погибли.

После ареста лидеров Верховного Совета в Москве были проведены аресты членов левых и националистических организаций, на многих заведены уголовные дела. Были распущены политические партии, которые выступали на стороне Верховного Совета, закрыты их печатные органы. Среди них – Фронт национального спасения, движение «Трудовая Россия», Русское национальное единство, Объединенный фронт трудящихся и др. Впрочем, после отмены в Москве чрезвычайного положения почти все перечисленные организации за исключением ФНС возобновили свою деятельность.

Октябрьские события были началом едва не разгоревшейся гражданской войны, но их развязка, при всей ее трагичности, войну предотвратила. Эти события подвели черту под советским периодом истории России. Была ликвидирована система советов, которая не предусматривала разделение властей и доказала свою неэффективность в условиях, когда отсутствует властная вертикаль номенклатуры КПСС. Сами советы разного уровня, избранные еще в 1990 году, в основном состояли из представителей старой советской элиты и не могли не быть консервативными. Их компетентность в вопросах финансовой стабилизации, приватизации, правового регулирования рыночных отношений была крайне низка.

Преодоление двоевластия объективно положило конец сепаратистским тенденциям в России – таким, как провозглашение Уральской республики или требования казачьей автономии в Ростовской области. Но главным итогом этих событий стало принятие на референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции России.

Непосредственно после октябрьских событий большинство граждан (65%) осудило действия мятежников и заявили, что те должны понести наказание за содеянное. Сочувствовали мятежникам лишь 22%. Социологические исследования показывали, что россияне оценили эти события как «долгожданный прорыв к установлению порядка и прекращению сползания страны в хаос и анархию». На протяжении почти двух предшествовавших лет в народе росло ощущение нарастания беспредела: в декабре 1992 года так оценивали ситуацию 46% опрошенных, в июне 1993 года – 56, а после 3-4 октября – 25%.

Роспуск Верховного Совета одобрили 55% опрошенных, запрет коммунистических и националистических организаций – 50%, закрытие «непримиримых» газет – 45%, смещение не подчинившихся президенту глав местных администраций – 42%.

Новая Конституция России и реалии

За неспособность политических элит найти компромисс, избежать силового решения россиянам пришлось дорого заплатить. Главной жертвой стала демократия. Если 3 октября президент Борис Ельцин был лишь одним из многих игроков на российской сцене, первый среди равных, ведущий сложные переговоры, чтобы найти выход из политического тупика, то 5 октября в его руках оказалась вся полнота власти. Из киселеобразного двоевластия страна угодила в авторитарный режим, который поддержала немалая часть народа, уставшая от политического противостояния, от роста преступности и мечтавшая о восстановлении нормального порядка.

Изменение положения Ельцина внешне сразу почувствовалось по поведению окружающих его людей, по тому, как вели с ним себя лидеры московской и региональных элит, главы государств СНГ.

В октябре 1993 г. именно от Ельцина зависел выбор: быть ли России парламентской или суперпрезидентской республикой. И он его сделал. На референдум был вынесен уже не относительно сбалансированный компромиссный вариант новой Конституции, выработанный на Конституционном совещании, а гораздо более жесткий, авторитарный. Многие эксперты выражали недоумение по поводу явно несбалансированных полномочий. Однако их мнение не было учтено. Президенту нужны были сильные властные рычаги, потому что он был олицетворением и движителем реформ, которые просто необходимо было проводить. Однако он отказался от резкого поворота в сторону авторитаризма. Чрезвычайное положение вскоре было отменено. Оппозиционные газеты «Правда» и «Советская Россия» продолжили выходить. Не была введена цензура даже на телевидении. Важно, что сразу же был назначен срок референдума по новой Конституции и выборы нового парламента – 12 декабря 1993 года.

В 1992-1993 годах основной помехой проведению рыночных реформ был Верховный Совет. Реакцией на это стало желание сделать так, чтобы у парламента не было возможности диктовать свою волю президенту и правительству. Важно было лишить Госдуму права формировать правительство. Но был выбор: лишить парламент права формировать правительство навсегда или на несколько лет, пока не завершатся реформы.

Авторы Конституции стремились закрепить за президентом сильные властные рычаги. Это стремление соединилось у них с идеей создать Основной закон на века. Примером была американская Конституция, которой уже более 200 лет. Но вряд ли нам стоило повторять американский опыт. Мы ведь не свободные колонисты, а люди, вышедшие из тоталитарного строя. У нашего народа не было опыта самоуправления и настоящего парламентаризма, зато укоренен патернализм, вера в доброго вождя. Государственная бюрократия и сегодня воспринимается в России как реальная власть, а представительные органы и суд – как подчиненные. Поэтому Конституцию следовало бы принять на определенный период, как переходную. А ее сделали неприкосновенной.

Советские конституции не были законами прямого действия, это были декларации, которые не обеспечивали соблюдение прав и свобод граждан. Например, гражданин не мог быть выдвинутым кандидатом в народные депутаты без санкций райкома КПСС. В СССР преследовались правозащитники, которые требовали всего лишь соблюдения норм советской Конституции — свободы слова, печати и собраний и других прав. Новая Конституция стала законом прямого действия. Однако сегодня мы уже можем оценить, насколько прямое действие статей новой Конституции позволило обеспечить нашу политическую свободу и право участвовать в управлении государством.

Впервые в России было конституционно закреплено, что в России признаются и гарантируются права и свободы согласно общепринятым принципам и нормам международного права. К сожалению, сегодня Россия далеко впереди других стран по числу обращений граждан в ЕСПЧ по поводу нарушения своих прав.

В Конституцию заложили дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Президенту были предоставлены чрезвычайно большие полномочия. Но демократия обязательно предполагает систему сдержек и противовесов. Иначе два шага до авторитаризма.

Новая Конституция установила в России суперпрезидентскую республику, мало чем отличающуюся от власти авторитарного правителя. Президент избирается населением всеобщим голосованием, является главой государства, с согласия Госдумы назначает председателя правительства и принимает решение об отставке правительства, назначает и освобождает от должности заместителей премьер-министра и министров, представляет нижней палате парламента кандидатуру председателя Центрального банка и ставит вопрос об освобождении его от должности, представляет Совету Федерации кандидатуры судей Конституционного и Верховного судов, Генерального прокурора, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил.

Однако по Конституции президент не входит ни в одну из ветвей власти, он является арбитром над ними. Фактически же он играет на стороне исполнительной власти. Это исключило реальное разделение властей. Президент может распустить Госдуму: после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур премьер-министра; после двукратного выражения ею недоверия правительству, с которым не согласен президент; после постановки премьер-министром перед Госдумой вопроса о доверии правительству, когда она в доверии отказывает. Короче, депутаты, ослушавшиеся президента, идут гулять и собирать деньги на новую избирательную кампанию.

Правительство полностью подчинено президенту, поэтому политическая конкуренция и парламентские выборы со временем превратились в фикцию. Госдума, не имея возможности влиять на проводимый курс, не стала полноценным парламентом. Не появился и парламентский контроль.

Нет правового государства без независимости суда. Хотя по Конституции судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны, но испытательный срок, установленный для судей, и система нынешних дисциплинарных комиссий сделала судей зависимыми от исполнительной власти. Судьи практически не отказывают следователям в их требованиях. Они скатились в обвинительный уклон. Если в странах Европы число оправдательных приговоров составляет примерно 15%, то в России оно не достигает и 1%. Как показывают социологические опросы, суды не пользуются доверием россиян.

Конституция объявила Россию социальным государством, обеспечивающим достойную жизнь и свободное развитие человека. Хотя Конституция установила обязанность государства обеспечивать человеку достойные условия существования: здравоохранение, образование, жилище, трудоустройство, поддержку семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов, пожилых людей и многое другое хорошее, но реалии наших дней свидетельствуют о том, что цели власти далеко не соответствуют нормам Конституции. Представьте, как можно было бы улучшить жизнь пенсионеров, если не ввязываться в войну в Сирии, не финансировать сепаратистов Луганска и Донецка! Вместо этого избранная нами власть повышает возраст выхода на пенсию…

Конституция установила рыночный характер российской экономики. При советской власти за предпринимательскую деятельность законом предусматривался немалый тюремный срок. Новая Конституция закрепила право каждого на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, при этом не допускается монополизация и недобросовестная конкуренция. Но о том, насколько сегодня влиятельны пользующиеся поддержкой госкорпорации, госмонополии, связанные с властью олигархи, знает каждый школьник.

Конституция провозгласила Россию федеративным государством. Децентрализация государственной власти, перемещение ее в значительной части из центра на места, позволила бы органам власти субъектов Федерации учитывать местные особенности и интересы. Но о каком федерализме можно сегодня говорить, если большая часть налогов изымается в Центр, расходуется на ВПК и разного рода престижные проекты, а почти все регионы стали дотационными? Да и губернаторы отправляются в отставку президентом, когда тот пожелает, а другие назначаются временно. Народ же, по российской традиции, голосует обычно за того, кто уже стоит у руля власти.

Конституция 1993 года провозгласила автономию местного самоуправления, установив, что его органы формально не входят в структуру государственной власти, самостоятельны в пределах их полномочий. Конституция признала муниципальную собственность. Органы местного самоуправления управляют ею самостоятельно, а также формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают все вопросы обеспечения жизнедеятельности граждан. Вот только без дотаций Центра сделать это они не в состоянии.

В первые годы после принятия новой Конституции президент и правительство еще сталкивались с фантомами разделения властей. Например, Госдума, вопреки позиции президента, объявила амнистию арестованным лидерам вооруженного выступления в октябре 1993 года, в том числе руководителям Верховного Совета. Позже Совет Федерации отказался утвердить снятие президентом с должности Генерального прокурора Юрия Скуратова. Виктор Черномырдин не был утвержден в должности премьер-министра при повторном назначении. До 2000 года законопроекты, представленные президентом на рассмотрение Госдумы, депутаты изучали, вносили поправки, что повышало качество законов. В дальнейшем Госдума, по выражению ее председателя, стала уже «не местом для дискуссий».

С принятием новой Конституции была достигнута политическая стабилизация. Прошли выборы в Федеральное Собрание. Но их результаты оказались неожиданными. Благодаря личной популярности экстравагантного и агрессивного популиста Владимира Жириновского фракция ЛДПР стала крупнейшей в Госдуме (23% голосов). Коммунисты вместе со своими союзниками-аграриями составили самый большой парламентский блок. При этом пропрезидентская партия «Выбор России» вышла на второе место, набрав лишь 15,4% голосов избирателей. В Госдуме было сформировано 15 фракций и групп. Спикером стал избранный по спискам Аграрной партии Иван Рыбкин.

В Госдуме сформировалось оппозиционное президенту большинство. Но в условиях политической стабилизации оно было вынуждено действовать в рамках закона, могло принимать или отклонять законопроекты, утверждать или не утверждать бюджет. Закрепленные в Конституции большие полномочия президента лишили возможности оппозицию блокировать проведение реформ.

Были сделаны выводы из печального опыта принятия Верховным Советом дефицитных бюджетов В Конституции было закреплено, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске госзаймов и другие, если они требуют бюджетных расходов, могут вноситься только при наличии заключения правительства. Это существенно ограничило возможности Госдумы принимать неисполнимые бюджеты.

Радикальное изменение политического баланса после роспуска Верховного Совета позволило правительству ужесточить бюджетную политику. Появилась реальная возможность привести расходную часть бюджета в соответствие с поступлением доходов и установленными лимитами кредитования правительства Центральным банком. Были сокращены непосильные для государства расходы: отменены индексация цен на зерно и другие сельскохозяйственные культуры, поставляемые государству, дотации на хлеб (одновременно с введением пособия на хлеб малообеспеченным гражданам), субсидии импорта, льготные кредиты Центрального банка, серьезно сокращены государственные капиталовложения.

Расходы федерального бюджета на IV квартал 1993 года были сокращены на 20%, была повышена ставка рефинансирования ЦБ, Пенсионный и другие внебюджетные фонды были подчинены правительству. Благодаря сокращению заведомо невыполнимых обязательств дефицит федерального бюджета в 1993 году удалось удержать на уровне 7,8% ВВП, что позволило не допустить финансовой катастрофы и заложить основы для постепенного снижения инфляции.

Спустя почти двадцать пять лет многие статьи Конституции 1993 года остались декларацией о намерениях. Права собственности в России плохо защищены, право на проведение собраний, демонстраций и забастовок искусственно ограничено. Доверие к милиции и правоохранительной системе крайне низкое. Суды зависят от исполнительной власти и не пользуются уважением. Согласно социологическим опросам, почти 85% граждан не верят, что их позиция может влиять на положение дел в стране, что они сами что-то могут изменить. Это значит, что народ, который по Конституции является источником власти в стране, таковым себя не осознает.

Нет у граждан чувства хозяина и на уровне местного самоуправления. Разработчики Конституции не понимали важности того, что автономия местного самоуправления изменяет всю систему управления в государстве. Конституция не определила систему власти в государстве как комплекс, образуемый двумя частями. Первая служит потребностям всего государства в решении задач охраны границы, стабильности национальной денежной системы, организации Вооруженных сил и тому подобного. Вторая – это местное самоуправление, которое регулирует удовлетворение насущных потребностей населения (транспорт, градостроительство, ЖКХ, здравоохранение, охрана правопорядка и др.). В результате получилось, что и законодатели, и правоприменительная практика стали трактовать местное самоуправление как производную от государственной власти. Следовательно, она может делать с ним все что угодно (отобрать налоги, милицию и т. п.).

25 сентября 1918

Фото: 1. Россия. Москва. Конституция РФ. ТАСС/Борис Кавашкин
2. Delegates leave the hall of the Congress of People Deputies in the Kremlin in Moscow on Saturday, March 13, 1993. The Russian Congress on Saturday ended an emergency session that sharply curbed President Boris Yeltsin power, dealing one last blow by rejecting the President proposed referendum to who should rule Russia. (AP Photo/Boris Yurchenko/TASS)
3. Москва. Президент РФ Борис Ельцин во время выступления на митинге у Васильевского спуска. Фото Александра Чумичева/ТАСС.
4. 20.08.1993. Москва. Президент РФ Борис Ельцин во время посещения продовольственного магазина "Кутузовский". Фото Александра Сенцова /ИТАР-ТАСС/.
5. Россия. Москва. 22 сентября 1993 г. Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин во время пресс-конференции. Кузьмин Валентин/ТАСС
6. Россия. Москва. 5 июня 1993 г. Председатель Верховного Совета России Руслан Хасбулатов после ухода из зала собрания на I Пленарном заседании Конституционного совещания в Кремле. Сенцов Александр, Чумичев Александр/ТАСС
7. Москва. Президент РФ Борис Ельцин во время посещения продовольственного магазина "Кутузовский". Фото Александра Сенцова/ТАСС
8. Москва. Александр Руцкой принимает присягу президента РФ на срочном заседании Верховного Совета России, которое последовало за телевизионным обращением к нации президента Бориса Ельцина. Президент объявил о роспуске российского парламента. Парламентарии решили передать президентские полномочии вице-президенту Александру Руцкому. Фото Валентина Кузьмина/ТАСС
9. Россия. Москва. 3 октября 1993 г. Столкновение сил правопорядка с демонстрантами на Крымском мосту. Неменов Александр/ТАСС
10. 3 октября 1993 г. Москва. Октябрьские события. Альберт Макашов у Дома Правительства призывает единомышленников направиться к телецентру "Останкино". Фото Игоря Зотина/ТАСС
11. Россия. Москва. 4 октября 1993 г. Штурм и попытка захвата телецентра "Останкино" в ночь с третьего на четвертое октября. Морковкин Анатолий/ТАСС
12. Москва. Танки у Белого дома 5 октября 1993 года. Фото Александра Шогина /ТАСС
13. Россия. Москва. 4 октября 1993 г. Представители Совета Федераций выходят из Белого дома на переговоры. Шогин Александр/ТАСС