Оригинал материала
Война на аутсорсинге
Взлет военного подряда
В то время как в России государство активно прибирает к рукам прибыльные активы, американское правительство добровольно передает деятельность, считавшуюся прерогативой государства, частному бизнесу -- подрядным компаниям, которые за годы президентства Джорджа Буша-младшего стали четвертой властью.С 2000 по 2006 год объем федеральных подрядов более чем удвоился, а число сотрудников частных компаний, выполняющих государственные контракты, превышает численный состав госслужащих. Из частных компаний гиганты подрядного бизнеса постепенно превращаются в квазигосударственные агентства: господряды составляют 90--95% их деловой активности. Так, малоизвестная широкой публике компания SAIC (Science Applications International Corporation) со штатом в 44 тыс. сотрудников -- больше, чем министерства труда, энергетики и жилищного строительства, вместе взятые, -- имеет текущие госконтракты на сумму 13,6 млрд долларов.
Когда же подрядчику отдается функция, по определению являющаяся монополией государства (применение военной силы), возникает совершенно новая система отношений между ним, вооруженными силами и бизнесом. Как происходит в Америке «приватизация войны» и каковы ее вероятные последствия? Как это отразится на способности Соединенных Штатов отстаивать свои национальные интересы и отвечать на возникающие по всему миру вызовы?
Взлет военного подряда
Численность американского воинского контингента в Ираке составляет 160 тыс. человек. Одновременно там на подряде работают около 180 тыс. сотрудников частных американских компаний. В разработке иракской политики, включая подготовку повестки дня и ведение протоколов совещаний, государственному департаменту США помогает компания BearingPoint. «Большая тройка» военных подрядчиков -- DynCorp, Blackwater, Triple Canopy -- в 2006-м выиграла контракт в миллиард долларов на охрану американских посольств в разных странах мира. Компания Kellogg, Brown and Root (KBR) подписала договоры на 7,2 млрд долл., взяв на себя исполнение вспомогательных функций американских вооруженных сил в глобальном масштабе. На ближайшие пять лет разведывательное управление министерства обороны выделило частным подрядчикам около миллиарда долларов, поручив им сбор и анализ развединформации.
К «глобальной войне с терроризмом» военные подрядчики подключились через несколько дней после трагедии 11 сентября 2001 года. Тогдашние директор ЦРУ Джордж Тенет и директор антитеррористического центра ЦРУ Кофер Блэк обещали президенту Джорджу Бушу найти и обезвредить Усаму Бен Ладена и лидеров движения «Талибан». Однако в результате суровых внутренних чисток, навязанных конгрессом и общественным мнением, ЦРУ не располагало достаточным числом оперативников с необходимой подготовкой. И управлению пришлось обратиться к проверенным временем когортам -- подрядчикам, в основном бывшим сотрудникам спецслужб.
За несколько недель была создана и отправлена в Афганистан группа из 64 оперативников, чьи функции состояли в «формировании» войск «посредников», то есть покупке и поддержанию лояльности местных полевых командиров, сборе оперативных данных, ведении допросов, поиске Бен Ладена и его приспешников. По словам специалистов, деятельность ЦРУ и частей особого назначения в Афганистане положила начало новой эре совместных операций американских военных, разведки, военизированных служб, местных вооруженных отрядов, наемников, гражданских подрядчиков и некоммерческих организаций, не проводившихся со времен Вьетнама и Лаоса.
Однако военный подряд («военный подряд», «аутсорсинг» и «приватизация» -- понятия близкие, и в контексте этой статьи они взаимозаменяемы. -- В.К.) -- феномен не новый. Так, во время боснийской войны весной 1995-го сербские формирования, несмотря на значительное преимущество, дрогнули, не выдержав напора хорватов, которые вдруг стали атаковать по всем правилам тактики и стратегии НАТО. Согласно упорно циркулировавшим слухам, проведенная хорватами операция «Шторм» была спланирована американской компанией Military Professional Resources Incorporated (MPRI), хотя последняя и отрицает свое участие.
Примерно в то же время южноафриканская фирма Executive Outcomes спасла от повстанцев правительство Сьерра-Леоне. В Анголе в 1990-е годы было задействовано более 80 компаний военных подрядчиков. Заказчиками выступали не только правительства, но и крупные корпорации. Например, для охраны своих объектов в Колумбии английская нефтяная монополия British Petroleum нанимала батальон местных военнослужащих, боевую подготовку которых обеспечивала британская ArmorGroup.
Военный подряд включает в себя не только непосредственно связанные с боевыми действиями услуги, но и тыловое и материально-техническое снабжение, неотделимые от военных операций.
Существует три категории частных военных подрядчиков.
«Поставщики» обеспечивают подготовку кадров и частные охранные услуги в зоне конфликтов. Их действия (по уставу) сугубо оборонительные (Blackwater, Triple Canopy, Executive Outcomes).
«Консалтинговые» фирмы предоставляют в распоряжение заказчика отставных старших офицеров, обладающих стратегическими знаниями, административными способностями и опытом работы. Консультанты не участвуют непосредственно в вооруженных столкновениях (MPRI).
Компании материально-технической поддержки (KBR, Halliburton) обеспечивают снабжение, тыловые функции и логистику, их сотрудники -- гражданские строители и инженеры с опытом работы в зоне боевых действий. Таким образом, к военным подрядчикам относятся и тяжеловооруженные охранники, и безоружные гражданские инженеры.
При этом военные подрядчики сегодня мало похожи на лихих наемников, процветавших в 1980--1990-е в Африке. Их компании становятся объектом инвестиций самых богатых корпораций из списка Fortune-500. Они хорошо интегрированы в истеблишмент, а руководящие должности в них занимают бывшие высокопоставленные госслужащие. Компания Blackwater -- это наиболее яркий пример успеха военного бизнеса. Ее основатель, тогда 30-летний Эрик Принс, бывший служащий Navy SEALs (спецназ ВМФ США. -- Ред.), унаследовал от отца огромное состояние и в 1999 году создал полигон для подготовки кадров спецподразделений ФБР и полиции. Первые годы дело шло медленно, но Ирак оказался золотой жилой: компания получила контрактов более чем на миллиард долларов. По словам Принса, Blackwater способна подготовить 35 тыс. специалистов в год, может за 24 часа перебросить и развернуть полк в 1700 бойцов в любой точке мира (правда, военные опровергают подобные заявления как нереальные). Эрик Принс любит проводить параллель: Blackwater в сравнении с регулярной армией -- это как служба Fedex в сравнении с обычной почтой, эффективное решение частного бизнеса против склеротичной и расточительной государственной бюрократии.
Недавно The Prince Group, холдинговая компания Blackwater Worldwide, основала филиал Total Intel, который специализируется на сборе информации для государства и частных компаний -- данных о природных катастрофах, политике правительств по отношению к бизнесу, законодательстве других стран. По словам главы Total Intel, бывшего директора антитеррористического центра ЦРУ Кофера Блэка, его фирма «приносит профессиональные умения, которые традиционно оттачивало ЦРУ, напрямую в зал совещаний частных компаний». «Шпионы в аренду» -- так называют их критики. Финансовая сторона охранного бизнеса представляется привлекательной. Сотрудник компании в зависимости от степени профессионализма и уровня допуска к секретной информации получает от 400 до 1200 долл. ежедневно. Когда сотруднику выплачивается, например, 500 долл. в день, компания выставляет заказчику счет на 1500 долл. На накладные расходы уходит 500 долл., остается 500 долл. чистой прибыли с сотрудника в день. Работа заключается в охране высокопоставленных лиц, местных и американских, включая президента Афганистана Хамида Карзая, сотрудников посольства США в Багдаде (их насчитывается около 2 тыс. человек), а также в сопровождении грузов, охране нефтепроводов и другой критической инфраструктуры, подготовке иракских полицейских, сборе развединформации, ведении воздушного наблюдения.
Правда, период «золотой лихорадки» охранного бизнеса постепенно спадает: в среднем 600--700 долл. в день превратились скорее в 400, более привлекательных для граждан стран третьего мира, чем для американцев. Подсобные работы и «статическая» охрана и прежде выполнялись филиппинцами, пакистанцами, малайцами, индийцами, чилийцами и подрядчиками из других стран третьего мира. Для сравнения: в 2003 году за службу в Восточном Тиморе компания DynCorp платила 105 тыс. долл. в год, в Боснии -- 90 тыс., в Косово -- 89 тыс. долларов.
При этом жизнь военного подрядчика подвержена тем же опасностям, что и жизнь регулярных военнослужащих, однако государство не дает страховки и не покрывает расходов на лечение в случае ранения. Ежедневная зарплата в 500 долл. может показаться высокой, но поскольку рабочего дня как такового в зоне военных действий не существует, то она может свестись к 25 долл. в час. Больше трех месяцев кряду охранники в Ираке стараются не работать -- во избежание психического расстройства. В случае смерти подрядчика получателям выплачивается, согласно распоряжению министерства обороны, страховка лишь в 65 тыс. долл. (в сравнении с 250--400 тыс. долл. для военнослужащих). Трагический инцидент в Фаллудже в марте 2004 года, когда толпа растерзала четверых американских охранников, высветил не только опасность, но и многочисленные нарушения условий работы караульной службы.
Оказалось, что вместо положенных по контракту шести человек на задание были отправлены четверо конвоиров, присланных из разных команд и вместе никогда не работавших, без подготовки и проработки маршрута в течение необходимых 24 часов, без карт местности и без предусматриваемых контрактом пулеметов и бронированных машин. За этими нарушениями стояло типичное для частного бизнеса стремление снизить издержки.
Политическая и экономическая неизбежность
Развитие военного подряда стало естественным следствием окончания «холодной войны» и отражает англосаксонский подход к управлению государством и бизнесом. Уже в середине 1980-х, когда из Советского Союза стал поступать на волне перестройки огромный поток информации, американским агентствам пришлось прибегнуть к услугам внештатных специалистов для ее обработки.
Еще в начале 1980-х годов сокращение военных бюджетов и численности вооруженных сил заставило искать новые способы обеспечения военных функций. Почин приватизации положила Маргарет Тэтчер. Первыми на подряд ушли материально-техническое снабжение и тыловые функции. В Соединенных Штатах в 1985-м была запущена первая программа усиления служб тыла гражданскими специалистами (LOGCAP), позволившая сухопутным войскам нанимать различные фирмы для обеспечения широкого спектра услуг, таких, как электроснабжение, водоочистка, строительство, санирование, эксплуатация, транспорт, питание, прачечные и пр. В 1992 году Ричард Чейни, в ту пору министр обороны США, поручил компании Brown and Root (сегодня она называется Kellogg, Brown and Root) изучить ситуацию с использованием частных военных подрядчиков в зонах конфликтов. А в 1995-м Чейни, как известно, возглавил материнскую компанию Hаlliburton, которой руководил до возвращения на госслужбу в 2000 году.
Сокращение численности армии также спровоцировало выброс на рынок труда огромного количества бывших военнослужащих, которые активно способствовали созданию индустрии военных услуг. Одни основывали компании, другие нанимались в них работать (кстати, в России этот процесс разворачивался тоже очень активно).
Кто в Америке идет в военный бизнес?
15--20% кадров приходят напрямую из армии. Другие -- в возрасте от 25 до 50 с лишним лет после некоторого периода гражданской жизни, отслужив до этого в подразделениях Delta, флотских SEALs, секретных подразделениях особого назначения, морской пехоте, рейнджерах сухопутных войск (десантное диверсионно-разведывательное подразделение), ФБР, сухопутных войсках и, наконец, полиции. За 20 лет службы, как шутят бывшие спецназовцы, они приобретают кольцо с топазом, «Харлей-Дэвидсон», бывшую жену и надежду получить работу зазывалы в местном супермаркете. Поэтому они благодарны военным подрядчикам за шанс вернуться в атмосферу боевого товарищества, послужить стране и заработать. Таким образом, подряд выполняет существенную социальную функцию, способствуя трудоустройству офицеров в отставке.
Концептуальная основа использования подрядной силы состоит в традиционном англосаксонском и в особенности республиканском убеждении: чем меньше государства, тем лучше, а частный бизнес способен выполнить задачи более эффективно. «Лучшие умы не в правительстве. Бизнес их уводит к себе», -- говорил президент Рональд Рейган. Военный аспект той же англосаксонской традиции диктует компактность армии и добровольность ее формирования. Стремительное повышение сложности и технологичности военного дела к тому же требует навыков, которым невозможно обучить призывников за два-три года.
«Трансформация», затеянная главой Пентагона Дональдом Рамсфелдом в 2001 году, преследовала, в частности, цель вывести на аутсорсинг все, что выходит за пределы непосредственных боевых действий. Частные компании теперь занимаются не только материально-техническим снабжением, но и управлением беспилотными разведывательными аппаратами Global Hawks, дозаправкой в воздухе самолетов флота и морской пехоты, полетами истребителей условного противника во время учений ВВС.
Необходимость аутсорсинга значительно возросла с началом «глобальной войны с терроризмом», ибо за короткое время весьма сложно существенно увеличить численность добровольной армии. Важнейшая социально-политическая функция военного подряда состоит в том, что он позволяет избежать призыва. Введение воинской повинности равнозначно для любого президента Соединенных Штатов политическому самоубийству. Использование военных подрядчиков позволяет также несколько сократить цифры погибших: с начала операций в Афганистане и Ираке погибло более 800 подрядчиков, вооруженных и невооруженных (число потерь регулярных войск в декабре 2007-го приближалось к 4 400).
Расхожая государственная мудрость гласит, что аутсорсинг экономит средства. Действительно, каждый военнослужащий с учетом зарплаты, пенсии, социального обеспечения и пожизненного медицинского обслуживания может обойтись государству в сумму до 10 млн долл. Кроме того, в условиях затяжной войны государству приходится платить военным все больше и больше, чтобы они оставались на службе. Однако помимо экономии на прямых расходах приватизация военных функций позволяет избежать ответственности за ошибки и политические издержки: в случае неудачи провал будет списан на компанию. Стреляющий без разбору солдат регулярных войск может спровоцировать международный конфликт и навлечь волну возмущения на страну. Подрядчик же просто будет уволен и раскритикован, его компания рискует потерять контракт, но этим ее неприятности ограничатся. «Аутсорсинг вины», предоставляемый военным подрядом, -- это очень полезный для государства ресурс.
Подрядчики незаменимы, когда государство не желает ассоциироваться с определенными странами, задачами или методами. Так, присутствие американских военных в Пакистане невозможно по многим причинам, но действия неидентифицируемых лиц устраивают и американскую, и пакистанскую стороны. Передача на подряд ведения допросов способна помочь избежать скандалов типа Абу-Грейб. Кроме того, существует спорный аргумент, что с высокоморальными принципами регулярной армии войну с терроризмом не выиграть -- нужны люди, которые действуют без особой щепетильности и от которых в случае чего государство готово откреститься.
Военный подряд в Соединенных Штатах не роскошь, а необходимость, единственно приемлемое решение критической задачи, поставленной политиками перед военными.
Частные проводники национальных интересов?
В этом контексте важен не только сам факт использования военных подрядчиков, но и масштаб их деятельности и ставшая незаменимой их роль в условиях современной тактики военных действий и осуществлении внешней политики США. Проблемы, создаваемые индустрией частных военных услуг, пока не получили широкую огласку и не стали предметом общественной дискуссии. Даже пресса посвящает им гораздо меньше внимания, чем критике регулярной армии. Некоторые пороки новой системы отношений между государством, армией и бизнесом уже проявились, другие еще остаются потенциальными.
В отличие от кадровых военных либо служащих государственного департамента частные охранные подрядчики в Ираке подчиняются только своему работодателю. Задачи строить демократию и «завоевывать сердца и умы» иракцев перед ними не стоят, а свои обязанности они должны выполнять любой ценой -- побочный урон несуществен. Правила применения вооруженной силы у них более размыты, чем у военных. Те и другие взаимно не терпят друг друга.
Устав частных охранников начинается так: «Ничто в этих правилах не ограничивает ваше неотъемлемое право прибегать к необходимым для самозащиты действиям». Для иракцев же регулярный солдат или подрядчик в военной форме -- это просто «американец». Из-под юрисдикции иракского закона и те, и другие были выведены, а в Америке ни один судебный процесс против подрядчиков не закончился их наказанием. В результате методы действий и репутация подрядчиков часто идут вразрез с усилиями регулярной армии, устремлением к демократизации и собственно репутацией Соединенных Штатов.
Частные охранники действуют вне контроля и отчетности, операции многочисленных фирм никем не координируются, а точное их количество в Ираке неизвестно даже главе профессиональной Ассоциации военных подрядчиков. После сентябрьского инцидента с участием охранников из компании Blackwater, которые убили 17 невооруженных иракцев в целях самозащиты, заказчик (госдепартамент США) предложил посылать на задания вместе с группой... своего сотрудника. Эта мера заведомо недейственна и нереализуема: заказчик не заинтересован в том, чтобы находить изъяны в работе своего подрядчика, а нехватка кадров госдепартамента в Ираке составляет около 50%, ибо дипломаты в массовом порядке отказываются от службы в зоне военных действий.
Из средств, выделенных на восстановление Афганистана, около 90% получают американские подрядчики. Безработным иракцам и афганцам, как и прежде, только и остается, что существовать на деньги террористов и выращивать мак. Так что многомиллиардные средства на реконструкцию мало способствуют целям восстановления нормальной жизни.
Основной стимул военных подрядчиков -- зарабатывание денег (хотя подспудное желание служить интересам государства чаще всего присутствует). Кредо военного охранника, произведение профессионального фольклора, в утрированной форме отражает его менталитет: «Я военный подрядчик США. Я забочусь о себе, оперативниках справа и слева от меня и ни о ком больше. Я всегда воспользуюсь возможностью послать офицеров регулярных войск и буду это делать при каждом удобном случае. Я козел отпущения моей страны, боец, от которого открестятся, и мне это нравится... Я исполняю эту работу потому, что она дает возможность уничтожить врагов моей страны и наконец-то купить катер, о котором я всегда мечтал... Я буду работать на моих условиях, а если условия станут слишком стремными, я просто-напросто найду другую компанию, которая заплатит мне больше».
При более пристальном взгляде финансовая выгода военного аутсорсинга не столь очевидна. Оплата услуг подрядчиков происходит по схеме «издержки плюс фиксированная прибыль», значительная часть контрактов госдепартамента и минобороны распределяется на бесконкурсной основе среди «уполномоченных» компаний, и поэтому стимул сокращать издержки у подрядчиков отсутствует. Главный подрядчик часто нанимает субподрядчиков, те в свою очередь имеют право организовать собственную сеть субподрядов -- так цепочка исполнителей может нарастать до четырех-пяти компаний, каждая из которых добавляет свою фиксированную прибыль. Одновременно размывается ответственность и перестают предоставляться гарантии качества.
Военный подряд обеспечивает одноразовый расход, высокий и чаще всего эффективный, при этом исключаются отчеты, обязательства и какая-либо ответственность в случае провала.
Военный подряд - ящик Пандоры?
Потенциальные риски новой системы отношений между государством, военными и частным бизнесом еще в полной мере не проявились, но некоторые эксперты уже бьют тревогу по поводу потери государством монополии на военные функции.
Рычаги государственного контроля над военными подрядчиками на данный момент ограничены тем, что законодательная база проработана недостаточно четко, а основной механизм системы сдержек и противовесов, находящийся в руках конгресса США, на них не распространяется. Подрядчики подчиняются своим клиентам, менеджерам и акционерам, и деньги для них -- основная мотивирующая сила. Чем займется в поисках заработков эта частная высококвалифицированная армия военных подрядчиков после Ирака и Афганистана? Кто станет их следующим заказчиком? Возможно, правительства других стран. А может быть, крупные корпорации. Защищая их интересы и активы, подрядчики невольно окажутся вовлечены в военные конфликты с местными формированиями, способные перерасти в локальные войны. Из оборонительных организаций, каковыми они являются в настоящее время, подрядчики могут превратиться в наступательные -- тогда разделительная линия между ними и наемниками исчезает.
Когда частные подрядчики берут на себя выполнение одной из самых конфиденциальных государственных миссий -- сбор секретных сведений (работая при этом и на частных клиентов), как избежать риска утечки информации и нарушения процесса принятия государственных решений? Эти вопросы пока остаются без ответов. Правда, определенный оптимизм внушают адаптируемость американской системы к новым условиям и корректирующее давление общественного мнения.
Военный подряд -- это механизм, нацеленный на восполнение недостатка вооруженных сил, и как таковой он расширяет способность Америки отвечать на угрозы. Ресурс практически неограничен, поскольку его питает мощь американской экономики и предпринимательской инициативы, которые к тому же могут черпать на глобальном рынке любой недостающий элемент, например рабочую силу. Поэтому американская администрация, несмотря на связанность затяжными конфликтами в Ираке и Афганистане, способна рискнуть и нанести удар по Ирану (американские флот и авиация имеют солидный резерв в отличие от сухопутных войск и корпуса морской пехоты). И при этом всегда найдется достаточно подрядчиков, чтобы заниматься боевой подготовкой армий Грузии, Иордании, Гаити и других стран. Самим фактом своего существования военный подряд расширяет возможности политического руководства Соединенных Штатов обеспечивать национальные интересы.
Автор благодарит за консультации генерал-лейтенанта Вооруженных сил РФ Николая Уварова и американского военного аналитика Харлана Аллмана.
Полностью статья опубликована в журнале «Россия в глобальной политике».