Диалог с конфликтным потенциалом

С момента прихода к власти в США администрации Барака Обамы в политическом измерении российско-американских отношений установилась достаточно позитивная динамика. Обе державы смогли наладить конструктивный диалог по широкому кругу общественно-политических вопросов. Это нашло отражение в регулярных контактах по «президентской линии» - между Дмитрием Медведевым и Обамой, функционировании Рабочей группы по гражданскому обществу в составе двусторонней российско-американской Президентской комиссии, а также активизации сотрудничества между Федеральным собранием РФ и Конгрессом США. Впервые после окончания Холодной войны политика прочно вошла в число ключевых элементов межгосударственного сближения.

В ходе «перезапуска» двустороннего взаимодействия Москва и Вашингтон смогли придти к устойчивому взаимопониманию в общественно-политической сфере. Связи в этом прикладном измерении стали по-настоящему интересными. США, хотя и с рядом оговорок, начали относиться к РФ как к равному себе политическому контрагенту. Вашингтон устами главного специалиста по России в окружении Обамы Майкла Макфола демонстративно отказался от критики концепции суверенной демократии, одновременно поддержав сотрудничество с российской стороной по поддержке конкретных НКО. Между странами началась дискуссия по вопросу о преодолении негативных стереотипов и мифов, сохраняющихся в межгосударственном диалоге со времен Холодной войны.

Отличительной особенностью политической сферы отношений стало то, что она была адаптирована Вашингтоном (как главным инициатором российско-американского сближения) под запросы «перезагрузки». Если раньше область политики использовалась американской стороной преимущественно как средство размежевания с Россией, то теперь она стала одним из важных компонентов нормализации двустороннего взаимодействия. Преодоление взаимных политических разногласий и установление доброжелательных связей между руководством двух стран, наряду с согласованием нового текста договора о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ), оказались главными «визитными карточками» периода «перезапуска».

При этом, пойдя на нормализацию контактов с Кремлем в плоскости политики, администрация Обамы преследовала подчеркнуто утилитарные цели. Новый формат политических связей был использован Белым домом как статусный актив, способствующий плавному переходу России в число сторонников американских инициатив на международной арене. Создавая благоприятную атмосферу в политическом регистре отношений, США рассчитывали на ответные прикладные «любезности» со стороны РФ. И получил их в виде голоса Москвы в поддержку санкций против Ирана и КНДР и благоприятного отношения российской стороны к идее ужесточения режима нераспространения ядерного оружия. Политическое сближение позволило демократическому кабинету настроить взаимодействие с РФ по глобальным вопросам в удобном для себя режиме quid pro quo.

Для России поддержание доверительного политического диалога с Соединенными Штатами также имело довольно высокий уровень капитализации. Во-первых, оно содействовало переводу двусторонних отношений на системную основу. За счет стабильного политического диалога межгосударственные связи становились менее зависимыми от смены конъюнктуры в обеих державах. У Москвы и Вашингтона постепенно вырабатывалась культура партнерского, а не конфронтационного взаимодействия. Во-вторых, сфера политики выступала стимулятором сотрудничества двух стран на международном уровне. Располагая относительной общностью политических взглядов, Кремлю и Белому дому было легче находить компромиссы в решении вопросов глобальной повестки дня. Наконец, в-третьих, активные политические контакты с США давали РФ возможность вновь ощущать себя великой державой. Тот факт, что с политическим мнением России Америка стала впервые после окончания Холодной войны по-настоящему считаться, позволял Кремлю укреплять свои позиции на площадках БРИК, ООН, «Группы восьми» и «Группы двадцати». Безусловно, с российской точки зрения активизация политических связей с Соединенными Штатами имела скорее символическую, чем сугубо прикладную рентабельность. Однако для Москвы подобная ситуация стала тем случаем, когда форма оказалась не менее важна, чем содержание.

Тем не менее говорить в этих внешне благоприятных для РФ условиях о необратимости процесса двустороннего политического сближения не приходится. Пойдя на улучшение политических контактов с Москвой, Вашингтон смог сохранить за собой заметное пространство для маневра в двустороннем взаимодействии. При необходимости существующий коридор «ограничительных возможностей» позволяет администрации Обамы не только существенно снизить интенсивность улучшения межгосударственных связей, но и запустить в диалоге с Кремлем процесс «обратного движения». Благодаря позиции, занимаемой демократическим кабинетом на протяжении периода «перезагрузки», политическая сфера отношений остается одним их главных звеньев традиционной системы сдерживания РФ. Она располагает потенциалом для того, чтобы при необходимости вновь стать механизмом размежевания между державами.

Текущая нормализация российско-американского политического диалога является для Соединенных Штатов сближением с оглядкой назад. Декларируя «перезапуск» в двусторонних отношениях и даже его успешное продолжение (о чем аппарат Белого дома поспешил заявить после саммита США-РФ 24 июня 2010 года), кабинет Обамы в то же время не спешит отказываться от методов ведения дел, использовавшихся администрациями Билла Клинтона и Джорджа Буша-мл. и способных привести к очередному обострению межгосударственного взаимодействия. Движение к «новому началу» в связях с Москвой Вашингтон осознанно уравновешивает недвусмысленными жестами, говорящими о том, что «перезагрузка» в сфере политики не может рассматриваться как всеобъемлющее явление. Она охватывает только те функциональные звенья, которые не смогут в последующем помешать демократической администрации резко изменить свой курс на русском треке.

Стремление Вашингтона избежать чрезмерного «увлечения» политическим партнерством с Москвой объясняется тем, что правительство Обамы не испытывает полного доверия к российскому руководству. Абсолютного взаимопонимания между истеблишментом двух держав в ходе «перезагрузки» так и не сложилось. В глазах США РФ является пусть и не оппонентом, но державой, часто преследующей на международной арене цели, прямо противоположные американским. Полноценные партнерские контакты между субъектами развиваются лишь по узкому числу прикладных направлений (прежде всего, в области ядерного разоружения и борьбы с терроризмом). К внешнеполитическим сомнениям следует добавить подозрительность Вашингтона к специфике российских политических процессов. Формально демократический кабинет провозгласил отказ от навязывания своего видения демократического развития странам мира, сменив идею «распространения демократии» на концепцию «суверенной вовлеченности». Однако «за фасадом» такой позиции скрывается закоренелая убежденность ряда влиятельных представителей правительства США в том, что политическая система их страны по уровню своего развития на порядок превосходит политическую систему РФ. Подобный взгляд «сверху вниз» позволяет Белому дому сохранять в ткани политических связей с Кремлем условия для их возможного пересмотра в негативной редакции.

Предпосылки к смене тональности в отношениях США с Россией носят двойственный, системно-ситуационный характер. С одной стороны, они коренятся в формуле политического диалога, сложившегося между державами в 2009 – первой половине 2010 годах. Построение конструктивного межгосударственного взаимодействия с самого начала проходило в условиях синхронного развития прикладных компонентов для его потенциального охлаждения. С другой стороны, о наличии у Соединенных Штатов возможностей для отказа от сближения с РФ свидетельствуют открытые шаги демократического кабинета, идущие вразрез с интересами Москвы. При их помощи Белый дом намекает на то, что в любой момент способен повернуть процесс нормализации политических связей с Кремлем вспять.

Среди системных сдержек, оставляющих США возможность для сворачивания «перезагрузки», следует выделить повышенную формализацию и низкую интенсивность работы главного инструмента политического сближения – Рабочей группы по гражданскому обществу, сопредседателями которой являются Макфол (занимающий должность старшего директора СНБ по делам России и Евразии) и первый заместитель руководителя Администрации президента РФ Владислав Сурков. Несмотря на беспрецедентность самого факта проявления подобной группы в институциональном регистре межгосударственных отношений, предметные результаты её работы остаются довольно скромными. Среди них можно отметить, прежде всего, соглашение между Россией и международной организацией Transparency International о сотрудничестве в сфере мониторинга уровня коррупции в РФ и США. В остальном в деятельности группы бюрократический протокол превалирует над выработкой новых политических смыслов и инициатив для двустороннего сотрудничества. Обращает на себя внимание и то, что с момента своего создания 6 июля 2009 года, группа провела только два заседания – в Вашингтоне 27 января и во Владимире 27 мая 2010 года. Складывается впечатление, что для США главный смысл функционирования этой структуры сводится к обозначению формального намерения вести прямой политический диалог с РФ без его последовательного предметного наполнения.

Демонстративная двойственность подхода администрации Обамы к политическим контактам с Кремлем находит отражение и в позиции Государственного департамента. На уровне внешней риторики ведомство Хиллари Клинтон демонстрирует приверженность принципам всеобъемлющего восстановления конструктивного характера российско-американских отношений. Однако в своей внутренней мониторинговой деятельности оно придерживается прямо противоположного курса. В 2009 – первой половине 2010 годах Государственный департамент подготовил пять докладов, посвященных оценке общественно-политической и социальной ситуации в странах мира. Это Доклад о соблюдении прав человека в мире в 2008 году, Доклад о торговле людьми в мире в 2008 году, Доклад о свободе вероисповедания в странах мира в 2009 году, Доклад о соблюдении прав человека в мире в 2009 году и Доклад о торговле людьми в мире в 2009 году.

Во всех обозначенных документах ситуация в России по обозначенным проблемам была подвергнута жесткой критике. Оценки, озвученные командой Клинтон, полностью совпадали с позицией, занимавшейся Государственным департаментом при Кондолизе Райс. Причем если первый доклад ещё можно списать на инерцию периода работы администрации Буша-мл. (этот документ готовился в конце 2008 – начале 2009 года), то все последующие (последний из которых вышел 14 июня 2010 года) являлись отражением предметной позиции уже нового кабинета. Мнение, целенаправленно поддерживаемое в своих мониторинговых докладах Фогги Боттом, отражает стремление Белого дома обеспечить себе возможности для логического обоснования потенциального пересмотра политических отношений с Москвой. В случае ухудшения двустороннего взаимодействия кабинет Обамы способен безболезненно апеллировать к комплексу обзорных документов Госдепа, прямо указывающих на несоответствие обстановки в РФ американским социальным и общественным нормам.

Наконец, к числу системных ограничителей нормализации российско-американских связей в их политическом измерении относится персональная неприязнь ряда высокопоставленных сотрудников администрации США к российскому руководству. «Особым» настроем к команде Дмитрия Медведева отличаются представители «русского крыла» демократического кабинета, интегрированные в доверенное окружение американского президента. Их негативная позиция время от времени озвучивается как «в личном качестве», так и находит опосредованное отражение в высказываниях самого Обамы. Наиболее резонансным среди них стало заявление президента США о том, что председатель правительства РФ Владимир Путин «стоит одной ногой в старых методах ведения дел, а другой – в новых». Оно прозвучало 2 июля 2009 года, накануне знакового саммита РФ-США в Москве. Данное высказывание отражало не столько личный скептицизм американского лидера к главе российского правительства, сколько соответствующий настрой его ведущих консультантов по России.

Настороженное отношение влиятельных лиц из «ближнего круга» Обамы к российским правящим элитам прямо сказалось на специфике организации двусторонней комиссии. Согласно версии, активно муссировавшейся в Вашингтоне летом 2009 года, своим президентским статусом она обязана откровенному нежеланию американских «кремлеведов» работать с Путиным. В результате, вместо контроля со стороны премьер-министра РФ и вице-президента США в духе практики комиссии Гор-Черномырдин (функционировала с 1993 по 1999 год) над данным межправительственным объединением была установлена прямая президентская опека при передаче формальных координационных полномочий главам внешнеполитических ведомств – Сергею Лаврову и Хиллари Клинтон. Конфликтная персонификация политического диалога – статусная преграда для наращивания позитивного содержания в двусторонних связях, целенаправленно поддерживаемая американским истеблишментом. Она отчетливо показывает отсутствие у Белого дома стремление достичь полного «исправления» диалога с Кремлем.

К числу наиболее знаковых ситуационных элементов формулы сближения с оглядкой назад относится реакция США на инициативу РФ о создании новой архитектуры безопасности в Европе. Позиция Белого дома по данному вопросу оказалась сдержанно скептической. В своих заявлениях представители кабинета Обамы дали четко понять, что Соединенные Штаты не только не заинтересованы в создании новой конфигурации военно-политических связей в трансатлантическом регионе, но и не намерены всерьез обсуждать перспективы реализации политического проекта Москвы. Наиболее показательной иллюстрацией такого подхода стало демонстративное отсутствие Хиллари Клинтон на заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ, состоявшемся в Афинах 1-2 декабря 2009 года. Работу форума, рассматривавшегося Москвой в качестве основной презентационной площадки для своей инициативы (к нему было приурочено обнародование 29 ноября проекта Договора о европейской безопасности), глава Госдепа своим вниманием не почтила. А единственными статусными мероприятиями, посвященными теме безопасности в Европе, на которых присутствовали высокопоставленные представители демократической администрации, стали неофициальное заседание Совета Россия-НАТО на уровне министров иностранных дел и неформальная министерская встреча «ОБСЕ плюс», прошедшие на о. Корфу 27-28 июня 2009 года. Тем самым США продемонстрировали, что не считают для себя возможным следовать в русле политического курса, предлагаемого РФ.

Принцип сознательного ограничения сближения с Москвой в политической плоскости прослеживается и в ситуации с арестом американскими правоохранительными органами десяти лиц, подозреваемых в нелегальной разведывательной деятельности в пользу СВР России. В содержательном плане операция, проведенная Министерством юстиции США и ФБР 27 июня 2010 года, является неотъемлемой частью конфронтационного диалога спецслужб двух держав, которую бывший директор ЦРУ Джордж Тенет в своё время охарактеризовал как «игру шпионов против шпионов». Однако по своей форме она наполнена глубоким политическим смыслом. Троё из предполагаемых нелегалов СВР были задержаны в Арлингтоне (штат Вирджиния) – пригороде Вашингтона. В том самом Арлингтоне, где 24 июня у Обамы и Медведева состоялся рабочий завтрак. Не вызывает сомнения, что президент США знал о том, что именно этот город уже через несколько дней станет местом проведения операции американской контрразведки. Своё расследование ФБР проводило около семи лет. И о его ходе напрямую докладывалось в Белый дом. В силу этого контрразведывательные мероприятия в вашингтонском пригороде в контексте июньского визита Медведева в США стали статусным ситуационным шагом Вашингтона, подтверждающим его заинтересованность в строго дозированном сближении с Москвой.

В преддверии задержания предполагаемых агентов СВР администрация Обамы обозначила, что только от её мнения зависит направленность и контент российско-американского политического диалога. Последующая масштабная операция Минюста и ФБР стала символом одностороннего регулирования контактов между двумя державами демократическим кабинетом. Вне зависимости от своих конечных результатов она показала, что повестка дня двусторонних контактов определяется в Вашингтоне. Пока сближение в политическом регистре отвечает интересам Белого дома. Однако в случае смены мотиваций американского истеблишмента и колебаний международной конъюнктуры, оно может быть постепенно свернуто, уступив место новому витку конфронтации. Использоваться для этого будут как сдерживающие факторы, лежащие в основе текущего межгосударственного взаимодействия, так и отдельные статусные решения, принимаемые Вашингтоном «по ситуации». Право преференциального выбора в пользу сближения или размежевания в политических отношениях остается за США.

Вмешаться в одностороннее регулирование российско-американских отношений Москва пока не в состоянии. После поражения в Холодной войне военный, политический и экономический потенциал России заметно ослаб. Из сверхдержавы с «глобальной ответственностью» РФ превратилась в регионального лидера с ограниченным кругом внешнеполитических интересов, хотя и сохранив статусные позиции в таких организациях как ООН. Преодолеть эти субъектные издержки Кремлю не удалось до сих пор. В результате в понимании руководства США к мнению РФ можно прислушиваться только по вопросам ядерных вооружений и их сокращения – здесь оба субъекта обладают относительно равными возможностями. По остальным же направлениям двустороннего взаимодействия (в том числе и в сфере политики), степень паритетности зависит уже исключительно от «доброй воли» Вашингтона. При наличии соответствующего политического запроса, мнение Москвы может американской стороной попросту игнорироваться.

Политический диалог РФ и США остается функциональным звеном двусторонних отношений с существенным конфликтным потенциалом. Оптимистичные ожидания от его развития, возникшие в период «перезагрузки», пока не оправдались. Стороны смогли определить свод основных направлений для взаимного политического сотрудничества, но их практическая активность по этим трекам оказалась довольно низкой. На этом фоне Соединенные Штаты сохранили в системе политических коммуникаций необходимый «коридор» для ограничения сближения с Россией. Как следствие, при определенном стечении обстоятельств область политики способна стать главным препятствием на пути дальнейшей нормализации взаимодействия между странами. Политические инструментарий, использовавшийся США в период «перезагрузки», может повернуться острием в обратную сторону, дав старт новому раунду размежевания с РФ.