Евгений Гонтмахер: Приоритетные национальные проекты (попытка политэкономического осмысления)

Евгений Гонтмахер

В 2004 году в Послании Федеральному Собранию Владимир Путин впервые поставил вопрос о необходимости полномасштабных социальных реформ, а указанные им направления в большой степени совпали с реальными накопившимися проблемами. Однако уже в 2005 году программа реформ была практически полностью свернута, и на смену ей пришла идея «приоритетных национальных проектов». «Полит.ру» публикует статью экономиста, руководителя Центра социальной политики Института экономики РАН Евгения Гонтмахера «Приоритетные национальные проекты (попытка политэкономического осмысления)», в которой автор предпринимает попытку проанализировать нынешний ход реализации национальных проектов, а также оценить их реальную эффективность в соответствие с имеющимися проблемами. Статья опубликована в новом номере журнала «Неприкосновенный запас» (2007. № 50).

Общеизвестно, что в 1990-е годы российская социальная сфера пережила острейший кризис недофинансирования. Достаточно сказать, что бюджетные расходы на здравоохранение, образование и культуру к концу прошедшего десятилетия упали в 2--2,5 раза. На этот вызов было два возможных ответа: восстановление прежнего уровня финансирования или же проведение радикальной реформы.

Первый вариант оказался невозможным по двум причинам. Объективная вытекала из простого факта уменьшения ВВП до 40% от уровня конца 1980-х годов. Конечно, можно было и из оставшихся скудных средств, собираемых государством, выкроить побольше в пользу социальной сферы, но это все равно не позволило бы решить проблему. Субъективная причина заключалась в убежденности тогдашнего руководства страны в том, что реформы давно назрели.

Так, Владимир Путин, заявивший во время своей предвыборной кампании 1999 года о необходимости разработки долгосрочной стратегии развития России, инициировал создание Центра стратегических разработок (ЦСР), возглавил который Герман Греф, доверенное лицо будущего президента. Одной из основных целей Центра было и прояснение будущего социальной сферы.

Однако в так называемой «программе Грефа» образованию, здравоохранению и культуре все равно отводилось лишь второстепенное место. Главное внимание уделялось экономическим реформам, а для их проведения по-прежнему требовалось «расчистить поле». Например, совершенно серьезно обсуждалась возможность введения частичной оплаты школьного образования и здравоохранения (которые являются бесплатными согласно Конституции). Или же предлагалось оставить бесплатными только собственно медицинские услуги, а за «гостиничную часть» в больницах (питание, использование койки) пациентом пришлось бы платить.

Интересно, что «программу Грефа» тогдашнее правительство так и не одобрило, ограничившись формулировкой «принять к сведению». Вместо нее подготовили среднесрочную программу (на три года), которая затем каждые два года обновлялась. Подобная практика «стратегического планирования» продолжается и до сих пор.

Но Владимир Путин свою идею о социальных реформах все-таки не оставил, тем более что с экономикой России в первой половине 2000-х стало получше -- благодаря начавшемуся быстрому росту цен на нефть. В послании Федеральному Собранию 2004 года вопрос о необходимости социальных реформ был поставлен «в полный рост».

Интересно сопоставить список реальных проблем, накопившихся к тому моменту в здравоохранении, образовании и -- забегая вперед -- в жилищной сфере, с президентскими посланиями.

Здравоохранение:

Накопившиеся проблемы

Послание Президента 2004 года

1. Отсутствие стандартов лечения. 2. Неразбериха с разграничением бюджетного и страхового финансирования, а также с установлением приемлемых объемов участия населения в финансировании медицинского обслуживания из собственных средств. 3. Отсутствие четкой и оптимальной этапности оказания медицинской помощи (начиная от профилактики и кончая реабилитацией после стационарного лечения). 4. Экономическая и финансовая несамостоятельность медицинских учреждений. 5. Сверхнормативная изношенность зданий, сооружений и медицинского оборудования. 6. Критически низкая оплата труда медицинских работников.

1. Гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. По каждому заболеванию должны быть выработаны и утверждены стандарты медицинских услуг с обязательным перечнем лечебно-диагностических процедур и лекарств, а также с минимальными требованиями к условиям оказания медпомощи. 2. Пациентом может оплачиваться только дополнительная медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения. 3. Нужно перейти от сметного принципа содержания медицинских учреждений к оплате за оказанный объем и качество медицинской помощи. Причем такая оплата должна производиться в соответствии с принципами обязательного страхования. 4. Правительство и парламент должны обеспечить правовую базу обязательного медицинского страхования, государственных гарантий медицинской помощи, частной медицинской практики, оказания платных услуг.

Образование:

Накопившиеся проблемы

Послание Президента 2004 года

1. Отсутствие утвержденных современных стандартов школьного обучения. 2. Финансовая и экономическая несамостоятельность образовательных учреждений. 3. Неразбериха с разграничением бюджетного и платного обучения. 4. Недопустимо низкая оплата труда. 5. Отсутствие притока молодых специалистов и, как следствие, преобладание специалистов предпенсионного и пенсионного возраста («возрастной тромб»). 6. Увеличивающийся разрыв по качеству обучения между немногочисленными лидерами и остальной массой образовательных учреждений. 7. Развал системы начального и среднего профессионального образования. 8. Слабая связь между содержанием обучения и требованиями современного общества. 9. Отсутствие взаимопроникновения высшего образования и науки.

1. Выпускники школ -- независимо от имущественного положения родителей -- должны иметь возможность поступать в вузы в соответствии с уровнем их знаний. 2. Следует стремиться к тому, чтобы большинство выпускников учебных заведений работало по специальности. 3. Мы обязаны внедрять в практику адекватные времени образовательные стандарты. 4. Мы также должны дальше интегрировать образование и научную деятельность. Развитие вузовской науки и крупных научно-образовательных центров должно стать приоритетной задачей.

Жилье:

Накопившиеся проблемы

Послание Президента 2004 года

1. Большинство людей нуждаются в жилье, но не могут себе позволить его покупку. 2. Отсутствует эффективная система долгосрочного жилищного кредитования. 3. Нынешних объемов жилищного строительства не хватает для удовлетворения потребностей населения. 4. Качество жилищных и коммунальных услуг остается очень плохим, а уровень износа коммунальной инфраструктуры -- высоким. 5. Социальное жилье и жилье для инвалидов, ветеранов и других категорий граждан выделяется очень низкими темпами. 6. Граждане слабо защищены от махинаций при покупке и продаже жилья.

1. К 2010 году минимум треть граждан страны (а не одна десятая, как сейчас) должны иметь возможность приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям, за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов. 2. Ипотека должна стать доступным способом решения проблем для людей со средними доходами. Нужны и другие формы финансирования -- участие граждан в долевом строительстве и жилищно-накопительных программах. 3. Одновременно необходимо гарантировать предоставление малоимущим гражданам социального жилья. 4. Чтобы рост спроса на жилье не привел только к скачку цен, необходимо обеспечить конкурентные условия для жилищного строительства. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие мер по установлению четких правил землепользования и застройки, упрощение процедуры разрешений и согласований на строительство, подготовка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры.

Обращает на себя внимание высокая степень совпадения реальных проблем и президентских размышлений. Возможно, поэтому послание Владимира Путина Федеральному Собранию 2004 года можно считать лучшим из пока им произнесенных.

Что же случилось дальше?

По давно заведенной традиции правительство принимается исполнять все сказанное. Составляется специальный план, который отражает буквально каждую мысль из послания. Назначаются министерства, ответственные за реализацию, а премьер-министр со своим аппаратом жестко контролируют этот план. Так было во все предыдущие годы. Однако на этот раз получилось иначе.

Президент взял инициативу на себя. Он организовал Совет по решению указанных им проблем, в который вошли, кроме профильных министров, депутаты из всех думских фракций, представители профсоюзов и работодателей. Курировать работу этого Совета было поручено президентскому помощнику Игорю Шувалову. Под эгидой Администрации президента были организованы рабочие группы по нескольким направлениям. Кроме образования, здравоохранения и жилья, они занялись социальными проблемами военнослужащих, миграцией в Россию и Калининградской областью. К участию в их работе были привлечены лучшие эксперты страны, представители правительства.

Казалось бы -- хороший старт для начала реформ. Однако в 2005 году деятельность этих групп была фактически свернута. Единственное направление, по которому удалось добиться реального продвижения, -- разработан и принят Думой пакет поправок в жилищное законодательство, фактически запустивший механизм ипотеки.

По другим направлениям не удалось выйти даже на стадию готового продукта. Причин несколько: и разногласия внутри групп, и сопротивление правительства. Потерял интерес к этой работе и Владимир Путин. Видимо, продолжающийся рост цен на нефть приглушал остроту нерешенных проблем. Кроме того, власти сильно испугались эксцессов начала 2005 года, вызванных монетизацией льгот. Появилось ощущение, что реформы могут нести сильные политические риски, а впереди уже маячили выборы 2007--2008 годов.

Политика вклинилась в социальную проблематику еще и потому, что в 2005 году заработал Стабилизационный фонд, и власти, вместе со СМИ, стали громогласно сообщать о его быстром росте. Теперь об этой «всенародной заначке» знает каждый пенсионер. В результате стало формироваться крайне негативное отношение населения к тому, что где-то без движения лежат десятки, а затем и сотни миллиардов долларов, в то время как большинство людей получает копеечные зарплаты и пенсии. Тем более что даже системная оппозиция (КПРФ, «Родина») стала требовать срочно потратить эти деньги на нужды страны. Ничего не делать в такой ситуации властям стало просто опасно. Их испуг от вышедших на улицы в начале 2005 года пенсионеров на фоне «оранжевых революций» был очень и очень велик.

В этот момент (примерно в конце весны -- начале лета 2005 года) и родилась идея слегка поделиться нефтяными деньгами с населением. Владимир Путин провел несколько длительных совещаний с узким кругом высокопоставленных чиновников: Дмитрием Медведевым, Алексеем Кудриным, Германом Грефом, Михаилом Зурабовым, Андреем Фурсенко. В результате родилась идея «приоритетных национальных проектов». Что касается образования, здравоохранения и жилья, то эти сферы были определены сразу. В последний момент добавили развитие агропромышленного комплекса, потому что президент выразил желание помочь сельским жителям. Забыли культурную сферу, о чем Владимир Путин впоследствии неоднократно сожалел.

Известное выступление президента 5 сентября 2005 года, где о национальных проектах было объявлено публично, готовилось в глубокой тайне. Это предопределило многие сложности и проблемы, с которыми пришлось столкнуться при их реализации в 2006 году. Об этом чуть ниже.

А пока важно отметить, что основные мероприятия нацпроектов разительно отличаются от тех направлений реформ, которые были объявлены Владимиром Путиным в 2004 году (я не рассматриваю нацпроект по развитию АПК, поскольку он не имеет прямой социальной направленности):

Приоритетный национальный проект «Здоровье»

1. Укрепление первичного звена (повышение заработной платы участковым врачам, участковым педиатрам, врачам общей практики, а также работающим вместе с ними медсестрам).

2. Повышение оплаты труда работникам «скорой помощи».

3. Проведение диспансеризации людей, работающих во вредных условиях труда.

4. Выдача родовых сертификатов.

5. Оснащение поликлиник новым диагностическим оборудованием.

6. Закупка новых машин «скорой помощи».

7. Строительство новых федеральных центров по оказанию высокотехнологической медицинской помощи.

8. Увеличение объемов высокотехнологической медицинской помощи.

Приоритетный национальный проект «Образование»

1. Гранты лучшим учителям.

2. Гранты школам, в которых внедряются передовые методики обучения.

3. Оснащение школ учебным оборудованием.

4. Интернетизация школ.

5. Закупка школьных автобусов для села.

6. Гранты и стипендии для талантливой молодежи.

7. Получение начального профессионального образования во время срочной службы в вооруженных силах.

8. Гранты вузам, ведущим активную инновационную деятельность.

9. Создание двух национальных университетов.

10. Создание двух бизнес-школ.

Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье»

1. Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования (государственная поддержка системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и развитие инфраструктуры рынка ипотечных ценных бумаг).

2. Повышение доступности жилья (государственная поддержка молодым семьям и молодым сельским специалистам в приобретении или строительстве индивидуального жилья с помощью ипотечных кредитов).

3. Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры (сокращение административных барьеров, предоставление государственных гарантий по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и субсидирование процентной ставки по таким кредитам).

4. Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан (увеличение объемов предоставляемого социального жилья).

Характерно, что уже после оглашения идеи о нацпроектах Владимир Путин неоднократно заявлял о том, что правительству следовало бы не забывать и о реформах. Но, судя по всему, эти реформы, а значит и политические риски их реализации, были отодвинуты на следующий политический цикл. Одна из причин этого -- многочисленные системные сбои, которые произошли при реализации нацпроектов в течение 2006 года.

Раньше всего и наиболее ярко имманентные (то есть заложенные изначально) ошибки проявились в проекте «Доступное и комфортное жилье». Сразу же после объявления о нем 5 сентября 2005 года начался беспрецедентный рост цен на квартиры -- и новые, и на вторичном рынке. К концу 2006 года цена квадратного метра в Москве увеличилась в два раза, а в среднем по стране на 25--30%[1]. В результате широко разрекламированные ипотечные программы оказались доступными не более чем для 5% семей. В чем причина?

Эксперты, разрабатывавшие в 2004 году «жилищный пакет», впоследствии принятый Думой, предупреждали, что параллельно надо стимулировать развитие строительной отрасли. И дело не только в отсутствии мощностей для возведения новых домов. В стране остро не хватает элементарного цемента, сантехники и многого другого. Выделение земельных участков под новое строительство -- бесконечно коррумпированная процедура. Застройщики-монополисты уже давно искусственно поддерживали завышенные цены на вводимые квартиры. Для успешного запуска нацпроекта необходима была системная подготовка, на что, возможно, стоило потратить один-два года. Но, как всегда, правительство отмахнулось от этих предупреждений. В результате образовался драматический разрыв между спросом на жилье и предложением, обернувшийся упомянутым ростом цен.

Или нацпроект «Здоровье». Он был призван переломить негативные тенденции в сфере здравоохранения, но сразу же вызвал недовольство в медицинском сообществе. Почему? Всего десятая часть врачей (участковые терапевты и педиатры, а также врачи общей практики) получили весомую прибавку к заработной плате. Однако в противоречие с заявленной дифференциацией надбавки в зависимости от качества и объема оказанных услуг к ежемесячному размеру зарплаты каждой из упомянутых выше категорий врачей просто механически прибавили десять тысяч рублей. При этом впопыхах забыли (потом, к счастью, все же вспомнили и поправили) о «северных» надбавках и необходимости выплачивать единый социальный налог с увеличенного фонда оплаты труда. Осенью 2005 года на своем съезде резкое недовольство сложившейся ситуацией проявили обиженные работники «скорой помощи». Их, а заодно и персонал фельдшерско-акушерских пунктов, тут же «ублажили» -- правда, надбавки стали выплачиваться с 1 июля 2006 года. И только «узкие» специалисты (офтальмологи, эндокринологи, невропатологи и остальные), медицинский персонал, занятый в стационарах и диспансерах, на преподавательской и научной работе (которая зачастую совмещена с лечебной деятельностью) пока не успели организованно возмутиться и потребовать крошек с барского стола.

Теперь посмотрим с другой стороны: наиболее затратная часть нацпроекта «Здоровье» -- это закупки медицинского оборудования. Здесь была воспроизведена советская модель с лимитами и фондами, которая крайне неэффективна.

Что произошло? Понятно, что уровень оснащения большинства медицинских учреждений крайне низкий. Чтобы поправить ситуацию (а именно это является одной из целей нацпроекта), нужно было сначала собрать информацию «снизу» -- о конкретных потребностях каждой поликлиники. Суммировав все заявки, можно было приступать к закупкам. Но все сделали ровно наоборот.

31 декабря 2005 года правительство распределило по субъектам Российской Федерации средства федерального бюджета, предназначенные для приобретения в 2006 году диагностического оборудования (для организации первичной медико-санитарной помощи и централизованной закупки машин скорой медицинской помощи и реанимобилей). То есть регионам заранее определили, на какой объем средств в рамках предстоящих закупок они могут рассчитывать. Вот что пишет об этом директор департамента стратегического анализа компании «ФБК» Игорь Николаев:

«Всего субъектами Российской Федерации был запрошен 9601 автомобиль, распределено -- 6723. Московская область, к примеру, делала заявку на 213 реанимобилей, распределено было в ее адрес 120. Она же заказывала и 88 реанимобилей повышенной проходимости -- получит 55. Амурская область заявляла 24 реанимобиля повышенной проходимости, а получит 29 обыкновенных машин “скорой помощи” хотя и повышенной проходимости. (Но амурчанам-то нужны были реанимобили!)

Иной случай с Санкт-Петербургом. Его заявка на реанимобили (50 единиц) удовлетворена полностью. Однако вместо требуемых 5 обыкновенных машин «скорой помощи» петербуржцам придется принять целых 36. Именно столько было выделено в их адрес. Схожая ситуация в Саратовской области: надо было 8 автомобилей класса “А” (обычных) -- получайте 57, зато из требуемых 157 реанимобилей повышенной проходимости саратовцы не получат ни одного»[2].

И это только отдельные примеры. То, что с перечисленными выше проблемами надо разбираться, не подлежит никакому сомнению. Ведь общий замысел -- «расшить» ситуацию в наиболее запущенных социальных областях -- верен. Но вот только косметическими примочками и борьбой с непрофессионализмом ситуацию кардинально не поправить.

Национальные проекты необходимо сделать -- и не на словах, а на деле -- лишь первой ступенькой в деле давно назревших социальных реформ, аккуратное проведение которых, возможно, растянется на несколько лет. Для этого надо совместно с экспертным сообществом, специалистами из всех связанных областей сформулировать наконец цели и задачи грядущих преобразований, критически взглянуть на содержание нацпроектов, поправить их, наполнив системным смыслом. Не стоит «ломать через колено» «неблагодарных» врачей и учителей, лучше уж «всем миром навалиться» и добиться очевидных для всех и каждого перемен к лучшему.

[1] См., например: www.strana.ru/stories/03/01/30/3263/277736.html.

[2] См. об этом: www.gazeta.ru/comments/2006/09/07_a_784652.shtml.