Испанский диалог

От редакции: В апреле Московская школа гражданского просвещения Елены Немировской и Фонд "Valsaín" Альваро Хиль-Роблеса провели в Испании семинар по муниципальному управлению и территориальному развитию. Российскую делегацию представляли государственные служащие, депутаты, журналисты, учёные, гражданские активисты из различных регионов.

С одним из участников семинара – руководителем Центра конституционной истории Станиславом Станских – беседует журналист Вадим Штепа.

* * *

Вадим Штепа: Каковы у тебя общие впечатления от семинара?

Станислав Станских: Семинар проходил на фоне усиливающейся международной изоляции России, а также в условиях всё более явного отказа российской политической элиты от европейских демократических правовых стандартов.

В.Ш.: Кстати, пока мы ездили, Минкультуры России в своих материалах к проекту Основ государственной культурной политики уже предложило считать, что «Россия – не Европа»…

С.С.: Да, сегодняшняя госпропаганда резко перешла именно к такой картине мира, мы опять замыкаемся в себе, как это уже было в советское время. Интересно, что ещё почти 10 лет назад президент Владимир Путин в своём Послании Федеральному Собранию 2005 г. твёрдо подчёркивал, что «Россия была, есть и, конечно, будет крупнейшей европейской нацией». И добавлял – «Выстраданные и завоеванные европейской культурой идеалы свободы, прав человека, справедливости и демократии в течение многих веков являлись для нашего общества определяющим ценностным ориентиром». Теперь мы видим цену этим словам…

В.Ш.: Полезны ли сегодня тогда вообще все эти зарубежные семинары и стажировки?

С.С.: В любом случае, без развитого зарубежного опыта России уже не обойтись. Кроме того, нам же никто ничего не навязывает. Мы сами 25 лет назад решили быть вместе с Европой.

В.Ш.: Ну, а теперь передумали…

С.С.: Тогда нужно менять Конституцию и выходить из-под юрисдикции Европейского Суда по правам человека. Но этого пока никто делать не планирует. Получается, что мы возвращаемся к внутреннему двуличию и двойным стандартам. Однако в России все же есть гражданское общество, которое стремится жить по Конституции.

В.Ш.: Среди участников делегации были и представители властных структур, довольно официально настроенные…

С.С.: Так европейского «врага» нужно же знать в лицо! Но если серьёзно, то после общения с конкретными носителями западной традиции права, наш даже самый закоренелый ура-патриот начинает смягчаться – ведь перед собой он начинает видеть адекватных людей, сумевших построить успешное общество.

Трудно заподозрить мэров или муниципальных депутатов, заботящихся о дорогах и социальной сфере, в пропаганде чего-то «вражеского» этим «русским». Тем более что мы видели не только достижения. Главное в испанской традиции – всё обсуждать и проговаривать, искать решения. Испанцы продемонстрировали на собственном горьком опыте франкистской диктатуры, как можно через стремление к свободе и справедливости, через постоянный диалог и компромиссы стать развитой страной.

В общем, испанский семинар, безусловно, способствовал взаимопониманию не только между нашими народами, но и системами ценностей.

В.Ш.: Удалось ли узнать что-то новое о конституционном праве Испании, или только подтвердилось то, что знал раньше?

С.С.: С испанской стороны семинар был организован фондом Valsain и лично выдающимся европейским правозащитником и испанским государственным деятелем Альваро Хиль-Роблесом. Это предопределило высокий теоретический и практический уровень мероприятия. Профессора, государственные деятели и политики с разных точек зрения пытались показать особенности испанского административно-территориального развития на национальном, региональном, провинциальном, муниципальном уровнях. В дни работы семинара Испания прощалась с Адольфо Суаресом, который обеспечил испанский демократический транзит после диктатуры Франсиско Франко.

Безусловно, все члены делегации открыли для себя новые грани испанской, а шире – европейской правовой культуры. Мне всегда казалось, что Испания – это регионалистское государство, государство автономий. В теории конституционного права регионалистское государство рассматривается как переходное от унитарного к федеративному государству, и наоборот. Но, изучив испанский опыт, я убедился, что Испания – даже более успешная федерация, чем многие страны, которые называют себя федеративными. Хотя при принятии испанской Конституции не было очевидно, что все территории должны получить статус автономий и уж тем более обладать равноправием.

В.Ш.: Однако испанцы все же не называют свое государство «федерацией». У меня даже складывается впечатление, что они несколько побаиваются этого слова. С чем это, по-твоему, связано? И, возможно, специфика испанской государственности, раз уж она оказалась довольно устойчивой после принятия Конституции 1978 года, разрушает принятую у нас двойственную схему унитарных или федеративных государств?

С.С.: Испания всегда была страной с политически сильными регионами. Однако попытка создания федеративной республики в 1873 году была дискредитирована и потерпела неудачу. Весь исторический опыт территориальной дезорганизации и сепаратизма предопределил негативное отношение испанцев к самой идее федерации. В действующей Конституции Испании даже закреплена соответствующая формула: «ни в коем случае не допускается федерация автономных сообществ» (ст. 145). Конституция исходит из «нерушимого единства испанской нации, общем и неделимом отечестве всех испанцев» (ст. 2).

Конституция – это сложный результат сложного согласования политических воль. Испанский «конституционный компромисс» состоял в формальном отказе от использования федеративной модели. В 2012 году только треть каталонцев – традиционно выступающих за максимальную автономию вплоть до отделения от Испании – поддержали превращение Испании в федеративное государство.

Понятно, что испанцы вкладывают в слово «федерация» негативный смысл, для них оно равнозначно распаду страны, подобно тому, как болезненно в российском обществе воспринимается характеристика «иностранного агента», которую власть навязывает независимым НКО.

Кстати, те, кто сейчас захватывают здания и терроризируют население на Украине, вряд ли серьёзно выступают за федерализацию этой страны. Как остроумно отметил по этому поводу один блогер, «нас пытаются убедить в том, что за «федеративное устройство» люди готовы жизнями рисковать, а за «конфедеративное устройство», надо думать, на костёр пойдут…».

В.Ш.: А что насчёт российского федерализма?

С.С.: Собственно этой теме был посвящён мой доклад на семинаре. Россия по своей сути почти никогда не была федерацией. Федеративная модель была предложена большевиками в пропагандистских целях. Фактически мы знаем, что советская Россия была унитарным государством с несколькими этническими автономными образованиями.

Современная Россия в целом унаследовала эту большевистскую модель и в настоящее время федерацией также не является. У нас даже сохранилась терминология унитарного государства – Центр и регионы, Центральная избирательная комиссия и т.д.

Российский федерализм как спящий институт имеет декоративный характер и выполняет функцию «инструмента территориальной экспансии» (подробнее об этом см. статью А.Захарова «Имперский федерализм», «Ведомости» от 19.03.2014). Собственно, в этом мы убедились на примере Крыма и Севастополя. Кстати, украинские законодатели уже приняли закон об «оккупированных территориях», где Россия названа оккупантом и вооружённым агрессором. Согласись, не совсем братские отношения.

В.Ш.: Да, очередное двуличие нашего «федерализма» проявилось именно в связи с украинским кризисом...

С.С.: Это даже выглядит неприкрытым цинизмом: ограничивая собственные федеративные демократические начала, Россия при этом настойчиво требует федерализации суверенной Украины и введения там выборности губернаторов.

Хотя, на мой взгляд, для Украины идеально подошёл бы испанский опыт. Обе страны с примерно одинаковым количеством населения, с горными, степными и прибрежными жителями, различающейся культурой и языковым опытом. Украинскому унитарному государство нужно идти по пути создания не федерации, которая на данном этапе для него губительна, а пытаться строить регионалистское государство. При этом давать возможность регионам по примеру Испании инициировать перед национальными властями расширение собственной автономии и закрепление этого в уставах (конституциях).

В.Ш.: А что лучше для самой России? Неужели нас ждет возвращение к унитарной модели?

С.С.: В России мы наблюдаем своего рода конституционную шизофрению: провозглашаем одно, а делаем другое. Если России не подходит федеративное устройство, то давайте себе честно об этом скажем. Тем более что унитаризм вовсе не хуже федерализма. Это просто две разные формы государственно-территориального устройства. Но для этого придётся принять новую Конституцию, поскольку федеративный характер нашего государства является одной из основ конституционного строя и закреплён в главе 1 Конституции, которую нельзя изменить ни при каких обстоятельствах – только путём принятия новой Конституции. Однако в нынешних условиях спринтерского законотворчества принятие новой Конституции означало бы полную профанацию конституционализма в нашем Отечестве.

Поэтому лучше идти по пути претворения федеративных начал в жизнь. Федеративная модель более предпочтительна для России и в силу её огромной территории, природного и этнического многообразия. Другое дело, что федерализм – сложная в управленческом плане система, предполагающая определённый уровень развития общественных отношений. Но заинтересована ли в этом наша элита?

В.Ш.: Может ли испанский опыт быть для нас поучительным?

С.С.: Испанский конституционализм оказал существенное влияние на европейское правовое наследие: ещё в начале XIX века Испания провозгласила лозунг «Constitutión o muerte» («Конституция или смерть») и выступила проводником ряда либеральных идей.

Современная Испания шла от франкистской диктатуры и унитаризма к демократии и федерализму. Мы застали авторитарный унитарный режим в советское время, мы ощущаем его и сегодня. В этом смысле испанский опыт неожиданно может быть полезен для России и Украины. В качестве примеров приведу несколько сравнений.

В отличие от России, где субъекты федерации обладают стремящейся к нулю остаточной компетенцией, испанские регионы (автономные сообщества) имеют собственные, исключительные предметы ведения и полномочий (ст. 148 Конституции Испании).

В Испании чётко прописана процедура изменения статуса территории: как муниципальные провинции могут стать автономными сообществами. Российская Конституция предусматривает возможность изменения статуса субъекта Федерации (ст. 66), но федеральный конституционный закон о такой процедуре до сих пор не принят. Содержательно в нём нет необходимости, поскольку путинская реформа по централизации и формированию единого правового пространства максимально унифицировала региональное законодательство и статусы разных видов субъектов Федерации – республик, краёв, областей и т.д.

Особого внимания заслуживает конституционное закрепление процедуры и сроков изменения статуса территории. Если инициатива о предоставлении статуса автономного сообщества не находит поддержки большинства муниципалитетов, входящих в провинцию, вновь поднять вопрос о получении статуса автономии можно только через 5 лет, чтобы политические страсти остыли (ст. 143 Конституции Испании). Для расширения полномочий после принятия Устава (Статута) автономного сообщества даётся тоже 5-летний срок (ст. 148 Конституции Испании). Но у этого расширения есть свой предел – оно не может приводить к сецессии, правами на которую не обладают ни российские, ни испанские регионы.

В.Ш.: Однако каталонцы и баски активно выступают за независимость…

С.С.: У такой борьбы не только политические и культурные, но и экономические основания. Например, каталонцы считают, что Испания их грабит. В этом их требования созвучны с аналогичными в России («Хватит кормить Кавказ или Дальний Восток»). Важно, что они научились отстаивать свои права мирным путём – в парламенте и на митингах, без агрессии и применения оружия.

Кстати, 25 марта 2014 г. Конституционный Суд Испании объявил референдум о независимости Каталонии противоречащим Конституции страны. Судьи заявили, что, согласно Конституции, отдельный регион Испании не может в одностороннем порядке объявить референдум о самоопределении, и признали решение каталонского парламента провести голосование по этому вопросу неконституционным.

В.Ш.: Хотелось бы узнать твой прогноз разрешения каталонского вопроса. Несмотря на высокий уровень самоуправления, там идут миллионные демонстрации за независимость. Станет ли Испания в конечном счете их подавлять, или это приведет к изменению Конституции?

С.С.: Мало объявить о собственной независимости, необходимо, чтобы такое самопровозглашение признали другие. С одной стороны, отделение Каталонии бросит вызов не только самой Испании, но и всему Европейскому Союзу, на территории которого окажется непризнанная Каталония. С другой стороны, Великобритания не признает независимости Каталонии, в обмен на это, Испания не признает независимости Шотландии, где на 18 сентября 2014 г. назначен референдум.

В рамках испанского федеративного принципа – «кофе для всех» – регионы с меньшими историческими традициями получили столько же полномочий, сколько, например, Каталония, Страна Басков или Галисия, которые всегда тяготели к большей автономии. Парадокс состоит в том, что исторические регионы испытывают от такого равноправия определённый дискомфорт, при этом их собственная автономия достигла практически максимального предела в рамках единого государства. Поэтому, с одной стороны, на федеративный проект у общества «аллергия», а с другой стороны, модель автономий исчерпывает себя.

Думаю, что в условиях имеющихся тенденций испанцы выпустят пар за счёт нового конституционного компромисса и официально объявят королевство ассиметричной федерацией, проведя конституционную реформу. Надеюсь, что «подавлять» – не в испанском стиле.

В.Ш.: Подавлять любят в России, в том числе и свободомыслие…

С.С.: У нас много чего любят. В России за одну только дискуссию о территориальной целостности можно будет сесть в тюрьму: 9 мая 2014 г. вступают в силу поправки к УК РФ, согласно которым за публичные призывы к нарушению территориальной целостности могут посадить до 5 лет. Почувствуй разницу в подходах: в Испании 5 лет даётся на свободную дискуссию и диалог, а в России 5 лет – чтобы подумать, сидя в тюрьме.

В.Ш.: В России, к сожалению, парламент – не место для дискуссий…

С.С.: Кстати, ещё один возможный испанский урок для России относится к «захиревшей» палате территориального представительства – Совету Федерации, который в нулевые годы перестал быть «сдержкой и противовесом» для Государственной Думы и Президента. В теории конституционного права эффективность двухпалатного парламента доказана даже для унитарного государства. Для федеративного устройства, сложного, «составного государства» она просто жизненно необходима. И испанский опыт тому подтверждение.

В.Ш.: Прокомментируй последнюю реформу местного самоуправления в России, которая ликвидирует выборность глав муниципальных образований.

С.С.: В Испании в своё время было принято решение, чтобы демократия была на каждом муниципальном уровне. Поэтому сейчас везде сплошная выборность чиновников и парламентариев.

В отличие от Испании, в России местное самоуправление пока, к сожалению, не состоялось. Приведу личный пример. Я живу в небольшом городе недалеко от Москвы – Звенигороде, где около 10 тыс. избирателей. У нас есть единственная «городская» газета, но и та принадлежит не местным, а областным (государственным) властям. Централизация достигла своего апогея, это ведёт Россию в тупик.

Вместо установления только общих принципов организации органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, как того требует Конституция, федеральный законодатель подробно регламентирует соответствующие вопросы, сводя к нулю региональную и местную автономии.

В.Ш.: В чем, на твой взгляд, причины нынешней имперской реставрации в России? Имеют ли они только субъективный характер, или их возможность была заложена в конституционной системе 1993 года?

С.С.: Это очень сложный вопрос, ответ на который нужно искать на стыке разных гуманитарных наук – социальной психологии, социологии, права, экономики, истории и т.д. Очевидно, что мы наблюдаем ренессанс имперского сознания сталинско-франкистского типа. Все эти штуки про «пятую колонну» и «иностранных агентов» и Россия, и Испания уже проходили. Видимо, грабли – наиболее востребованное в России орудие труда.

В России ценность территории вновь начинает превалировать над ценность человека, его прав и свобод. На этом конституционный патриотизм не построить. Важно понимать, что величие страны определяется благосостоянием, нравственностью и свободой её граждан, а не только территорией. Отсутствие культуры компромисса и правовой культуры в повседневной жизни сказывается и на внутригосударственном общении, и на межгосударственном. Мы не любим ждать, хотим здесь и сейчас. Но федерализм как процесс предполагает постоянный диалог и настройку.

Проблема же Конституции состоит в том, что она не сумела поставить «защиту от дурака», не сумела стать гарантом невозврата к авторитаризму.

В.Ш.: Необходим ли для России новый Федеративный договор? Если да, чем он должен отличаться от предыдущего?

С.С.: Для начала отмечу, что Федеративный договор 1992 года не превратил Россию в договорную федерацию, когда разные государства объединяются в союз. Хотя, конечно, договорные начала в нашей конституционной федерации присутствуют в связи с единственным заключённым договором Москвы с Татарстаном (на 10 лет) и в связи с «присоединением» Крыма и Севастополя.

Федеративный договор, который продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции, выполнил свою историческую миссию, не дал России развалиться. В этом отличие российского конституционного компромисса от испанского. Кстати, про действие Федеративного договора – я вполне серьёзно. Не так давно судья Конституционного Суда России С.М.Казанцев в своём Особом мнении сослался на конкретное положение Федеративного договора как на действующее (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П).

Но в целом на нынешнем этапе новый Федеративный договор лишён смысла, поскольку любой договор – это согласование воль сторон. У нас же есть только одна сторона – федеральная власть. Пока регионы не начнут осознавать в себе качество субъектности, не начнут притязать на определённый уровень политико-административной автономии, говорить о договорных практиках не имеет смысла.

Однако российский федерализм под воздействием ряда факторов способен начать своё пробуждение. Таким «будильником» может послужить «присоединение» Крыма. Например, карельские федералисты, воодушевлённые крымским опытом, уже выступили с конкретными предложениями по расширению прав российских республик и общей децентрализации.