Оригинал материала
Мускулистые мозги
Закрепление за Генштабом оперативного руководства Вооруженными силами отбросит их лет на сто назад
В нарушение многочисленных обещаний российское военное ведомство так и не смогло до нового года подготовить и представить президенту на подпись План строительства Вооруженных сил на 2001-2005 годы. Источники, близкие к Совету безопасности, утверждают, что работа над документом будет завершена в лучшем случае к февралю - марту 2001 года. И это при том, что все принципиальные решения, касающиеся главных направлений реформирования армии, были приняты в августе 2000 года на заседании Совбеза. Во всяком случае, так нам объявил сам президент.
Обсуждалась на заседании и проблема совершенствования структуры управления Вооруженными силами. В отличие от развитых стран в России эта структура с середины 50-х годов не претерпела почти никаких изменений. В частности, разграничение полномочий между российскими Генштабом и Минобороны в том виде, в каком оно существует сейчас, представляется крайне архаичным. Это, видимо, понимает министр обороны Игорь Сергеев и вовсе не понимает или не хочет понимать начальник Генерального штаба Анатолий Квашнин. Собственно, в том и кроется глубинная причина давнего конфликта между этими военачальниками. Борьба Квашнина за радикальное сокращение Ракетных войск стратегического назначения и включение их в состав ВВС, против чего решительно выступает Сергеев, - всего лишь вершина айсберга.
Интересно, что первый в мировой истории Генеральный штаб, а появился он в Пруссии в 1803 году, в гораздо большей степени отвечал требованиям современной военной науки, чем нынешний российский. Это был прежде всего орган военного планирования, а не управления войсками. Соответственно и начальник Генерального штаба не обладал правом оперативного управления.
Но с ростом численности армий и милитаризацией государств военное планирование приобретало все большее значение, а значит, и усиливались генеральные штабы. Они стремились не только планировать, но и управлять. Первый прецедент такого рода был создан в 1866 году в Пруссии, которая находилась в состоянии войны с Австрией, - фельдмаршал Хельмут Мольтке-старший, оставаясь начальником Генерального штаба, возглавил тогда прусскую армию.
Урок немецкого
На примере германской истории хорошо видно, как Генштаб, совмещающий управленческие и планирующие функции, постепенно забирает политическую власть в стране, ведет ее по пути милитаризации и в конце концов ввергает в пучину войны.
Перед Первой мировой войной (кстати, именно генштабы враждующих сторон, стремясь опередить друг друга в мобилизационном развертывании войск, фактически принудили свои правительства начать военные действия) германский Генштаб был фактически не зависим от военного министра и подчинялся непосредственно императору. На военное же министерство возлагались лишь задачи административного управления и обеспечения текущих потребностей армии. По сути оно было исполнителем директив Генштаба, касающихся материального обеспечения будущей войны. В последние же два года войны Генштаб в лице его руководителей Гинденбурга и Людендорфа фактически управлял страной.
Вот как описывает роль германского Генштаба известный военный теоретик Сэмюел Хантингтон: "Первая мировая война стала свидетелем полного разрушения имперского баланса в военно-гражданских отношениях. К концу войны германским правительством управлял Генштаб... Война превращает генералов в героев. Герои превращаются в политиков". Хантингтон отмечает, что руководители Генштаба "сумели использовать свое влияние на внешнюю политику для того, чтобы навязать свое мнение по целому ряду важных вопросов".
Итоги деятельности германского Генштаба того времени можно подвести словами генерала фон Шойнаха: "Мы обязаны своей гибелью господству военных властей над властями гражданскими. И в этом сама суть милитаризма. На деле германский милитаризм просто совершил самоубийство".
Опыт Первой мировой войны заставил страны-победительницы резко ограничить права и обязанности своих генштабов. Что касается германского, то он был полностью распущен, и по условиям мирного договора его воссоздание было запрещено. После войны одна Япония образовала Генеральный штаб, наделенный командными функциями, и он, ровно как в свое время германский, втянул страну во Вторую мировую войну - именно ему принадлежит решающая роль в подготовке нападения на американскую базу в Перл-Харборе и британские владения в Азии.
Сегодня в военных и политических кругах западных стран сам термин "генеральный штаб" вызывает рефлекторное отторжение. Он исчез из названий высших штабных органов ведущих западных стран. Так, в США такой орган получил название Комитет начальников штабов (КНШ), в ФРГ - Руководящий штаб Бундесвера, в Великобритании - Штаб обороны вооруженных сил. Все эти штабы выведены из командной структуры вооруженных сил. Их полномочия сводятся к стратегическому планированию, выбору направления развития армии, разработке планов боевой подготовки. По сути они представляют собой консультативные органы при первом лице государства - президенте (или премьере), который является Верховным главнокомандующим. Последний осуществляет оперативное и административное управление войсками через гражданское министерство обороны. Главная функция этого органа - перевод установок главнокомандующего, изложенных в политических терминах, на язык военных приказов и доведение их до войск.
Экспансия
Как ни удивительно, вплоть до 50-х годов структура управления Вооруженными силами в СССР в большей степени соответствовала описанному выше идеалу, чем та, которую мы имеем сегодня. Однако в марте 1953-го начальник Генерального штаба был назначен первым заместителем министра обороны, и с того времени роль Генштаба в СССР, а потом и в России непрерывно возрастала. В советские годы экспансию Генштаба сдерживало то обстоятельство, что министр обороны, как правило, входил в высший политический орган страны, Политбюро ЦК КПСС, и пытаться конкурировать с ним было бессмысленно. Но с 1991 года политический статус министр потерял, и Генштаб стал быстро набирать вес. Этому всячески способствовал президент, которого военные убедили в том, что раз переход к гражданскому Министерству обороны неизбежен, то оперативное руководство войсками должно перейти к "профессионалам" из Генштаба.
После начала первой чеченской войны Борис Ельцин стал всячески поощрять участие Генштаба в прямом руководстве военными действиями. Более того, 11 января 1995 года на встрече с премьер-министром и председателями палат Федерального собрания он объявил о намерении вывести Генштаб из структуры Министерства обороны и замкнуть его непосредственно на себя. Это переподчинение проведено, к счастью, не было, но в 1998 году увидели свет президентский указ #1357 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации", "Положение о Министерстве обороны РФ" и "Положение о Генеральном штабе Вооруженных сил РФ". В соответствии с этими документами сегодня начальник Генштаба осуществляет и оперативное управление Вооруженными силами, и перевод их на организацию и состав военного времени, и организует их применение. Он же организует проверку боевой и мобилизационной готовности Вооруженных сил, а также осуществление контроля за состоянием мобилизационной готовности других войск, воинских формирований и органов.
Как видим, реальных рычагов военного управления страной гораздо больше у начальника Генштаба, чем у министра обороны. В отличие от Генерального штаба Министерство обороны всего лишь в чем-то "участвует", что-то "координирует" и "обеспечивает", "разрабатывает предложения".
Если некоторое равновесие между этими органами до недавнего времени как-то поддерживалось, то только потому, что начальник Генштаба является по должности первым заместителем министра и, значит, согласно армейскому принципу единоначалия должен беспрекословно выполнять приказы последнего. Но на одной субординации далеко не уедешь. Все понимали, что рано или поздно она будет нарушена. И вот летом 1999 года генерал Квашнин организовал бросок десантников в приштинский аэропорт и действовал при этом так, как если бы у него был только один непосредственный начальник - президент Ельцин.
С началом второй чеченской войны позиции Генштаба только усилились. Явное тому свидетельство - введение генерала Квашнина в состав Совета безопасности. Впервые со времени создания этого органа начальник Генштаба входит в него наравне с министром обороны.
Но "мозгу армии" этого мало. Идея фикс любого Генштаба - сосредоточить все управление обороной страны в своих руках. Многие высшие военные, даже те, кто весьма прохладно относится к самой фигуре начальника Генштаба, его поддерживают. Причина простая - они не хотят попасть в подчинение гражданскому министру обороны, который рано или поздно в России появится. Если же Генштаб добьется своего, Министерство обороны превратится во второстепенный, обслуживающий орган, и штатский глава его никакой реальной властью обладать не будет.
До недавнего времени казалось, что высшее руководство страны склонно поддержать планы Генштаба. Не зря же секретарь Совбеза Сергей Иванов в одном из своих интервью заявил: "Возможно, за Министерством обороны следует оставить лишь выполнение задач, связанных с комплектованием и обеспечением Вооруженных сил, а за Генеральным штабом - стратегическое и оперативное планирование, непосредственное руководство войсками, создание группировок и поддержание их в соответствующей степени боевой готовности". Но если бы это было так, План строительства Вооруженных сил, о котором шел разговор в начале статьи, скорее всего был бы подготовлен вовремя. Видимо, борьба наверху только разгорается. Действительно, было бы крайне нелогично со стороны президента, который так старательно выстраивает властную вертикаль, вдруг взять и наделить колоссальными полномочиями орган, на протяжении всей европейской истории стремившийся узурпировать политическую власть. Если говорить об управлении Вооруженными силами, то политики вряд ли не обратили внимание на то обстоятельство, что предложения генштабистов, не устающих повторять, что они руководствуются исключительно мировым опытом, входят в противоречие, между прочим, и с опытом самой современной армии мира - американской.
Командуют штатские
Высший штабной орган США - Комитет начальников штабов (КНШ). В него входят шесть человек: председатель, заместитель председателя, начальники штабов армии, ВВС и ВМС, а также комендант корпуса морской пехоты. Еще 1958 году в закон о реорганизации министерства обороны США был специально включен следующий параграф: "Объединенный штаб (аппарат КНШ. - "Итоги") не должен функционировать или быть организован как единый Генеральный штаб вооруженных сил и не должен обладать исполнительными полномочиями...".
Таким образом, КНШ вопреки тому, что написано во всех наших военных энциклопедиях, не включен в систему командования Вооруженных сил США, состоящую из трех звеньев: президент - министр обороны - объединенные боевые командования. Вся высшая командная власть в США сосредоточена у президента как Верховного главнокомандующего и министра обороны (оба, заметим, являются лицами гражданскими). Министр обороны США в отличие от российского не делит свое право управлять ни с кем. Он, и только он, осуществляет прямое оперативное управление всеми вооруженными силами, состоящими из девяти объединенных боевых командований. (Объединенными они называются потому, что включают в себя соединения двух или более видов вооруженных сил, например сухопутных войск и ВМС).
Что касается КНШ, то он является высшим штабным органом министерства обороны. И в формулировках законодательно оформленных функций председателя КНШ отсутствуют такие выражения, как "осуществляет оперативное управление", "организует" и т.п., а преобладают "оказывает помощь министру обороны и президенту", "представляет на рассмотрение", "рекомендует" и т.п. Таким образом, роль КНШ - это роль коллективного военного советника президента и министра обороны прежде всего в вопросах стратегического планирования и боевой подготовки войск.
Хотя председатель КНШ и превосходит по должности всех остальных офицеров вооруженных сил, он не имеет права осуществлять военно-командные функции не только по отношению к какой-либо части вооруженных сил, но даже и к самому комитету начальников штабов. Более того, не осуществляют члены КНШ командных функций и в своем втором качестве - начальников штабов соответствующих видов вооруженных сил. "Сила КНШ, - заявил на слушаниях в конгрессе еще в 1945 году тогдашний начальник штаба ВМС адмирал Эрнст Кинг, - должна заключаться в объединенных знаниях его членов, а также в сдержках и противовесах, которые предотвращали бы приобретение доминирующих позиций каким-либо отдельным лицом".
Мировая тенденция такова, что высшие военные штабы постепенно освобождаются не только от командных, но и многих других функций, которыми они обладали в прошлом (к примеру, разведка, мобилизационная подготовка войск и промышленности постепенно выпадают из сферы их влияния), с передачей этих функций министерствам обороны. К примеру, разведывательное управление министерства обороны США было выведено из состава КНШ еще в 1976 году. Что касается входящих в структуру российского Генштаба организационно-мобилизационного управления или управления по защите гостайны, то в КНШ их никогда и не было.
Нравится российскому Генеральному штабу американская система управления вооруженными силами или нет, свою эффективность она безусловно доказала. Никто не говорит, что мы должны копировать опыт США, но игнорировать его, тем более действовать вопреки ему, как предлагает Генштаб, крайне неразумно. Во всяком случае, нужно отдавать себе отчет в том, что последствия наделения Генштаба всеми функциями оперативного управления войсками - когда у "мозгов" отрастут слишком мощные мускулы - могут быть чрезвычайно серьезными. Во-первых, будет похоронена идея гражданского управления Вооруженными силами. Даже если Минобороны станет гражданским ведомством и возглавит его гражданский чиновник, властью оно не будет обладать никакой. Во-вторых, Генеральный штаб неминуемо, и это доказано историей, начнет вмешиваться во все сферы жизни, и прежде всего в политику. В-третьих, реформа армии будет похоронена, так как Генеральный штаб сам будет верстать план реформы и общество к этому не подпустит.
Не дай бог опять получится по Швейку: "Все шло нормально, пока в дело не вмешался Генеральный штаб".
Члены американского комитета начальников штабов и по званиям, и по должностям являются высшими военными чинами. Но права отдавать приказы войскам они не имеют. (Фото: Defense Link)