Оригинал материала
Бюджет против коррупции
Министерство финансов внесло в правительство РФ Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2007 год.
Документ вызвал яростную дискуссию.
Охранительный публицист-путинец М.Леонтьев написал: "Кудрина надо отправить на экспертизу в институт Сербского". На сайте оппозиционеров Белковского Никита Кричевский выступил с прямо противоположных позиций: "У сегодняшней российской инфляции три главные причины. Первая причина - популистская раздача денег направо и налево, по прихоти или по необходимости - какая разница. Денег незаработанных, полученных от продажи сырья за границу. Хватит трендеть о "бедных" бюджетниках и пенсионерах , которые рады каждому лишнему рублю. Если уж даете людям деньги, то предупреждайте их о том, что деньги эти - шальные , случайные, и нет никакой гарантии, что завтра вы дадите людям столько же. Не будет лишним сказать народу, что рубль вы им даете номинально, а фактически они получат 70-80 копеек, чтобы не было потом взаимных обид и упреков: народа - в неблагодарности, власти - в неэффективности и расточительстве. Повторю еще раз - деньги не заработаны". Конец цитаты.
Ну что же, это добрый знак: в стране есть политика и политический процесс. Если обсуждение бюджета, т.е. раздел самых больших денег в стране, идёт тихо и мирно, значит, с демократией плохо, и деньги делятся иначе, по неким невидимым обществу схемам.
Россия, пусть и медленно, пусть и с трудом, поднимается из руин. Страна восстанавливает свой суверенитет. В политической сфере выражением этого процесса является "суверенная демократия". Попросту, "мы, Народ, на основании норм Нашей Конституции, сами определим свою судьбу". И понятно, любому конкуренту, желающему чтобы Россия проигрывала рынки, или любому покупателю наших товаров, желающему купить подешевле, это сильно не нравится. И примеры этого "не ндравится нам" множатся день ото дня.
2007-2008 годы будут ключевыми с точки зрения передачи Власти и укрепления российской государственности. Государственный бюджет является важнейшим инструментом, а если без политесов, то ключевым звеном, как мы пройдём этот год.
Деньги должны быть истрачены на укрепление государства и оздоровление общества. Поэтому пропрезидентский публицист Михаил Леонтьев столь яростен, срывается на крик: "Нельзя жалеть денег, ибо на карту поставлено слишком много. Такими вещами не рискуют!" А интеллектуальная гвардия оппозиции ко всеобщему изумлению вдруг пишет не о страданиях трудящихся, но о том, что деньги надо беречь, ибо сиволапые русские лодыри их не заслужили и не заработали.
Пока финансисты правительства очень жмотничают. Собранные налоги не тратятся, а сжигаются в Стабилизационном фонде. Планировалось, что к концу года в Стабфонде будет 857, 5 млрд руб., теперь ожидают 1 690,7 млрд руб. Однако фактически на 1 августа там скопилось 1 740 млрд руб. Это не шутки. Если вычесть из денежной массы, обращающейся в стране (т.н. "агрегат М2"), величину Стабфонда, то видно, что денег в стране становится всё меньше. Это называется рестрикционная кредитно-денежная политика. Это сжатие спроса, это сжатие кредита, в стране раскручивается спираль кризиса.
На будущий год цена на нефть в бюджете заложена в 61 доллар за баррель. А почему не больше? Она сегодня уже превышает 70 долларов, и во власти нашей страны - крупнейшего экспортёра энергоресурсов - не допустить её снижения.
На требования увеличить финансирование накануне судьбоносных для России политических событий следует ответ:
╥ Всё прожрут.
╥ Всё разворуют.
╥ Расходы вызовут высокую инфляцию.
Чтобы мне хотелось сказать на это?
╥ Деньги можно истратить и без инфляции.
╥ Деньги Россия заработала честно.
╥ Уровень коррупции можно резко снизить.
Как истратить деньги, не вызывая инфляцию? У меня на эту тему вышла книжка в издательстве "Европа". "Стабфонд. Копить или тратить?". Но если Вам лень читать текст, где "много буков", то рекомендую текст Алексея Ведева "Как использовать деньги без инфляции".
Россия эти деньги заработала. Рента в нефтяной и газовой промышленности России ничтожна по сравнению с другими странами - экспортёрами энергоресурсов. Реально страна проедает огромные инвестиции в геологоразведку, добычу и транспортировку нефти и газа 70-80-х годов. Наш народ оплатил эти доходы своим прошлым трудом и лишениями. Эти люди ещё живы. Но мы платим и сегодня. Все признают, что рубль занижен. Но это значит, что экспорт из России, прежде всего нефти и газа, субсидирует ВСЯ страна, субсидирует, проедая основные фонды и человеческий капитал. Те, кто вкалывал на заводах и КБ, имеют право на свой кусок пирога.
Ах да! Волшебное "украдут"! Как мне надоело это нытьё!
В своё время я написал статью по опыту работы в Счётной палате России на эту тему. Так никто и не напечатал. Эта проблема решается ЛЕГКО.
Как укрепить финансовый контроль?
Статья 1996 года в сокращении.
Нашему государству грозит смертельная угроза. До легионов мелких жуликов дошло, что "всё дозволено". И 1997 год будет годом кризиса государственного аппарата. Когда мелкий клерк нагло и публично обворовывает нищих врачей и перестают ходить местные автобусы, проблема выходит на новый качественный уровень. И оппозиция просто обязана использовать эту ситуацию для создания в обществе имиджа тотального воровства: "автобусов не будет до тех пор, пока хозяева воров сидят в Кремле".
Механизмом, позволяющим держать зло в управляемых границах, является систематический государственный финансовый контроль. Чтобы правильно понять ситуацию в сфере финансового контроля, сложившуюся в современной России, необходим небольшой историко-теоретический экскурс. Считаю, что в обществе сложилось определённое недопонимание сути финансового контроля. Хуже всего, что эти иллюзии разделяет высшее руководство страны.
В любом государстве между верхними этажами власти и населением находится мощная прослойка чиновничества. Именно оно выполняет волю высшего политического руководства (царя, диктатора, президента). По его поведению народ судит о власти. Уровень коррумпированности российского чиновничества нарастает. Безнаказанность провоцирует даже самых глупых. Вороватый дурак - это самая страшная угроза для существования государства. Он не может оценить последствий своих поступков, и ущерб несопоставим с украденной суммой. Почему же Россия превратилась в страну непуганых идиотов и "Что делать"?
Действительно ли много воруют? В богатой стране воруют много в абсолютных значениях. У нас воруют немного, но очень многие служащие. Например, все проверки Счётной палаты выявляют нарушения правил сдачи в аренду имущества. Все, кого только ни проверяют, допускают это нарушение.
Автором системы внешнего финансового контроля, безусловно, является Фридрих Великий. Царская Россия скопировала эту систему, и она очень эффективно работала (несмотря на предубеждения революционных демократов). В чём суть системы? Из феодальных сатрапов необходимо сделать служащих, подчиняющихся Закону. И помехи на этом пути проистекают не из слабости человеческой природы, а из общественных отношений.
Во-первых, чиновничество построено по сословно-кастовому принципу (каста в Индии, сословие в России). Эта система сложилась во времена феодализма. И её рудименты по-прежнему живы: землячество, кланы и т.п. Касты браминов нет, но постоянно создаются неформальные объединения по присвоению власти в интересах группы.
Во-вторых, система кормлений. "Кто что охраняет, тот то и имеет". Эти отношения возникли не случайно: единой банковской и финансовой системы в царской России или Германии Фридриха не существовало. Местные казначейства собирали деньги на содержание власти и войск на местах и излишки отправляли в центр. Самой жизнью сформировался стереотип: нам остаётся процент от собранного. И никакие запреты не могли помочь. Ясно, что на местах виднее, с кого и в какой форме можно что-то взять. Центральное правительство, несмотря на любые законы, смотрело на эту деятельность сквозь пальцы. Если не разрешить брать взятки, то купцов казна никак не сможет обобрать. А деньги нужны. Так и в Росси сегодня: большая часть украденного идёт вовсе не на личное потребление, но на разные необходимые расходы, хотя и законом не предусмотренные.
Чтобы держать под контролем неуничтожимую в данных условиях стихию казнокрадства и кумовства, Фридрих и создал свою систему контроля. "Закон должен быть похож на машину, кто бы ни засунул палец в эту машину - простолюдин или граф, преступный палец должен быть отсечён". Система государственного финансового контроля базировалась не на многообразной переписке и отчётности, но на ответственности и противоречии интересов исполнителей.
Основные принципы системы:
1. Независимость контролёров от ведомств.
2. Все обязаны представлять им отчётность.
3. Ответственность за нецелевое использование средств.
4. Контролёры проверяют тех, от кого они не могут зависеть (территориальные органы проверяют федеральные структуры, федеральные контролёры - территориальные органы и т.п.). Всегда учитывают и интересы проверяющих.
5. Спасти от наказания может только личное вмешательство Первого Лица в государстве. Попытки второстепенных лиц вмешаться караются.
6. Накопления компромата внутри контрольного органа не происходит. Всё немедленно доводится до высшего руководства и заинтересованных лиц.
Прусская система контроля была перенесена на российскую почву государственным контролёром В.И. Татариновым. В огромной стране, где отсутствовала единая финансовая система, где благосостояние чиновников зависело от денег, собранных с населения, система работала удовлетворительно. Да, интеллигенция была недовольна продажным царским чиновничеством. Но она не знала ни сегодняшней России, ни стран третьего мира, ни жизни в современных ей САСШ. Опыт сегодняшних США не очень подходит: в них существует единая финансовая система. Самый мелкий чиновник получает свою зарплату как чек казначейства.
Наследником системы госконтроля царской России в СССР стал Рабкрин. Он не снискал себе лавров. И развалил его Сталин. Он поставил перед организацией иные задачи.
Финансовый контроль, как и полиция, может служить обществу, отлавливая огромное количество мелких жуликов. И в этом случае она, полиция, незаметна, поскольку в стране правит Закон. Но полиция может служить одному человеку, по его воле обрушиваясь на отдельного человека или организацию. Рядовые полицейские и участковые работают плохо, но любого гражданина можно стереть в порошок. То, что преступность разрастается, - не страшно. Зато очень выгодно поймать одного крупного злодея, который вырос до таких размеров благодаря анархии на уровне участковых. Рост преступности - прекрасный аргумент для увеличения содержания ведомства. А руководитель ведомства - человек, способный наделать бед в нужный момент и кладезь компромата, - ценнейший кадр в политических дрязгах.
Сталину было недосуг создавать невыносимые условия для Корейко и Полыхаевых. Ему не нужно было ссориться с чиновничеством. Ему нужен был компромат на врагов. В итоге крупных расхитителей ловил уголовный розыск или ЧК. Уровень хищений был велик и служил мощным аргументом необходимости ликвидации НЭПа. Публикации той поры (известные нам прежде всего по детективам Льва Шейнина, фельетонам Кольцова, Ильфа и Петрова) неплохо передают атмосферу несовместимости рынка и социализма, порождающую чудовищ.
Рабкрин помогал Сталину до тех пор, пока его контроль над ЧК-НКВД не стал абсолютным и пока в стране не был уничтожен рынок.
Госконтроль времён Мехлиса также был слабой организацией: его работу выполняло НКВД. Злоупотребления карались по ст. 58 (казнокрадов сажали как врагов). В брежневские времена соблюдалось только одно правило: контролёры не должны накапливать компромата, особенно на высшее партийное руководство.
И теперь Россия стоит перед задачей создать с нуля госконтроль, помогающий созданию правового государства.
Печальный опыт был учтён при написании закона "О Счётной палате РФ". И, к сожалению, его логика постепенно вытравляется из практической деятельности. Накапливаются ошибки, исправить которые будет почти невозможно. Закон мёртв без подзаконных актов. Прогрессивные положения не получили развития в указах президента РФ. Их отсутствие, с одной стороны, так и не ввело в действие государственный контроль, с другой стороны - дало повод для выдвижения мертворождённых политиканских инициатив.
В чём суть концепции действующего закона?
Независимая, вневедомственная структура, централизация которой в принципе невозможна .
1.1. Представительная власть избирает двенадцать независимых аудиторов, свободных в выборе направления проверки. Они ни от кого не зависят. Если один из них проявит недобросовестность, другой его поправит. Поводов для пересечения компетенции много. Председатель палаты и его заместитель - чисто номинальные должности. Жесточайшие и формализованные требования к квалификации руководства и рядовых работников Счётной палаты.
1.2. Плоская структура управления. Ниже аудиторов только инспектора. У них есть свои направления специализации. Но их структура гибка. По решению коллегии можно создавать любые группы. Отчёт инспектора не может редактироваться НИКЕМ.
1.3. Федеральный аппарат проверяет, как на местах тратятся федеральные деньги. Местные отделения проверяют, получены ли из Центра обещанные деньги.
Жёсткая ответственность чиновников за выявленные нарушения.
Представления и предписания Счётной палаты обязательны к исполнению. Спасти виновника может только высший уровень политического руководства: только генеральный прокурор реально может затормозить ход дела по представлениям и предписаниям. Позвонить генеральному прокурору и, сославшись на высшие интересы государства, попросить приостановки дела может только президент.
Накопления компромата не происходит .
В царской России это достигалось обязательным направлением всех выявленных нарушений в заинтересованные ведомства. В случае недостаточной аргументированности материалов (знаем, что вор, а не доказать) их направляют в вышестоящий орган, специально созданный для этих целей. За хранение компромата (это сохранялось и в СССР) следовало суровое наказание.
Материалы проверки не могут отфильтровываться вышестоящими уровнями (только если неожиданно всплыли сведения, составляющие государственную тайну).
В современных условиях эту роль выполняет гласность и связь со средствами массовой информации. Счётная палата прежде всего апеллирует к общественности. Все материалы Счётной палаты публикуются в обязательном порядке (кроме узкого перечня закрытых статей).
Таким образом, Счётная палата - гроза чиновников среднего ранга на федеральном уровне (заместители министров основных министерств и руководителей второстепенных ведомств) и крупных региональных чиновников (замы главы администрации). Более высокий уровень может быть наказан только с санкции президента. В этом случае Счётная палата является излишней.
Исполнительная власть не смогла ни оценить, ни использовать данный аппарат для укрепления Российской государственности. Сразу скажу, кому выгоден развал нашей работы, повторение ошибок Рабкрина.
Во-первых, внесистемной оппозиции и её людям в самой Счётной палате. Чтобы эффективно работать, необходим профессионализм. В нашем случае это умение прихватывать на деталях конкретного нарушителя. Но это означает: во-первых, необходимость серьёзной специальной подготовки инспекторов. А сегодня в Счётной палате в большинстве направлений нет ни одного специалиста с дипломом аудитора. Во-вторых, это опасно. Удар по финансовым интересам чреват местью правонарушителей. В-третьих, зачем рисковать и стараться ради ненавистных властей?
Объективно, как и во многих других сферах, сложился союз нечестивых: бездельников, взяточников и политических демагогов. Их интересы не пересекаются, они не мешают друг другу, но гармонично дополняют. Часто это одно и то же лицо.
И линия Сталина на превращение Счётной палаты в Рабкрин прослеживается чётко. В исполнительной власти стихийную помощь оказывают жулики и дураки. Мотивировка их глупой суеты очевидна: Счётная палата дискредитирует власть. В Федеральном Собрании эту линию проводят крайняя оппозиция и пройдохи. Чего добиваются?
1. Гласности в работе Счётной палаты быть не должно. Она должна аккумулировать компромат, который должен выливаться в нужный момент. Одно дело регулярные публикации, другое - накопление бомб к нужному моменту.
Все усилия Ю.Ю. Болдырева по обязательному опубликованию материалов Счётной палаты саботируются. Даже работники Счётной палаты не имеют доступа к уже завершённым открытым проверкам Счётной палаты. Публикации проверок возможны только по решению Коллегии Счётной палаты.
Публикации возможны только в специальном бюллетене. На него, разумеется, нет бумаги, и его процеженные материалы доступны лишь избранным.
Решение проблемы просто: Указом президента вводится обязательное опубликование всех материалов проверок Счётной палаты. При проверке закрытых статей (например, аудит Банка России) Счётная палата обязана подготовить открытую версию акта.
Публикацией можно считать выставление электронной версии акта на серверах или правительства РФ, или Минфина РФ в системе Интернент. Это означает сделать их доступными практически для всех заинтересованных лиц.
2. Счётная палата превращается в вертикально интегрированную многоступенчатую иерархическую структуру (инспекции дополнились департаментами и управлениями). Независимость проверяющих инспекторов становится фикцией.
Все уровни иерархии назначает председатель. Сделано это было по просьбе руководства Счётной палаты с помощью известного Указа о повышении заработной платы. Аудиторы подвешены: руководители аппарата ниже их назначены председателем.
Решением проблемы явилось бы принятие Указа президента РФ в рамках повышения и упорядочивания зарплаты госслужащих: следует ввести максимально плоскую систему оплаты в Счётной палате:
╥ аудиторы;
╥ инспекторы;
╥ обслуживающий персонал.
3. Нет местных отделений Счётной палаты, поэтому некому кляузничать на федеральные ведомства. Кляузы самих региональных администраций иного плана: "дайте денег, и чтоб я их сам делил" и не могут компенсировать их отсутствие.
В этой ситуации сама Счётная палата, не имея опоры на местах, не бьёт местные власти за нецелевое использование средств. Решением проблемы явилось бы создание отделений если не в каждом регионе, то в крупнейших городах. Их задачей является контроль за выполнением федеральными ведомствами законодательства в регионах. Контроль за расходами ведомств в регионах.
Сама Счётная палата должна сконцентрироваться на контроле работы субъектов Федерации. По представлению органов исполнительной власти Федерации (прежде всего контрольных) она должна делать предписания органам власти субъектов Федерации. Сами контрольные органы исполнительной власти (КРУ Минфина и Контрольное управление президента) не имеют для этого ни достаточного статуса, ни политических условий.
Решается это Указом президента "О взаимодействии контрольных органов в РФ". Это Указ должен решить и другую важную проблему:
4. Нет Указа президента о процедурах реагирования на представления и предписания Счётной палаты. Должно быть чётко формализовано, кто и когда принимает решения, введена система санкций. Исполнителем является прежде всего Генеральная прокуратура. А решать должен президент. Он должен во время останавливать Счётную палату. Но недопустимо, когда начинается политические игры лиц третьего уровня.
Оппозиция осознала возможности Счётной палаты как источника перманентных конфликтов и скандалов. Председатель комитета Илюхин прекрасно понял суть проблемы: ему не нужна эффективная Счётная палата, но нужен источник скандалов. Чем меньше действенность обращений аудиторов, тем лучше. Кстати, это хорошо и для аудиторов. Если твои обращения будут иметь силу, то работа становится по-настоящему опасной и ответственной. Поэтому предлагается псевдорешение - наделить Счётную палату правом обращаться в суд, сделать её фактически новой Генеральной прокуратурой. Шума и скандалов это сулит много, а обращаться в суд будут лишь в политических ситуациях, но не в интересах дела.
Л.П. Теперь на место оппозиции пришли просто мафиозные кланы, использующие Палату в своих интересах. Во-первых как инструмент доступа к конфиденциальной информации, во-вторых, как инструмент шантажа.
5. Отдельной бедой является отсутствие ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Достаточно вспомнить, сколько проблем было при принятии закона "О бюджетной классификации в РФ". Самое невероятное, помехи создавала даже администрация президента РФ. Но необходимо дополнить его ответственностью за нецелевое использование бюджетных средств".
Уровень казнокрадства принял в России масштабы, угрожающие основам государства, самому существованию России. Рассмотрение и утверждение бюджета представительной властью превратилось, по общему мнению, в фикцию. Редкий вор позволяет себе сегодня в наглую, получив бюджетные деньги, немедленно построить дворец и содержать 5 тысяч вооружённых людей. Обычно мы имеем дело с эвфемизмом "нецелевое использование бюджетных средств".
Сегодня в России, если деньги не дошли до отдельной больницы в Сибири, существует только политическая ответственность правительства. Можно отправить в отставку Черномырдина. Всё. Наказать остальных невозможно. В итоге, реально Черномырдин никого не может наказать, и он служит чиновникам - распределителям бюджета, а не наоборот.
В подавляющем большинстве случаев хищение бюджетных средств проводится как нецелевое использование бюджетных средств и активов. Наличие преступного умысла практически не доказуемо в этом случае. Следует сделать уголовно наказуемым данное деяние, вне доказанности преступного намерения. Это положение можно провести в качестве поправки к Уголовному кодексу РФ.
Одновременно следует упорядочить и процедуры управления имуществом, введя понятие государственных активов. "Под государственными активами понимаются государственное имущество, в том числе акции, иные ценные бумаги, имущественные права и иные обязательства имущественного и финансового характера перед государством". В качестве таковых можно рассматривать активы, принадлежащие на праве собственности Российской федерации, а не только средства государственной казны РФ, средства федеральных внебюджетных фондов и имущество, находящееся в федеральной государственной собственности, закреплённое за государственными предприятиями и учреждениями. Иначе из сферы государственного финансового контроля не выпадут акции (пакеты акций, закреплённые в федеральной собственности, ценные бумаги, нематериальные активы, обязательства взятые на себя собственниками в ходе приватизации перед государством и т.п.). В редакции законопроекта денежные средства после их превращения в основные фонды, имущество исчезают из сферы государственного контроля.
Процедуры продажи государственного имущества в РФ по сравнению с подавляющим большинством развитых и развивающихся стран почти не урегулированы. Нет запрета на участие подставных фирм, нет требования раскрытия источников происхождения капитала. Отсутствуют механизмы оценки имущества. В этой ситуации проверка любой сделки по приватизации затягивается: нет никаких правовых оснований для получения необходимой информации. Организаторы фиктивных торгов и участники не могут быть наказаны.
Если упомянутые проблемы не будут решены, то 1998 год будет годом тотальной коррупции мелкого и среднего чиновничества и порождённых этим явлением социальных конфликтов.