Венесуэла: модель в миниатюре

Сырьевые богатства, востребованные международным рынком, оказываются порой отнюдь не стимулом развития страны, а, напротив, провоцируют торможение развития современной экономики, провоцируют правящую верхушку на установление контроля за столь лакомым куском собственности (вопреки внутреннему и международному праву), создают условия для проведения внешней политики ресурсного шантажа. Публикуемая “Полит.ру” статья Ариэля Коена из выходящего вскоре номера журнала “Россия в глобальной политике” посвящена именно этим вопросам, для лучшего понимания ситуации в современной России (попытка установить “государственное доминирование” в нефтяной отрасли) автор описывает процессы в других нефтяных страна, особенно подробно останавливаясь на Венесуэле. Ариэль Коэн – ведущий научный сотрудник фонда Heritage (США), специалист по странам постсоветского пространства и проблемам международной энергетической безопасности.

История уничтожения ЮКОСа, крупнейшей и самой успешной частной нефтяной корпорации России, изобиловала поразительными для западного наблюдателя деталями и нанесла жестокий удар по процессу интеграции российской энергетики в мировую экономику. Это дело, безусловно, носит знаковый характер: компания стала жертвой формирующегося нового порядка. Избирательное и произвольное применение закона стало ясным сигналом финансовому и деловому миру: мощь российского государства и его юридическая система могут в любой момент быть использованы недобросовестными чиновниками, связанными с ними бизнесменами, прокурорами и сотрудниками правоохранительных органов для достижения их корыстных целей. Благоприятный инвестиционный климат, который создавался в России с 1998-го, по сути, сошел на нет. Экономике придется заплатить непомерно высокую цену за так называемое “государственное доминирование” – новый подход к руководству нефтяной отраслью. Так, по сообщению телеканала Bloomberg от 9 декабря 2004 года, президент ExxonMobil Ли Рэймонд объявил, что его компания воздержится от новых крупных инвестиций в Россию и откажется вкладывать миллиарды долларов в сахалинские проекты. Действия российских властей заставляют усомниться в правильности выбранной ими “стратегии управления природными ресурсами”, считает Рэймонд. Правда, другие инвесторы надеются, что “дело ЮКОСа” останется единичным событием и не отразится на их проектах. Однако если выяснится, что ЮКОС – это только начало (а многие из высокопоставленных чиновников, отвергая обвинения в политическом характере преследований детища Ходорковского, обещали продолжить кампанию против “нарушителей” невзирая на лица), процесс ухода инвесторов с российского рынка может принять необратимый характер. Правда, неизвестно, считают ли те, кто запустил этот процесс, что он невыгоден России.

ПРОЗРАЧНОСТЬ ПРЕЖДЕ ВСЕГО

Хотя потребность государств развитого и развивающегося мира в стабильных и надежных поставках нефти возрастает, это не означает, что компании стран-потребителей готовы играть по любым предлагаемым поставщиками правилам. Прозрачность бизнеса, правосудия, процесса принятия экономических и политических решений становится все более важной предпосылкой для обеспечения притока крупных зарубежных инвестиций, а в современном мире только они способны поддерживать стабильное производство сырья. И чем менее прозрачна страна-производитель, тем выше риски инвесторов и, следовательно, тем выше должна быть отдача от подобных рискованных проектов.

Естественно, важный критерий для инвесторов — это политическая стабильность в странах – получателях инвестиций. Жизнь (и в первую очередь опыт государств, экономика которых основана на экспорте сырья) неоднократно опровергала популярные в России теории о том, что авторитарная власть способна обеспечить долгосрочную стабильность. На самом деле стабильность в стране-поставщике прямо пропорциональна уровню политического сотрудничества и согласия в обществе, а также прозрачности в управлении нефтяными доходами. Как бы ни радовали свалившиеся с неба сырьевые прибыли, но оборотной стороной медали почти неизбежно являются пробуксовка необходимых институциональных реформ, очевидные изъяны в демократии и безудержная коррупция. Достижение контроля над природными ресурсами становится главным содержанием политики, которая, по сути, превращается в бесконечную конкурентную борьбу за безраздельное обладание богатством. В результате наносится болезненный удар по демократизации, подрываются основы гражданского общества, происходит разбалансировка всей политической системы. Чем больше экономика зависит от нефти, тем сильнее желание правящей элиты ужесточать политический контроль над доходами, а значит, и над всей государственной системой. В разное время подобным путем шли столь непохожие страны, как Иран, Венесуэла и Нигерия.

Злоупотребления и нерациональное использование нефтяных доходов часто вызывают растущее недовольство населения, а порой и приводят к вооруженному конфликту. Так, нефтяной фактор сыграл существенную роль в войне, развернувшейся в нигерийской провинции Биафра в 60-е годы прошлого века. Тогда от одного до трех миллионов мирных граждан умерли от голода или стали жертвами бомбардировок. Межплеменные волнения не прекращаются в нефтеносных районах Нигерии до сих пор. Борьба за контроль над нефтяными ресурсами стимулирует сепаратистские движения в Индонезии.

НЕФТЬ ЕСТЬ – СЧАСТЬЯ НЕТУ

Венесуэла, один из ключевых игроков на мировом нефтяном рынке, является наглядным примером того, как наличие минеральных ресурсов служит не процветанию народа, а амбициям правящей верхушки.

До конца 1950-х страной управляли военные, которые в основном опирались на доходы, получаемые от налогообложения природных ресурсов. Генералы разработали обширную систему социальных гарантий, убеждая граждан, что обладание природными богатствами – достаточное условие для всеобщего благоденствия. В 1958 году власть в стране перешла к гражданскому президенту, но его попытки осуществить рыночные реформы наталкивались на сопротивление влиятельных политических групп и экономических лоббистов.

В 1960-м Венесуэла вошла в число государств – основателей Организации стран – экспортеров нефти (ОПЕК), а когда в 1970-е годы США превратились в чистого импортера нефти, лояльный к Вашингтону Каракас стал основным поставщиком на американский рынок. В 1975-м власти Венесуэлы пошли на национализацию нефтяной промышленности, для чего создали государственную компанию Petroleos de Venezuela S.А. (PDVSA). Концентрируя контроль в своих руках, правительство пыталось перераспределять доходы от нефти с целью поддержки среднего класса и беднейших слоев населения. Однако на практике для поддержания дорогостоящей социальной системы не хватало даже нефтедоходов, рос государственный долг, к тому же экономика попала в зависимость от нестабильной мировой конъюнктуры, что неблагоприятно сказывалось на жизненном уровне населения.

Периодически вставал вопрос о реформировании нефтяной отрасли, и в 1996 году к разработке и эксплуатации месторождений вновь были допущены иностранные компании. Однако в 1998-м к власти в Каракасе пришел левый популист Уго Чавес – харизматический подполковник, осужденный шестью годами ранее за попытку военного переворота. Выйдя на свободу, Чавес занялся легальной политикой. Победу на президентских выборах ему обеспечило протестное голосование: население устало от непоследовательных действий властей и поддержало кандидата, обещавшего решить социальные проблемы. Возглавив страну, Чавес затормозил реформы и экспроприировал зарубежные активы. Согласно новой Конституции 1999 года, приватизацию PDVSA приостановили; в 2001-м был принят Закон об углеводородах, который предусматривал как увеличение с 16,67 до 30 % размера обязательных для зарубежных операторов отчислений, так и сохранение за государством контрольного пакета в будущих совместных предприятиях.

За 20 лет, предшествовавших появлению Чавеса на политической арене, PDVSA создала себе репутацию компетентного, четко работающего и надежного оператора. Однако забастовка нефтяников, разразившаяся из-за непродуманной политики нового президента, истощила нефтяного гиганта. В стачке участвовали порядка 35–40 тысяч специалистов, включая пожарных; в результате на промыслах произошли утечки и возгорания. Производственная мощность упала с трех миллионов баррелей в день (мбд) до 600 тысяч баррелей. Пытаясь подавить протест, Чавес уволил 18 тысяч квалифицированных менеджеров и рабочих, чем еще больше подорвал пошатнувшееся положение PDVSA. По некоторым данным, для того чтобы выгнать вязкую венесуэльскую нефть на поверхность, инженеры компании теперь нагнетают давление в скважинах, закачивая туда воздух и воду. Как утверждается, этот способ позволит добиться прогнозной мощности в 2,5 мбд, но его применение ставит под угрозу долговременную жизнеспособность месторождений.

Значительная часть доходов от продажи нефти идет на финансирование политической деятельности самого Уго Чавеса: PDVSA, по сути, превратилась в президентский кошелек. Деньги же главе государства нужны постоянно: его деятельность вызывает непрекращающееся напряжение в обществе, так что приходится “покупать” лояльность сограждан. (В 2002 году Чавесу с трудом удалось сохранить власть после переворота, организованного группой его недовольных соратников.) Так, в преддверии референдума 2004-го, посвященного вопросу о президентских полномочиях, Уго Чавес, как сообщают, распорядился перечислить от 1,6 млрд до 3,7 млрд долларов на специальный счет, который он затем использовал для финансирования обещанных им социальных программ.

Некомпетентное управление нефтяной отраслью приводит к тому, что PDVSA пребывает в кризисе, несмотря на беспрецедентно благоприятную конъюнктуру. По подсчетам венесуэльского экономиста Густаво Гарсиа, внутренние инвестиции в 2004-м снизились с 5 млрд до 4,3 млрд долларов. В то же время зарплаты выросли на 60 % – и это в отсутствие роста занятости и производительности труда. Эксперты предупреждают, что без серьезных инвестиций в техническое перевооружение, в обслуживание оборудования и, главное, в разработку новых перспективных месторождений PDVSA не сможет поддерживать производство на нынешнем уровне. В соответствии с планом освоения месторождений на 2004–2009 годы PDVSA рассчитывает привлечь 37 млрд долларов новых инвестиций, в том числе 10 млрд от международных компаний. Однако, похоже, процесс привлечения средств натолкнется на серьезные проблемы.

Во время национальной забастовки в декабре 2002-го венесуэльские власти захватили компанию по информационным технологиям, находившуюся в совместной собственности PDVSA и американской Международной корпорации по научным разработкам (SAIC). Подобная экспроприация поставила под угрозу инвестиции крупных международных нефтяных компаний (таких, как Mobil, ChevronTexaco и ConocoPhilips) в проекты разработки нефтяных месторождений — например, в бассейне реки Ориноко.

Безответственное вмешательство правительства Чавеса в деятельность американских и международных корпораций может вылиться в череду исков против венесуэльских холдингов на Западе. В настоящее время PDVSA зависит от нефтеперерабатывающих заводов в США, которые частично осуществляют поставки для ее сети бензозаправочных станций CITGO. Компания PDVSA владеет нефтеперерабатывающими мощностями в американских штатах Луизиана, Иллинойс, Техас, Нью-Джерси и Джорджия, а также несколькими предприятиями в Европе.

Кроме того, откровенно антиамериканский внешнеполитический курс Уго Чавеса также препятствует инвестированию в венесуэльскую экономику.

НЕФТЬ КАК ОРУЖИЕ

Руководители стран, богатых природными ресурсами, как правило, не могут противостоять соблазну воспользоваться этим действенным инструментом для завоевания позиций на международной арене. Уго Чавес – не исключение, хотя, конечно, Венесуэлу трудно причислить к ведущим мировым игрокам. Нынешний венесуэльский президент, очевидно, видит себя в роли будущего (после Фиделя Кастро) лидера радикально настроенных латиноамериканских левых, организатора борьбы с влиянием США. (В 2000-м Чавес пообещал Кастро 53 тыс. баррелей нефти в день на льготных условиях в обмен на услуги кубинских специалистов.) Венесуэла не только продает Соединенным Штатам 1,5 мбд, но и поставляет большую часть нефти, потребляемой дружественными США странами Карибского бассейна и Центральной Америки. Лидеры этих государств хорошо знают: любое значимое противодействие Каракасу способно ухудшить условия торговли или даже привести к сокращению поставок. Именно Чавес играл ключевую роль в том, что в 1999 и 2003 годах ОПЕК принимала решение сократить производство и координировать усилия, направленные на повышение цен на нефть. В 2000-м Чавес посетил Иран, Ирак, Ливию и Саудовскую Аравию, где продолжил агитировать за сокращение производства и введение квот.

Впрочем, некоторые шаги венесуэльского лидера свидетельствуют о том, что его амбиции не ограничиваются стремлением занять ведущие позиции в Западном полушарии. Чавес охотно рассуждает о многополярном мире, лаская слух Москвы и Пекина. Президент Венесуэлы стремится к тому, чтобы переместить клиентскую базу PDSVA в Азию, прежде всего в Китай с его растущими нефтяными запросами, и сделать свою страну менее зависимой от продаж нефти непосредственным соседям. Строительство нефте- и газопроводов от бассейна Маракайбо в Венесуэле к карибскому и тихоокеанскому побережьям Колумбии, контракт о котором был подписан 14 июля 2004 года, позволит Венесуэле поставлять нефть Китаю, минуя контролируемый Соединенными Штатами Панамский канал. По различным данным, Чавес хотел бы привести к власти в Колумбии лояльный ему режим, почему он и оказывает поддержку повстанцам. Если венесуэльскому президенту удастся добиться этой цели, он сможет с помощью Колумбии в любой момент сокращать поставки нефти своим противникам, вынуждая последних искать другие, менее выгодные источники. Понятно, что геополитические игры Уго Чавеса не способствуют укреплению атмосферы сотрудничества в Латинской Америке и крайне беспокоят Соединенные Штаты.

* * *

Конечно, сравнивать Россию с небольшой латиноамериканской страной не имеет смысла – различия огромны и очевидны. Однако на примере Венесуэлы, представляющей собой своего рода “модель в миниатюре”, можно отчетливо увидеть и те проблемы и соблазны, с которыми сталкивается сырьевое государство, и характерные черты поведения его руководителей.

Потребность индустриально развитых и развивающихся государств в нефти весьма велика, и в будущем она только возрастет. Заботясь о бесперебойном снабжении своих стран топливом, их лидеры едва ли решатся предпринимать попытки серьезного вмешательства в политику крупных стран – производителей нефти, если только те не начнут допускать совсем уж вопиющие нарушения прав собственности или препятствовать выполнению контрактов. Бесперебойные, не зависящие от политической конъюнктуры поставки горючего – вот что в первую очередь важно для иностранных потребителей. Но гражданам страны-производителя необходимо нечто большее – эффективная добывающая отрасль, развивающаяся в условиях, исключающих нефтяную зависимость. Только тогда изобилие природных ресурсов принесет им процветание и политическую стабильность.