Оригинал материала
Из рук в руки
Для успешной борьбы с коррупцией высшая исполнительная власть прежде всего должна избавиться от предпочтений
(Фото: Макс Новиков)
Финансовый директор небольшой фирмы из Вятки недавно возмущалась в разговоре с корреспондентом "Итогов": мол, чиновники совсем стыд потеряли - взятки берут, но при этом ничего не гарантируют. То ли дело в Санкт-Петербурге, там уж если кто взял, то обязательно поможет, говорила она.
Российские граждане чуть не каждый день сталкиваются с коррупцией, причем этот фон, сопровождающий жизнь активной части населения, за постперестроечный период стал настолько привычным, что никого не удивляет.
По размаху коррупции в посткоммунистических странах Россия занимает в международных рейтингах вполне "почетное" место. Правда, все рейтинги и исследования эти нельзя считать абсолютно точными, поскольку они базируются на субъективных впечатлениях бизнесменов, тем более иностранных инвесторов. "Транспэренси Интернэшнл" (международная организация по вопросам прозрачности) поместила Россию в 1999 году на 82-е место из 99 с рейтингом 2,4 по десятибалльной шкале (10 - минимальный уровень коррупции). По совокупному индексу коррупции, выведенному на основе целого ряда факторов американским экономистом Кауфманом, Россия заняла 113-е место, всего же в поле его зрения попали 155 стран. По итогам обследования 1997 года, проведенного английским журналом "Экономист", уровень коррупции в СНГ был существенно выше, чем в любом другом регионе мира.
Судить о масштабах коррупции очень сложно, тем более измерить их в абсолютном денежном выражении. Можно лишь дать некоторые ориентиры: в исследовании, проведенном в 1999 году Европейским банком реконструкции и развития и Всемирным банком, указывалось, что российские фирмы тратили на взятки в среднем 4,1% своего годового дохода, что несколько ниже среднего для стран СНГ уровня - 5,7% (см. таблицу 3). Практически не поддается оценке размер взяток на самом высоком уровне, а также масштабы ущерба от этого явления в целом для экономики.
Растем!
"До 1996 или 1997 года тема борьбы с коррупцией интерпретировалась в зависимости от политической ситуации - от выборов, путчей и т.д. Мало кто действительно пытался разобраться, что же это за явление и что нужно сделать, чтобы оно не наносило ущерба финансовой, кредитной и бюджетной сферам экономики", - рассказывал в беседе с корреспондентом "Итогов" председатель Счетной палаты Сергей Степашин. Сегодня уровень осознания этой проблемы несколько иной: ею серьезно занимаются и Госдума, и правительство, и научные круги.
По словам г-на Степашина, не случайно именно сейчас нарушено многолетнее табу на обсуждение темы российской коррупции на международном уровне. И связано это, как ни парадоксально, в том числе и с наметившимся экономическим ростом.
Дело в том, что раньше на Западе нередко закрывали глаза на реальные процессы, происходившие в нашей стране, полагая, что это - издержки, связанные со сменой формаций, и главное - чтобы страна не вернулась к коммунистическому прошлому, холодной войне, железному занавесу и т.д. "Сегодня, очевидно, что Россия идет вперед, и мы не вернемся к северокорейскому, кубинскому или югославскому вариантам, - говорит Степашин. - На нас смотрят как на партнера, с которым нужно говорить на одном экономическом и инвестиционном языке. Сегодня никто просто так денег в политику, как это было при Коле и Буше, в Россию вкладывать не будет, особенно после серьезных потерь, понесенных инвесторами в результате дефолта 1998 года".
Но в разговорах о российской коррупции на международном уровне неизменно присутствует политический нанос. "Лейбл "коррупционная страна" иногда выгоден и для тех, кто считает, что Россия опасна как конкурент на рынках оружия, авиации или энергоресурсов. Мы - огромнейшая страна с неплохими природными ресурсами, дешевой и качественной рабочей силой. Если мы так на матушку Европу пойдем, то через годика два вступим в ВТО и можем разрушить европейский рынок, и это вполне серьезно, - говорит Сергей Степашин. - Можно подумать, что в Прибалтике или в Средней Азии меньше коррупционных процессов! Вот про Казахстан ни слова не говорится, потому что они там купили уже все на 90%, совершенно спокойно, за бесценок. Мне бы очень не хотелось, чтобы громкие дела, подобные скандалу с "Бэнк оф Нью-Йорк", использовались в определенных политических целях. Я и по сей день убежден, что при проверках, которые проводила швейцарская прокуратура (я с г-жой дель Понте дважды встречался на эту тему), были серьезные натяжки". Между тем политические дела имеют обыкновение рассыпаться, а в результате страдают как те, против кого эти дела заводятся, так и заказчики и имидж исполнителей - правоохранительных органов.
В мутной воде
Аналитики, исследовавшие российскую коррупцию, приходят к неутешительному выводу: явление это приобретает системный характер. То есть государственная политика непосредственно зависит от частных интересов лиц, находящихся у власти или способных влиять на власть, основную часть заработка чиновников составляют дополнительные и теневые доходы, коррупционное поведение стало нормой экономической и правовой культуры, а исполнительная власть активно использует "теневые" формы мобилизации доходов и стимулирования (может закрывать, к примеру, глаза на неуплату какой-то части налогов, если предприятие "скидывается" в специальные фонды). "Когда чиновник, принимая какое-то решение на самом высоком уровне - о таможенной, государственно-лицензионной политике, - руководствуется интересами совершенно конкретных групп и другие группы не имеют возможности оспорить такие решения, то именно он представляет собой вершину коррупции. Во второй период президентства Ельцина эта тенденция имела особенно выраженный характер", - констатировал в беседе с "Итогами" ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов. Как считает Сергей Степашин, после 1996 года страна расплачивалась за выборы (серия залоговых аукционов передала в руки финансово-промышленных групп большие куски государственной собственности).
База у коррупции одна - слабость государства, несоответствие его административных, финансовых возможностей, а также возможностей контроля с объемом обязательств перед гражданами и предприятиями. Классический пример - никуда не годное управление госпакетами акций и госпредприятиями. Федеральная власть, не справляясь со своими функциями, способна лишь запугивать компании, проводя, к примеру, периодические наезды на Газпром и нефтяные компании. При этом региональные власти в "административном" смысле бодры и целенаправленно вмешиваются в функционирование предприятий, распределение собственности. По объему реально осуществляемых полномочий регионы сильно обошли государство, что позволяет говорить о "новом феодализме".
Мало того, что государство не умеет управлять своей собственностью, то есть оказывает услуги заведомо неудовлетворительного качества. Оно создает искусственный дефицит своих услуг, экономя на квалифицированных менеджерах и плодя "дешевых" чиновников, а значит, увеличивая сферу вмешательства в дела хозяйствующих субъектов (государство раздуло свой аппарат до размеров, превосходящих советскую и партийную бюрократию вместе взятых). "Специфически российский источник коррупции - когда появляются некие искусственно созданные зоны для административного выбора чиновника", - говорит Ярослав Кузьминов. Такие зоны в 90-е годы неимоверно разрослись. "У нас в то время образовался так называемый социальный навес, - рассказывает г-н Кузьминов. - Экономика стала либеральной, государство перестало перераспределять все до последнего гвоздя, а социальные обязательства государства, зафиксированные в новых законах, не только не уменьшились, но, пожалуй, еще и возросли. Если мы посчитаем все социальные обязательства государства от закона о ветеранах до закона об образовании, то они составят два с половиной консолидированных бюджета. Их объем достигает порядка 70 млрд. долларов, или 50% ВВП. Понятно, что государство реально финансирует лишь 10-15% этих обязательств". Так и возникает прекрасная почва для субъективных решений чиновников, "сидящих" на распределении государственных ресурсов. Неплатежи государства потянули за собой цепочку других неплатежей. Появилось несколько видов расчетов: бартерные расчеты, векселя, безналичные расчеты через банки-проводники налоговых платежей, где деньги совершенно спокойно могли "потеряться", копились долги.
На региональном уровне система несколько другая. После некоторого периода свободы начала 90-х, когда никто никого не лицензировал, местные власти, не имея собственной налоговой базы, пошли по пути массового введения "рогаток" (различные виды надзора - пожарные, санэпидстанции и т.д.), создавая некий механизм поступления средств предприятий региональным властям. "В этом случае вместо "чистого" налога, за который голосуют избиратели, вводится какой-то "мутный" налог, размер которого сильно зависит от человека, оказавшегося у "крана", - говорит г-н Кузьминов. - Совершенно неизвестно, какая доля дохода идет местным региональным властям, а какая оседает в карманах пожарников, работников санэпидстанций и т.д.".
Немаловажно и то, что коррупция не достигла бы таких масштабов, если бы не имела подпитки "снизу", не поддерживалась бы населением и предприятиями: две трети работоспособного населения вовлечены сегодня в теневую экономику, поскольку никому не выгодно платить драконовские налоги. А поскольку в теневой экономике отсутствуют универсальные механизмы контроля за соблюдением контрактов, каждая сделка несет потенциальную возможность воровства внутри фирмы: коррупция начинает разлагать не только государство, но и предприятия.
Их борьба
Формулируя рецепты борьбы с коррупцией, аналитики сходятся в одном: плясать нужно от печки. Первое, с чего нужно начать, - с внутренней консолидации государства, то есть завершить формирование правовой системы, укрепить судебную систему. "Самое главное, - говорит Сергей Степашин, - закрыть дыры в экономическом законодательстве. Ведь многие действия, которые носят коррупционный или в целом уголовно наказуемый характер, на самом деле по закону не наказуемы".
Не секрет, что в России крайне плохо исполняется законодательство. По словам г-на Кузьминова, население и мелкие предприятия часто боятся обращаться в суд, потому что они твердо знают: их интересов суд не защитит, поскольку руководствуется не законом, а интересами региональных начальников. Судебная реформа должна состоять в укреплении материально-финансовой базы судов и перенарезке судебных округов - чтобы они не совпадали с округами административными, проще говоря, покончить с ситуацией, когда у каждого администратора есть собственный судья.
Сходятся аналитики и в том, что нужно резко сократить госаппарат и одновременно увеличить зарплаты чиновникам, установив их на уровне зарплаты среднего менеджерского состава крупных корпораций, пусть даже до 4-6 тыс. долларов, чтобы стимулировать конкуренцию за эти места.
Быстро провести такие реформы трудно, поэтому желательно сократить сферу для возможной коррупции - максимально ограничить вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов, а значит, дерегулировать экономику. Ведь создать условия для дерегулирования гораздо легче и дешевле, чем регулировать экономику.
Особая статья - предсказуемость государства. Для всех министерств, для всех ведомств нужно вводить четкие регламенты, четкие описания процедур выбора, альтернатив поведения чиновника. "Чем ниже расположен чиновник, тем больше его деятельность должна быть регламентирована", - считает г-н Кузьминов. Для этого требуется вводить систему административной юстиции - юстиции, которая судит человека с государством. Суды общей инстанции не могут этого делать, поскольку они завалены гражданскими делами. Административные дела, по всей видимости, должны быть выделены в отдельное производство с совершенно независимыми судьями. Но для того, чтобы была возможность подать иск, права и обязанности чиновника должны быть четко прописаны.
Что касается силовых министерств, то по коррупционным делам нужна высокая координация и слаженность. Лишь в этом случае удастся достичь результата. "Приведу пример достаточно эффективной и успешной работы по Новороссийскому порту, когда МВД, ФСБ, Счетная палата, Генеральная прокуратура были включены в единую команду, - рассказывает Сергей Степашин. - Там было возбуждено около 150 уголовных дел, многие доведены до логического конца: есть осужденные".
Такая же координация нужна и на международном уровне. "Госдума ратифицировала наконец две конвенции о правовой помощи по уголовным делам, - говорит глава Счетной палаты. - Сегодня сняты все юридические ограничения на совместную работу с правоохранительными органами стран Совета Европы. Теперь можно проводить совместные операции, заниматься совместными выемками и т.д. Такое же соглашение, кстати, мы подписали недавно с американцами по линии Министерства юстиции (в США Минюст включает в себя всю правоохранительную систему. - "Итоги"). Так что теперь есть возможность более тесно и серьезно работать, в частности по "Бэнк оф Нью-Йорк".
Все эти рецепты актуальны лишь при наличии у властей политической воли. Пока же, к сожалению, все указывает на то, что борьба с коррупцией может ограничиться популистскими лозунгами. Власти демонстрируют избирательность - одним олигархам дают добро на создание крупной алюминиевой монополии, другим устраивают "маски-шоу".
Использованы доклады ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова и представителя Второго европейского управления МВФ Джеймса Роуфа для международной конференции "Инвестиционный климат и экономическая стратегия России"
ВРЕЗ: СТАТИСТИКА
Государственное управление в переходный период
Европейский банк реконструкции и развития совместно со Всемирным банком провел в 1999 году широкое исследование экономических "корней" коррупции, пытаясь определить, насколько велико и эффективно государственное вмешательство в жизнь компаний, насколько велика степень зависимости власти от крупных корпораций. С основными выводами первого исследования подобного рода мы коротко знакомим читателей.
Первоначальные надежды на то, что реформы избавят компании от государственного вмешательства - процесс, получивший название деполитизиции, - в большинстве переходных стран не оправдались. Государство и хозяйствующие субъекты по-прежнему тесно взаимодействуют друг с другом: государство подпитывает компании деньгами, а те, в свою очередь, позволяют государственным чиновникам влиять на принятие решений и кормят взятками. Подачки от государства могут быть разными - от прямой денежной помощи до косвенной, когда компаниям прощают (или не торопятся требовать) налоговые и коммунальные задолженности.
Однако успешное осуществление реформ вовсе не предполагает полного невмешательства государства в экономическую стратегию фирм. Очевидно, что не само государственное вмешательство ослабляет управление и создает помехи бизнесу, а характер этого вмешательства. Связь между управлением и реформами не единообразна. Компании в странах, наиболее и наименее продвинувшихся по пути реформ, говорят о более благоприятных условиях управления, чем там, где реформы носят половинчатый характер (и это объяснимо: страны, частично осуществившие реформы, разрушили старую, но не построили новую государственную машину, на которой могло бы базироваться рыночное управление. В такой ситуации компании видят неспособность государства соответствовать требованиям нарождающейся рыночной экономики).
Качество государственного управления неразрывно связано также с размахом лоббизма. То, насколько государство склонно поддаваться давлению интересов крупных групп, - очень важный фактор. "Поддающиеся" государства, как правило, предоставляют лоббистам определенные преимущества, одновременно подминая институты, призванные совершенствовать качество управления, что дорого обходится всей остальной экономике. Уровень несвободы государства обычно соответствует степени влияния на государственную политику групп интересов.
График 1 на стр. 30 показывает процент компаний в разных странах, признающих, что их бизнес страдает от несвободы государства. В России, например, более 40% компаний несут ущерб от влияния частных интересов на законодательную деятельность, что выражается в способности некоторых лиц и компаний "заказывать" у правительства законы, соответствующие их собственным интересам. Оказалось, впрочем, что в России компаний, которые, по их свидетельствам, имеют влияние на региональные власти, почти вдвое больше, чем тех, которые могут влиять на федеральную власть. Особенно на исполнительную власть - в чем призналась почти четверть отечественных фирм.
Как показывают данные опроса, в переходных странах, где зависимость государства от лоббизма относительна высока, компании предпочитают прямые контакты с правительственными чиновниками, а отношения с госучреждениями носят более формальный характер. Опора на непосредственные связи с чиновниками способствует расцвету взяточничества и коррупции. Такие связи скорее работают на интересы конкретных фирм, а не регионов или групп интересов. Тем меньше вероятность, что в "зависимых" странах деловые круги станут предпринимать коллективные усилия, чтобы заставить правительство создать государственные службы, совершенствующие экономическое управление в целом. Наоборот, лоббистские усилия направлены исключительно на то, чтобы удовлетворить узко-собственнические интересы.
Исследования показывают, что чем сильнее зависимость государства от лоббистов, тем слабее система управления. "Несвободные" государства облагают компании более суровыми налогами, мучают их всевозможными распоряжениями, требуют большего количества взяток, вредят на макроэкономическом уровне и менее эффективны в соблюдении закона и порядка. Таблица 3 показывает процент компаний в разных странах, которые часто и очень часто дают взятки, а также долю этих неофициальных выплат в годовом доходе. Приплюсованные к официальным налогам, неофициальные поборы делают финансовое бремя предприятий еще более тяжким.
Крупным фирмам приходится легче. У них на взятки уходит в среднем 2,8% от годового дохода. Тогда как небольшие предприятия тратят на то же примерно 5,4%. А в Армении, Украине, Узбекистане и Молдавии небольшие фирмы расходуют на взятки до 8-9% своего годового дохода. Не говоря о том, что им приходится осуществлять неофициальные выплаты гораздо чаще, чем солидным предприятиям. Высокая частотность денежных подношений у таких фирм напрямую связана с количеством времени, которое их руководители тратят на общение с властями.
Своеобразный налог на время - еще одна из мер воздействия государства на предприятия. В России, например, руководители государственных предприятий более четверти своего времени тратят на общение с чиновниками. Частные компании жалуются на тяготы "временного оброка" в меньшей степени. Прямое общение с властями обеспечивает некий обмен услугами (см. схему 2). Несомненно, переход от централизованного планирования к рыночной экономике привел к сокращению всех "услуг" за исключением взяток. В связи с этим встает вопрос: почему в процессе перехода к рыночной экономике коррупция увеличивается? Можно предложить такой ответ: взятки заменяют более непосредственное вторжение государства в частный бизнес.
У вновь создаваемых частных фирм складываются совершенно особые отношения с государством. Здесь довольно низок уровень государственного вмешательства, но размеры взяток превышают средний уровень. Новые фирмы получают крайне мало прямых субсидий (государство куда с большей охотой субсидирует государственные предприятия, а не частные фирмы, хотя более 15% приватизированных фирм тоже до сих пор получают государственные субсидии), и все они, как прямые, так и косвенные, весьма незначительны. Высокие регистрационные и прочие расходы, возложенные на новые фирмы, сочетающиеся с минимальной государственной помощью, становятся фактором, который угрожает развитию частного сектора во многих странах с переходной экономикой.
Источник: European Bank for Reconstruction and Development. Transition report 1999.