Оригинал материала
Ловушка для музея
Культурная контрреформа
Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» предусматривает корректировку ряда базовых законов. Среди них -- Гражданский и Бюджетный кодексы, законы «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Ревизия действующего законодательства, устанавливающая три организационно-правовые формы существования государственных учреждений, продиктована провалом реформы на основе закона «Об автономных учреждениях». Статус автономных получили единичные организации. В значительной степени это связано с тем, что переход в такой разряд (предусмотренный на добровольных началах) встретил негативное отношение со стороны не только самих бюджетных организаций, но и многих органов региональной власти и некоторых федеральных ведомств. По итогам продолжавшейся около года работы Совета по культуре и искусству при президенте России в закон были внесены поправки, которые нивелировали ряд его явных недостатков, тем не менее форма автономных учреждений так и не стала более удобной и популярной для предприятий культуры.
«Наше законодательство в целом и вся система реформ, проводимых Минэкономразвития, принципиально враждебны культуре, -- убежден президент Союза музеев России, заместитель председателя Совета по культуре и искусству при президенте РФ, директор Государственного Эрмитажа Михаил Пиотровский. -- Культура претендует на некую привилегию, на то, что государство должно обеспечивать ее сохранение и развитие. Законодательство же не считает сферу культуры, учреждения культуры чем-то отличным от малого и среднего предпринимательства, поддержку которого декларирует. В законодательстве применительно к учреждениям культуры появляются понятия «товар», «услуга», «товарооборот», говорится о необходимости создания условий «конкурентного равенства», удобных для бизнеса (в том числе подразумевается конкуренция в дальнейшем государственных музеев с частными галереями). Отсюда идеология Минэкономразвития: сокращение бюджета учреждений культуры, уравниловка, ограничение полномочий руководителей, желание лишить музеи права распоряжаться собственными заработанными средствами».
Общая тенденция очевидна -- законодательство в последние годы становится все менее благоприятным для учреждений культуры. «В эпоху перестройки, когда государство, по сути, уклонилось от своих обязанностей, нам помогло выжить законодательство, возникшее в поздний советский период, -- отмечает Михаил Пиотровский. -- Власти понимали: денег на культуру не хватает, недостатки бюджетного финансирования очень велики, и выходом из этой ситуации стало возникновение системы, позволяющей учреждениям культуры и науки сохранять все зарабатываемые деньги и свободно использовать их на развитие. Этим идеям отвечало и появившееся в начале и середине 1990-х годов «романтическое», как я его называю, законодательство -- «Основы законодательства РФ о культуре», «О музейном фонде РФ и о музеях в РФ» и др. Подтверждалась самостоятельность учреждений культуры, и музеи получали достаточно большие возможности для развития. Принимались либеральные уставы музеев (некоторые из них еще сохранились). Возникла система особо ценных объектов культурного наследия, что давало преимущества с точки зрения не только выделения денег, но и большей степени свободы». Но затем преференции для учреждений культуры стали потихоньку исчезать из законодательства -- по мере принятия Бюджетного и Таможенного кодексов, закона о госзакупках и т.д. К примеру, Таможенный кодекс фактически приравнял к торговым и коммерческим предприятиям музеи, якобы тоже имеющие свой «товарооборот» (определяемый на основе страховых оценок стоимости вещей, пересекающих границу при проведении выставок). Тем самым музеи были поставлены в менее выгодные условия по сравнению с частными лицами -- музеи в отличие от них при ввозе в Россию приобретаемых предметов искусства должны платить таможенные пошлины и НДС.
"Государственная функция, а не услуги"
Важнейшая для музеев проблема -- определение порядка, условий и финансовых параметров государственного задания. Идеология законопроекта предполагает, что государство во взаимоотношениях с музеями переходит к размещению заказа на оказание услуг и соответственно устанавливает их финансирование. Но, как отмечают юристы Союза музеев России, в законопроекте не обозначен механизм оценки музейных услуг и формирования заказа. Решение этих ключевых вопросов, определяющих возможность существования музеев, передается федеральным и региональным структурам исполнительной власти и органам местного самоуправления. Расплывчатые формулировки поправок к федеральному законодательству не способствуют предсказуемости и экономической обоснованности будущих решений. Между тем возникают понятные опасения -- насколько адекватно станут определяться затраты на выполнение музеями государственного задания. Для такой тревоги есть уже и конкретные юридические предпосылки.
В январе 2009 года вступил в силу приказ Минэкономразвития об утверждении типовой формы соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением об условиях предоставления субсидии на «возмещение нормативных затрат на оказание услуг». Однако он до сих пор не подкреплен ни внятной расшифровкой самого понятия «нормативные затраты», ни критериями и методиками их определения и выполнения соответствующих расчетов. Более того, принципиально важно, чтобы затраты музеев на выполнение государственного задания не исчерпывались только оказанием услуг физическим и юридическим лицам. Закон «О музейном фонде РФ и музеях в РФ» четко указывает: целями создания музеев являются хранение, выявление, изучение, публикация музейных предметов и коллекций, а также просветительская и образовательная деятельность.
«Сохранение культурного наследия -- ключевая государственная функция, важнее ее только защита внутренней и внешней безопасности, -- подчеркивает Михаил Пиотровский. -- Музеи не услуги оказывают, а выполняют государственную функцию по сохранению культурного наследия, и она должна полноценно обеспечиваться государством. Наши поправки предусматривают, что затраты на выполнение этой функции должны очень тщательно и точно рассчитываться самими музеями. Кстати, продажу билетов в музей тоже нельзя относить к услугам -- для посетителей это лишь покупка права доступа к хранилищу (как покупается книга или разрешение на копирование изображения в Интернете). Пример услуги в чистом виде -- экскурсия, ею можно пользоваться или обходиться без нее при посещении музея».
Помимо неопределенности с расчетом субсидий законодательные нововведения лишают музеи гарантий, что полагающиеся им средства будут выделяться своевременно. Отменяется субсидиарная ответственность собственника бюджетных учреждений нового типа по их обязательствам. Соответственно учредители не несут ответственности за задержку или вообще непредоставление субсидии, учитывающей все расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества и расходы на уплату налогов. Теперь за все (в том числе за платежи государству же!) полностью отвечает бюджетное учреждение, лишенное в то же время реальной возможности влиять на объемы и сроки получения субсидий. Что же касается автономных учреждений, то, как отмечает Михаил Пиотровский, переложение на них государством всех рисков создает даже угрозу банкротства: «Музейные коллекции, возможно, и сохранятся за государством, но здания вполне могут быть отобраны. Это следует из законопроекта, и мы видим этот подвох».
Другая проблема связана с возможностью бюджетных учреждений распоряжаться имуществом. Действующий закон «О некоммерческих организациях» предусматривает, что бюджетное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться «особо ценным» движимым имуществом, закрепленным за ним или приобретенным за счет выделенных средств. Естественно, принципиальное значение имеют критерии и порядок отнесения имущества к «особо ценному». Но законопроект лишь говорит, что в данном случае «понимаются движимые вещи определенной стоимости, без которых осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено». На взгляд юристов Союза музеев России, такая неопределенность усугубляется отсутствием четкого указания, кто определяет порядок отнесения имущества к категории «особо ценного» (федеральное правительство или органы власти субъектов федерации и местного самоуправления). При этом нельзя исключать возможность, что будет произвольно устанавливаться минимальный размер «определенной стоимости». В итоге для музеев -- бюджетных учреждений нового типа -- значительная часть имущества окажется, по сути, изъята из самостоятельного распоряжения.
Среди вероятных последствий вольной трактовки понятия «особо ценное имущество» Михаил Пиотровский усматривает и такую опасность: «Допустим, чиновники могут решить, что музейные вещи, определенные для Эрмитажа как не особо ценные, должны считаться таковыми и для каких-то провинциальных музеев. Чем это грозит? Прежде уже высказывались идеи объединения музейных хранилищ. Например, объединяются хранилища десяти музеев на территории области, и получается, что в нем оказывается много дуплетных вещей -- шашек, пистолетов, киверов и т.п. Нетрудно представить реакцию чиновников: «Зачем вам столько?!» Подобные голоса и так постоянно звучат на различных комиссиях по проверке музейных фондов. Антикварный рынок с готовностью примет огромную массу музейных вещей, если их станут отнимать у музеев. И стоит только под предлогами «оптимизации» начать изымать и продавать вещи 4-й и 5-й категории, как очень скоро дело дойдет и до вещей 1-й категории -- все это мы уже проходили в 1920-е годы! Таким образом, создается серьезная угроза для такого нашего богатства, как провинциальные музеи (более 1800 музеев, 77 млн посетителей), являющиеся фактически единственными культурными центрами по всей России!»
Казенная иллюзия
Серьезные опасения музейного сообщества связаны с возможным ухудшением финансирования и особенно с попытками дополнительно ограничить (или даже полностью ликвидировать) свободу распоряжения зарабатываемыми учреждениями культуры «внебюджетными» доходами (де-юре считающимися доходами государства, но самостоятельно расходуемыми музеями).
Наименьшую самостоятельность будут иметь казенные учреждения. К этой категории должны причисляться федеральные учреждения, у которых объем «внебюджетных» средств составляет менее 10% от общего годового объема финансового обеспечения. Для учреждений культуры субъектов федерации и муниципальных образований порог повышается до 30%, что позволяет вовлечь в процесс «оказенивания» более широкий круг организаций. Все средства, получаемые казенными предприятиями от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств и иной приносящей доход деятельности, зачисляются в доход соответствующего бюджета.
Юристы Союза музеев России, анализируя текст законопроекта, допускают, что казенным учреждениям будет устанавливаться некий план по получению «внебюджетных» средств: при снижении объема этих доходов может сокращаться и объем бюджетного финансирования. При этом создаются предпосылки для чиновничьего произвола и коррупции: законопроект не устанавливает объективных критериев для принятия решений о размере выделяемых бюджетных ассигнований. Увеличение бюджетного финансирования будет определяться не эффективностью работы казенного учреждения, в данном случае музея, а исключительно отношением чиновников к конкретному учреждению и (или) его руководителям. «Это иллюзия, что финансирование казенных учреждений будет действительно на 100% обеспечиваться государством, -- убежден Михаил Пиотровский. -- Сдавая государству все свои доходы, они будут рисковать остаться на бобах в случае сокращений бюджета. В то же время сами учреждения культуры окажутся совершенно не заинтересованы в эффективной работе. Зачем стараться, что-то придумывать, заниматься новыми проектами, позволяющими зарабатывать, если можно просто приходить на работу, открывать музей и продавать билеты -- и пусть посещение музеев будет вообще бесплатным!»
В числе ограничений самостоятельности бюджетных учреждений при распоряжении «внебюджетными» доходами норма, что «крупные сделки» могут заключаться только с согласия учредителя. Цена «крупной сделки» -- более 10% от балансовой стоимости активов бюджетного учреждения. Однако законопроект делает важную оговорку, что уставы бюджетных учреждений, утверждаемые учредителем, могут предусматривать и меньший размер. На взгляд юристов Союза музеев России, таким образом утрачивается декларируемая законопроектом самостоятельность бюджетных учреждений. На практике их возможности по расходованию заработанных средств могут быть даже скромнее, чем у казенных учреждений.
Михаил Пиотровский отмечает, что законопроект по своей идеологии дополнительно подтверждает наметившуюся ранее в законодательстве тенденцию: «Все идет к тому, что доходы учреждений культуры оказываются под угрозой и становятся расходной частью бюджета. Заработанные нами деньги будут отниматься, а затем выдаваться государством на нашу жизнь». К каким последствиям это может привести? Музеи лишатся возможности оперативно и гибко тратить «внебюджетные» средства на решение наиболее актуальных вопросов. «Особый удар будет нанесен по научной деятельности -- по возможностям музеев обеспечивать своим сотрудникам научные командировки, выделение грантов, издавать научную литературу», -- констатирует Михаил Пиотровский. Значительно сократятся возможности музеев стимулировать сотрудников, устанавливая надбавки к зарплатам и премии. Лишение финансовой самостоятельности негативно отразится и на осуществлении музеями реставрационных работ. Особенно пагубно это может сказаться на привлечении средств спонсоров и меценатов. «Мы постоянно объясняем спонсорам: государство дает нам столько-то денег, а необходимо еще столько-то, -- говорит Михаил Пиотровский. -- Но если система изменится, тогда меценаты и наши партнеры станут говорить: а почему мы должны выполнять обязательства государства, почему оно просто перекладывает на нас свои обязательства?!»
Союзом музеев России предлагается пакет поправок к законопроекту, и для их продвижения используются различные возможности, в том числе обсуждение на президиуме Госсовета, Совете при президенте Российской Федерации по культуре и искусству, в Общественной палате, в Госдуме. Прежде появлялись примеры, когда музейному сообществу по острейшим для него вопросам удавалось влиять на принимаемые решения. В частности, из закона о госзакупках были исключены некоторые требования, не учитывавшие специфику учреждений культуры, музеям сохранили право заниматься научной деятельностью и т.д.
Наряду с воздействием на конкретные нормы законодательства музейное сообщество, как убежден Михаил Пиотровский, должно продвигать идею создания системного законодательства о культуре. «Нужен культурный кодекс или культурная конституция, где закреплялись бы привилегии именно культуры. В какой-то мере основой могла бы стать декларация прав культуры академика Дмитрия Лихачева, -- полагает президент Союза музеев России. -- Государство должно четко обозначить, что культура -- высший приоритет, и тогда, следуя этой идеологии, будет легче добиваться формирования законодательной базы, отвечающей интересам культуры. А сейчас стараниями некоторых чиновников и политиков в общественном сознании создается образ музеев как чего-то ненужного, где только воруют и зарабатывают безумные деньги. Не в последнюю очередь это порождает соблазны для чиновников и потенциальных рейдеров: как бы прибрать к рукам лакомый кусочек? И действительно, на сегодня только учреждения культуры, прежде всего музеи, и Академия наук сохранили общественную собственность, все остальное приватизировано и не раз переделено. Более того, музеи остаются каким-то белым слоном, они вызывают раздражение тем, что их еще не разделили на кусочки, что они могут что-то самостоятельно делать, что они просто заметны. Наконец, понятно, что и директоров музеев уважают в России и за ее пределами намного больше, чем миллиардеров или крупных чиновников!»