Укрупнение регионов: кому оно надо

Тема возобновления процесса укрупнения регионов неслучайно стала все чаще всплывать в российских СМИ, считает политический обозреватель Андрей Щербаков. В беседе с «Полит.ру» он рассказал о том, какими могут быть смысл и последствия подобных преобразований.

«Продолжаем готовиться к Единому дню голосования и думаем о том, как будут развиваться события дальше. Среди прочих обстоятельств, появившихся в последнее время, обращает на себя внимание интенсификация бесед об укрупнении регионов.

Напомним, что волна укрупнений у нас уже прошла. Были объединены Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (кстати, с весьма средним результатом.) Был блестяще осуществлен проект про объединению Красноярского края и Эвенкийского и Таймырского автономных округов. Аналогичная история была связана с появлением Забайкальского края. И, в общем, об этом не стоило бы вспомнить, раз уж эти проекты реализовывались в период максимального финансового благоденствия, если бы сейчас не появились разные известия о том, что обсуждаются варианты, что бы и с чем еще попробовать объединить.

Что заставляет нас говорить об этом проектах? Во-первых, их несколько странная административная целесообразность. Ведь не зря же говорят: не буди лихо, пока оно тихо. Мы видим, что произошло в Санкт-Петербурге в связи со всего-то передачей Исаакиевского собора РПЦ. И нетрудно представить себе, что может произойти в других областях и отраслях в том случае, если нечто будет затрагивать имущественные интересы определенных групп власти.

В частности, простой и понятной иллюстрацией к этому тезису служит то, что происходит в Московской области в связи с укрупнением муниципальных образований. Не так давно мы писали о том, что лидеры южных районов Московской области дошли аж до президентской приемной и вручили петицию с просьбой о кадровых решениях со 150, что ли, тысячами голосов. Пусть даже половина подписей окажется фиктивной, все равно это серьезная движуха и серьезные потенциальные административные риски. Тем более – в то время, о котором мы говорим.

Во-вторых (а может быть, это даже должно бы предшествовать первому, но уж глупо называть это «нулевым»), это экономическая целесообразность процесса. Теоретически, что-то может быть объединено с чем-то. Но одно дело, когда, предположим, речь идет об объединении условной Адыгеи и условного Краснодарского края (то есть, об объединении регионов, один из которых находится внутри другого, являясь эксклавом). И совсем другая история – это объединение, предположим, Курганской и Челябинской областей. В чем смысл такого объединения, зачем оно нужно?

Опять-таки, понятно, что, наверное, сегодня никто не собирается объединять Курганскую область с другим каким-то регионом. Но кто знает, что тем, кто это может, придет в голову дальше.

Отчасти поводом для размышлений подобного рода стало известие, которое прошло на минувшей неделе по одному из Telegram-каналов – известие об интенсификации разговоров об объединении Петербурга и Ленинградской области.

Как бы понятно, для чего это делается… но как бы и не понятно. Если это – способ убрать одного губернатора и поставить вместо него другого, то это одна история. Если это – способ занять какого-то менеджера высшего звена, дать ему новую работу, способ убрать его с какого-то предыдущего места, это другая история. И совсем третья история – если это процесс создания какого-то суперэкономического агломерата, который должен выполнять некоторые функции.

В последнее верится совсем плохо и совсем слабо. А боюсь, что именно под это и будут подводиться главные идеологические базы. Или, если угодно, одна идеологическая база. Вот какая: что система строительства федеральных субъектов не оправдала себя, и поэтому нам надо срочно все поменять, чтобы создать нечто боеспособное экономически самодостаточное, унифицированное и правильное – и вот оно сейчас и начнет само развиваться.

Ну, тем, кто имеет хоть какое-то представление о том, как устроены региональная политика, региональное управление и местное самоуправление, не нужно рассказывать, что ничего не само не построится и само развиваться не начнет. Есть очень серьезные проблемы, связанные с закредитованностью регионов, которые обусловлены системой распределения налогов, которая, в свою очередь, обусловлена системой формирования региональных элит и их невозможностью эффективно распоряжаться деньгами, оставляемыми в регионах – и так далее, и так далее, и так далее, одно цепляет за себя другое. Но совершенно очевидно, что никакое укрупнение, никакое механическое объединение этих проблем не решит.

Да, можно идти по тому пути, который когда-то советовал избрать Лев Давидович Троцкий – помните, был такой деятель Коммунистической партии и советского государства, который говорил о том, что регионы надо порезать квадратно-гнездовым способом, и в каждом квадратном гнезде развивать нечто? Ну, не будем же мы серьезно это обсуждать!

Можно действовать по-другому: можно вернуться к тезисам Стратегии 2020, ориентироваться на них. В ней отмечалось, что, допустим, такая группа регионов должна производить такой-то продукт, другая – такой-то, а третья должна реализовывать такие-то цели государственного развития. Я помню, в частности (прямо там это не было сказано, но это подразумевалось), там речь шла о создании такой северной агломерации, которая включала бы в себя Архангельскую, Мурманскую области и Республику Карелия (в этом регионе развивалась бы некоторая история, связанная с экспортными портами); говорилось об Арктической зоне или Арктической области, и даже называлось имя человека, который эту область должен был возглавить. Нетрудно посмотреть, что это был за человек.

Может быть, в этом какое-то приблизительное целеполагание и есть. Но совершенно очевидно, что вопросы такого рода требуют многолетней и даже многодесятилетней проработки самых передовых научно-практических (именно научно-практических, это важно!) коллективов. Однако на сегодняшний день такие группы для проработки не сформированы, а если они сформированы и действуют, то эта деятельность идет в обстановке такой строжайшей секретности, которая граничит с полным бездельем. Поскольку ни одной утечки, ни одного документа, ни одной весточки о том, что нечто в этом отношении делается, нет. Мы не располагаем ничем.

Вопрос укрупнения регионов, надо сказать, тесно завязан на систему местного самоуправления. Важная история на этом пути связана с обновлением Совета по местному самоуправлению, действующему при президенте Российской Федерации. Про это мы, быть может, еще отдельно поговорим: это очень существенно, потому мы наконец-то признали, что так называемая «реформа Козака», то есть, федеральный закон №131-ФЗ, в том виде, в котором был принят, не решает большую часть задач, которые на него возлагались. И сейчас нужно идти в какую-то другую сторону (или даже другие стороны). Правда, то, чем в последнее время занимаются в этой области, превращая муниципальные районы в городские округа, боюсь, все же есть движение в неверном направлении. Но пусть, речь не об этом. Речь о другом – о том, что может быть и о том, что надо делать.

Вероятно следует еще раз обратить внимание на то, о чем мною уже неоднократно говорилось, но что зачастую остается вне зоны внимания большей части исследователей и обозревателей. Я прогнозировал резкое увеличение количества губернаторских отставок и обновление губернаторского корпуса и подводил под это определенную материально-идейную базу. Эта база была связана с тем, что часть менеджеров, отвечающих за региональную политику, заинтересована в максимальной оборачиваемости средств на этом рынке.

Сведущие люди рассказывают о том, что в мае еще несколько регионов, в которых предстоит смена глав (причем смена глав предстоит в сентябре) должны будут опробовать разные технологии, которые могли бы быть полезны на главных за последние годы выборах, что нам предстоят. И вот следующим шагом на этом пути является укрупнение регионов.

Все очень логично: сначала мы меняем тех губернаторов, которых надо менять, не оставляя никого или почти никого из них на своих местах, и это движуха; потом мы меняем тех губернаторов, которых, наверное, даже и не надо бы менять, но под сменой которых есть некая идеологическая подкладка. А потом, получив тот или иной результат на президентских выборах в марте 2018 года, мы начинаем активно объединять то, что еще не объединено.

Тогда понятна технологическая прагматика. Понятна административная прагматика – мы про это не говорили, но совершенно очевидно, что будут рассказывать, как сокращают управленческие расходы (что на деле неправда). Понятна прагматика повестки – поскольку наконец-то появляется живая повестка. А вот все остальное – непонятно. Поскольку это объединение (или эти объединения), по моему мнению, не приведут ни к чему, кроме ненужного движения ради движения. И уж точно не дадут сколько-нибудь ощутимых результатов, особенно экономического характера, в сколько-нибудь обозримом административном и экономическом периоде.

А раз так, то стоит ли огород городить?», – сказал Андрей Щербаков.