Полиция: опыт реформ

Реформа полиции в любой стране – дело трудное, но,как правило, приносящее немало политических дивидендов реформаторам. Иуспешность проводимых реформ зависит не от суммы вкладываемых денег, не отчисла иностранных консультантов и даже не от политической воли, направленной наслом системы. Удастся реформа или провалится – зависит от власти, еепроводящей. Потому что практика показывает: если не решиться на серьезныеинституциональные перемены, то реформа полиции обернется впустую потраченнымимиллионами.

Франция

Полициясуществовала во Франции с XIV века. Однако до Наполеоновских реформ онаиспользовалась только как инструмент подавления. Жандармерия, созданнаяНаполеоновскими реформаторами в начале XIX века, стала первой во Франциицентрализованной полицейской системой. Находилась она под управлениемМинобороны и отвечала за сельскую местность. С ростом городов стала появлятьсягородская стража. Она представляла собой что-то вроде разрозненных охранныхагентств, работавших на мэра. Именно их объединение к 1920-м годам составилоНациональную полицию Франции.

В 1980-е годы централизованныйхарактер французской полиции сменился направленностью на общественное участие.Технология получила название «соседская полиция». В отдельных городах появилисьнебольшие отделения, призванные налаживать отношения с городским сообществом,однако число их сотрудников никогда не превышало 5% от всей системы правоохранительныхорганов.

Сейчас во Франции действуют три подразделенияполиции: Национальная (в подчинении Министерства внутренних дел), Жандармерия(осуществляющая контроль преимущественно над сельской местностью и на военныхобъектах, в подчинении Минобороны) и Главное управление таможни и косвенныхналогов (в подчинении Минфина).

Англия

До 30-х годов XIX века попытки создать профессиональный полицейскийкорпус в Лондоне не заканчивались ничем. Оглядываясь на континент, погрязший вавторитаризме, лондонцы не торопились реформировать общинную систему,существовавшую с XII века, когда за каждым уделом и графством был закрепленшериф. Помимо прочих, шерифы исполняли обязанности судьи и были единственнымисотрудниками полиции, получавшими зарплату. К ним были приставлены констебли,по одному на каждые 50 граждан.

Первые полицейские появилисьна улицах Лондона в 1829 году. Они не были вооружены и носили гражданскуюодежду. Со временем каждое графство и поселение Англии, Уэльса и Шотландииобзавелось своим автономным полицейским корпусом, к концу XIX века ихнасчитывалось свыше 200. Реформы, проведенные после Второй мировой войны,сократили число корпусов до 51, и с 1960-х годов оно оставалось неизменным.Каждое окружное отделение получило свой отдел по расследованию преступлений, изкоторых только лондонский Скотланд-Ярд пользуется авторитетом национальнойкриминальной службы.

Английская криминальная полиция никогдане была централизованной, хотя стандарты правоприменения разрабатываются там наобщенациональном уровне. Финансирование полиции осуществляется в равном размерекак национальным, так и региональными правительствами, в остальном «регионалам»предоставляется полная автономия.

США

Английскиеколонии в Северной Америке переняли английскую систему организации полиции, ноотдельные округа захотели иметь оплачиваемую полицию. С обретением СоединеннымиШтатами независимости должность шерифа стала выборной, в каждом штате возниклишерифские отделения и местные полицейские силы. Необходимость реформ сталаочевидной, когда полиция стала переходить на сторону местных чиновников,принимая участие в политике, и фактически перестала подчиняться закону,особенно в южных штатах, где традиционно высок процент афроамериканцев.Федеральное правительство увидело выход в централизации. В 1908 году вструктуре Министерства юстиции было создано Федеральное бюро расследований,которое подчинялось непосредственно президенту Теодору Рузвельту и неотчитывалось перед американским Конгрессом.

Уже с 1920-хгодов ФБР составляло серьезную конкуренцию местным полицейским силам ирегиональным (штатским) формированиям. Разделение полномочий между федеральным,региональным и местным уровнями полиции всегда было предметом споров в США.После Великой депрессии 1929 г. в большинстве штатов региональная полиция сталавыигрывать у местной в гонке полномочий, а ФБР взяло на себя функциирасследования особо важных преступлений. В это время в американскомкинематографе сложился устойчивый образ доброго копа, который вынужденпротивостоять нечистым на руку «федералам». Противостояние обострилось послеубийства Джона Кеннеди в 1963 году. В числе виновников назывался Эдгар Гувер,глава ФБР. Гипотеза не подтвердилась, но в политических кругах опять заговорилио необходимости коренной реформы. Комиссия по расследованию полицейскойкоррупции, также известная как Комиссия Наппа, организованная в 1970 году,выявила многочисленные нарушения в полицейской системе Америки.

По итогам работы Комиссии были предложены и реализованы следующиепункты реформы. Полномочия были четко разделены между федеральным, штатским имуниципальным уровнями полиции, система стала жестко децентрализованной,основанной на принципе общественного сотрудничества. Законодательно былзакреплен принцип, по которому руководство несло полную ответственность занарушения своих подчиненных. В каждом отделении полиции был создан отделсобственной безопасности и появился тайный информатор, который докладывал онарушениях в работе полиции. Эти нововведения были дополнены ужесточившимсяпрофессиональным отбором и многократным повышением зарплат.

Япония

В традиционалистской Японии попыткиреформирования полиции предпринимались неоднократно, однако почти всегда этобыли полумеры. Децентрализованная система, существовавшая в сегунатах до 1868года, сменилась централизованной полицией императора Мейдзи, строившего ее пофранцузскому образцу. В 1945 году американское оккупационное правительствовновь поставило задачу децентрализации, демилитаризации и демократизацииполитической системы. Поскольку официально после Второй мировой войныполитическая система не претерпела серьезных изменений, речи о деполитизации врядах японской полиции не шло.

В 1947 году американскоеправительство обязало каждый город с населением свыше 50 тысяч человек иметьмуниципальную полицию. В малых городах функцию охраны правопорядка выполнялирегиональные отделения. В качестве компромисса с японским Кабинетом министровоккупанты предоставили национальной полиции патрулировать сельскуюместность.

В 1951 году японское правительство,предоставленное, наконец, самому себе, провело референдумы в 1028 городах, 1024из которых отказались от содержания муниципальных отделений и сдали их вюрисдикцию национальной полиции. В 1954 году была проведена новая реформа, ивосстановленная было централизованная структура распалась на подразделения.Линии водоразделов пролегли по границам префектур. Контроль над этимиподразделениями губернаторы до сих пор делят с Министерством внутреннихдел.

* * *

Французский, английский,американский и японский примеры – показательные в мировой практике полицейскихреформ.

Законодательные изменения по французской моделипроводились в Италии, Испании, Бельгии, Португалии, Австрии, Греции,Нидерландах и Люксембурге. Основной принцип, введенный Наполеоновскимиреформаторами, – деление полиции на специализированные сегменты, подотчетныенациональным министерствам. Эти подразделения постоянно ведут между собойборьбу полномочий, что обеспечивает внутреннюю конкуренцию в рядахполиции.

Новшество, примененное в Великобритании, состояло втом, что региональным и местным отделениям предоставили автономию отнационального управления. Горизонтальная структура без единого управляющегоцентра приглянулась реформаторам в Канаде, Швейцарии, Финляндии и Швеции.

Классическим примерами жестко централизованной модели национальнойполиции, кроме Японии, можно назвать Данию и Ирландию.

Еслиже говорить о реформах в странах Восточной Европы, то чаще всего благиенамерения реформаторов упирались там то в недостаток политической воли, то внеэффективность судебной системы. Первоочередной задачей был демонтаж репрессивногоаппарата старого режима, что требовало значительной люстрации и принципиальноновых подходов к обучению.

Босния и Герцеговина

Во время Боснийской войны1992-1995 годов народная милиция проводила этнические чистки, что не лучшимобразом сказалось на ее авторитете в обществе. После войны в Боснии находилисьтри полицейских корпуса: боснийский, хорватский и сербский. Каждый из нихобладал своей юрисдикцией, что создавало определенные сложности в первые годыреформ. Одним из главных достижений стало объединение боснийского и хорватскогокорпусов в 1996 году. Прошли массовые сокращения и переаттестациясотрудников.

31 декабря 2002 года миссия ООН в Боснии иГерцеговине завершила свой масштабный проект реформы. Почти 7 лет понадобилось,чтобы избавиться от перенасыщенной кадрами, плохо обученной и технически слабооснащенной полиции. Из 45 тысяч сотрудников должности сохранили 18тысяч.

Полицейских жестко ограничили в оружии и праве на егоприменение. В рамках деполитизации была введена должность директоранациональной полиции, не подчинявшегося министерству внутренних дел. Полициябыла децентрализована. Создание Государственной пограничной службы помоглоснизить нелегальную миграцию в десятки раз. Также существенно снизиласьдискриминация внутри самой полиции по этническому и гендерному признакам. Бытьполицейским снова стало престижно.

То же самое происходило вСловении, только быстрее. До 1991 года словенская регулярная милиция быласоставной частью югославской. В Десятидневной войне за независимость онасражалась против югославских войск, что обеспечило ей высокий уровеньобщественного доверия. Это позволило словенскому правительству обойтись безрадикальных реформ. В 1992 году служба сменила название. Национальная полицияСловении была отделена от МВД и децентрализована. Офисы были переоснащены,сотрудники заново экипированы и переучены.

Германия

До 1989 года Народная полиция ГерманскойДемократической Республики подчинялась генсеку компартии. После объединения сзападногерманской полицией подверглась сокращению более чем на треть,децентрализации, автономизации (в каждой федеративной единице было создано своеведомство) и техническому переоснащению. Повысились требованияпрофессионального отбора. Не согласных с демократическими переменами, какправило, отправляли в бессрочный отпуск.

Тем не менее, впервые годы после объединения преступность в ГДР выросла на 30-50%. Не впоследнюю очередь это было связано с новыми стандартами учета, которыепозволили выявить ранее не фиксировавшуюся статистику. Всплеск неонацизмапривел к еще большему росту, и перед объединенной Германией встала новаянеобходимость реформ.

Были расформированы многие подразделенияНародной полиции – в частности, вспомогательные подразделения Штази,политической полиции ГДР. Любое сотрудничество со Штази или с компартией моглостать поводом для увольнения сотрудника. Началась массовая люстрация. Следствиюи суду стали подвергаться полицейские, которые прежде сами карали без суда иследствия.

Весь высший офицерский состав НП был отстранен отслужбы и зачислен в «список ожидания» на время рассмотрения личных дел. Функцииуправления в восточных землях взяли на себя полицейские из Западной Германии. Витоге из младшего офицерского состава ГДР на службе остались 80%, из старшего –20%, из высшего – 1%. «Выжившие» проходили обязательную дополнительнуюподготовку под руководством западногерманских коллег и иностранных специалистов.Результатом стало повышение уровня общественного доверия к полиции изначительное снижение уровня преступности в Восточной Германии.

В Германии не существует муниципальных полицейских агентств, афедеральная полиция занимается сугубо транснациональными преступлениями, такчто национальная безопасность полностью поддерживается силами региональныхполицейских формирований. Такая система с полным правом может быть названадецентрализованной.

Венгрия

После «бархатной революции» 1989 годасреднее число преступлений в год выросло в Венгрии почти на 20%. Милиция,доставшаяся стране в наследство, не справлялась с работой в новом государстве.В прежние времена ее главной функцией была поддержка коммунистического режима,борьба же с преступностью стояла на втором месте. В такой ситуации обобщественном доверии не могло быть и речи, в массовом сознании милициявоспринималась исключительно как государственный инструментугнетения.

Венгерская милиция была высокоцентрализованным,военизированным институтом с жесткой вертикальной организацией. В 1990 годуполиция была отделена от МВД, создано управление Национальной полиции, главойкоторого стал национальный комиссар. В 1993 году служащим полиции любых чинов(а также армейским и другим гражданским служащим национальной безопасности)было запрещено становиться членами политических партий. При этом зарплатывенгерским полицейским никто не повысил, поэтому особой популярностью служба непользовалась. Уголовный кодекс приравнивал сотрудников полиции к армейскимслужащим, невыполнение приказа рассматривалось как военное преступление.Техническая оснащенность полицейских участков оставляет желатьлучшего.

В 1994 году полномочия Министра внутренних дел быливновь расширены, он выдвигал в правительстве решение об отставке и назначениинационального комиссара, и полиция фактически вернулась к вертикальнойструктуре, существовавшей в Венгерской Народной Республике. Бюджет полиции сталсоставной частью бюджета МВД.

Чехия

Чешские реформы прошли более успешно и не были спущены на тормозах.Реформировать полицию были приглашены офицеры, уволенные во время «Пражскойвесны» 1968 года. МВД было распущено, начались массовые люстрации, в ходекоторых должности лишились 20% служащих. Их сменили молодые специалисты,прошедшие обучение в полицейских школах за рубежом. Старшим офицерам былозапрещено членство в политических партиях. Правительство упразднило внутренниевойска и пограничную полицию, создав общий федеральный корпус. Неоднократнопроводились кампании по приему на службу цыган. Зарплаты были подняты на 7%.Раскрываемость преступлений повысилась.

Польша

История польской полиции в постсоветскоевремя – это постоянные метания от одной модели к другой. До 1989 годаобщественная милиция Польской Народной Республики представляла собойвоенизированный отряд Польской объединенной рабочей партии. С приходом к власти«Солидарности» она была переименована в полицию и подвержена люстрации.Состоялась реформа кадровой системы: в новые органы набирали сотрудников свысшим образованием, без опыта работы в силовых структурах. Обновлениепроизошло и в системе обучения: с полицейскими стали работать психологи.Зарплаты были повышены в 2 раза.

В рамках децентрализации вПольше появились муниципальные отделения полиции. Финансировались онипреимущественно из местных администраций, которые постоянно испытывалинедостаток средств. Отделениям приходилось искать другие финансовые источники.Как следствие, на местах развилась чудовищная коррупция.

Придя к власти в 1995 году, польские левые в качестве реваншаустранили местную полицию, интегрировав ее в национальную.

Новая децентрализация была проведена в 1999 году, когда на выборахвновь победила правая коалиция. Впервые в польской полиции был созданнезависимый отдел внутреннего контроля. Бюджет национальной полиции былполностью распределен между местными, окружными и областными департаментами.Правда, ненадолго. В 2002 году произошла частичная рецентрализация. СейчасПольша составляет компанию Японии в списке стран с централизованнойполицией.

Грузия

Наибольшего успеха вделе реформирования полиции среди постсоветских стран добилась Грузия. Послереформ 2004 года полиция там стала национальной достопримечательностью. Вкратчайшие сроки был уволен весь высший офицерский состав, расформирована ГАИ(уволено свыше 15 тысяч сотрудников), вместо нее была организована Патрульнаяинспекция. Упразднен техосмотр, созданы сервис-агентства по продаже машин.Набор в новую полицию проходил по открытому конкурсу, зарплаты были повышены в10-20 раз. Борьба с коррупцией стала приоритетным направлением реформ. К делуподключили СМИ, которые скрытыми камерами фиксировали факты передачи взяток надороге. Массовая чистка была проведена и в Криминальной полиции: из 70 тысячследователей продолжили работу лишь 16 тысяч. Министерство госбезопасности иМЧС были объединены под общую крышу МВД.

В результате порейтингу коррупции Transparency International Грузия с 2006 по 2009 годподнялась со 130 на 67 место. С 2006 года количество особо тяжких преступленийснизилось на 37%, вооруженных ограблений стало меньше на 78%, количествопредумышленных убийств сократилось на 40%.

* * *

Опыт зарубежныхреформаторов показывает: никакие точечные увольнения и осторожные рокировки неприведут к демократической реформе полиции. Только радикальный подход креформам позволяет сделать полицию привлекательной для молодежи. В грузинскомМВД, например, то и дело проводятся школьные экскурсии. А в Боснии бытьполицейским считается престижнее, чем быть босняком.

Визвестной буддийской притче об относительности истин четыре слепых мудрецатрогают слона за разные части тела. За бивень, за хвост, за ногу и за ухо. Слондля них, соответственно, представал то копьем, то веревкой, то колонной, товеером. Список можно продолжать. Так же, как и список разных взглядов нареформу.

Дополнительная литература

1. Bayley David. Democratizingthe Police Abroad: What to Do and How to Do It. Washington, D.C., U.S. Justice Department, 2001.

2. Paun Christopher.Democratizationand Police Reform. Thesis submitted for assessment with a view ofobtaining the degree of Master of Arts in International Relations. Berlin,Freie Universität Berlin, Humboldt-Universität zu Berlin and UniversitätPotsdam Joint Master's Degree Program in International Relations,2007.

3. TransformingPolice in Central and Eastern Europe: Process and Progress / Eds. MarinaCaparini and Otwin Marenin. Geneva : Geneva Centre for theDemocratic Control of Armed Forces, 2004.