Аншлюс, еще аншлюс

История передела. Как и зачем проходили аншлюсы и передел границ в новейшей истории России.

Фото: Ольга Сорокина / Соль

Сегодня исполняется пять лет Пермскому краю — первому объединенному субъекту Российской Федерации. Пермский опыт оптимизации территориальной структуры стал первым в череде «Парада объединений» 2003–2007 годов. Российские регионы принялись укрупняться по воле федерального центра.

Объединиться получилось всего лишь у нескольких субъектов Федерации. В основном — у «матрешечных» (то есть таких, которые и так были близки территориально; чаще всего какой-нибудь автономный округ присоединяли к материнской области). Да и то лишь в том случае, если лишаемый статуса субъекта АО был глубоко дотационным. Так было в Пермском крае, появившемся на свет пять лет назад после объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Так было в Красноярском крае: три года назад он пополнился прежде самостоятельными Эвенкийским и Таймырским автономными округами. Тогда же на карте появился Камчатский край (Камчатская область плюс Корякский АО). В 2013-м юбилеи пройдут в Забайкальском крае (Читинская область плюс Агинский Бурятский АО) и Иркутской области (собственно область и Усть-Ордынский Бурятский АО).

Казалось, что перекраивание границ поможет сгладить диспропорции территориального развития, накопившиеся за советский период и усугубившиеся в первое постсоветское десятилетие. На поверку оказалось, что издержки от объединения нередко значительно превышают выгоды, а территориальная структура России настолько сложна, что простым слиянием территорий нельзя улучшить формировавшуюся столетиями структуру. В целом идея не выдержала критики, хотя некоторые замыслы административно-территориальных гомункулов были весьма оригинальными.

Столицы
На волне объединительной кампании сторонники слияний, естественно, первым делом вспомнили о городах федерального значения. Два супергорода — Москва и Санкт-Петербург — с областями-сателлитами. Было бы лучше (с точки зрения инфраструктуры, в первую очередь), если бы Москва и Московская область, равно как и Петербург и Ленинградская область, представляли единые федеративные образования. Но как это сделать с процедурной точки зрения, сторонники слияния столиц и прилегающих к ним областей так и не придумали. Самый главный парадокс: региональная столица, статус которой приобретали в новом субъекте Москва и Санкт-Петербург, по социально-экономическим показателям в десятки раз превосходила бы областные территории. Таким дисбалансом в стране никого не удивишь (все областные центры страны живут лучше подконтрольных им городов, с некоторыми исключениями типа Вологды и подчиненного ей административно Череповца). Но в случае со столицами перекос выходил совсем неприличный. Кроме того, у федерального центра были и политические соображения. В эпоху избираемых градоначальников Кремль не мог позволить себе рисковать, то есть отдавать в распоряжение одного человека большие электоральные куски. Мало ли что какой-нибудь Лужков придумает.

Сейчас идея объединения столиц с их областями возникла вновь. Особенно часто говорят про Москву — информация со «ссылкой на источники» появляется периодически. Перед нынешним мэром Москвы Сергеем Собяниным якобы уже поставлена задача объединить субъекты в течение 2011 года.

Сопротивление объединению
Архангельской области так и не удалось объединиться с Ненецким автономным округом в Поморский край (другой вариант названия нового субъекта — скромная «Архангельская область»). Процесс слияния стартовал в 2005 году, однако в 2006 году был заморожен. Формально — из-за больших социально-политических рисков. Фактически воспротивились руководители маленького, но крайне богатого нефтью Ненецкого АО. Никто не нашел оснований для полного слияния с не столь благополучной Архангельской областью, донором которой округ и так является.

В декабре 2004 года губернатор Краснодарского края Александр Ткачев инициировал объединение Кубани с Адыгеей. Бывший глава Адыгеи Хазрет Совмен обрушился на коллегу с резкой критикой, а спустя два года подал в отставку, которую объяснял несогласием с идеей объединения. Местные жители и общественные организации так же выступили категорически против объединения. По мнению политолога Владимира Гельмана, волнения этнической элиты напугали федеральные власти, которые отказались от планов по слиянию этих двух субъектов.

Аналогичным образом все предложения об объединении с Алтайским краем отвергла Алтайская республика. Впервые об этом заговорили еще в 2001 году, а в декабре 2002-го тогдашние главы законодательной и исполнительной власти края — Александр Назарчук и Александр Суриков — публично выступили с совместным заявлением о необходимости проведения референдума. Экс-глава республики Михаил Лапшин выступил категорически против объединения, заявив о том, что для его региона недопустимо потерять статус республики. До 2008 года СМИ регулярно возвращались к этой теме. К дискуссии подключился даже глава Кемеровской области Аман Тулеев — по его мнению, центром нового субъекта вообще должен быть город Кемерово. В итоге, дело заглохло.

Фото: pskov.ru

Не нашлось аргументов и в пользу слияния дотационных Псковской и Новгородской областей. Такая мысль возникла в 2005 году, однако губернаторы обоих регионов высказались против. Здесь все просто: оба региона живут за счет субсидий федерального бюджета, и, следовательно, если они сольются в один субъект, транши на выравнивание (с остальными регионами страны) и другие дотации уменьшатся. В общем, объединение экономически нецелесообразно, тем более что объединенный регион вряд ли смог бы успешней развиваться.

Не смогли объединить и Магадан с Чукоткой, хотя проект возник еще в 2002 году. Экс-губернатор Чукотки, бывший сенатор Александр Назаров в 2003 году заявил даже, что вслед за слиянием Магаданской области и Чукотского АО стоит объединить все регионы Дальневосточного федерального округа. Бывший губернатор Магаданской области Николай Дудов был против. Во-первых, экономическое развитие субъектов, по его словам, в принципе, сопоставимо. Во-вторых, объединению территорий препятствуют неразвитость транспортной инфраструктуры, отсутствие прямого наземного сообщения между Магаданом и Анадырем, а также замкнутые энергосистемы регионов и ограниченные сроки морской навигации. Последний раз о возможном объединении вспоминали после отставки губернатора Чукотки Романа Абрамовича в 2008 году, однако убедительных причин в пользу укрупнения вновь не придумали.

Слияние очередной «матрешки» — Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округа — вообще маловероятно, хотя на волне процесса ликвидации автономных округов (по сути «Парад объединений» был направлен на искоренение этой малой формы российского федерализма), естественно, обсуждалась и такая возможность. Сопротивление экономически неоднородных, хотя и довольно обеспеченных территорий, настолько сильно, что упразднение самостоятельности этих субъектов маловероятно.

Утопии
В начале десятилетия идея укрупнения регионов настолько захватила руководителей и экспертов всех уровней, что иногда возникали совершенно фантастические предложения. Всерьез об их реализации вряд ли кто-то задумывался, тем не менее звучали предложения о слиянии:
— Самарской и Ульяновской областей в гипотетический Жигулевский край;
— Ярославской, Костромской и Ивановской области в Ярославскую область;
— Псковской, Новгородской и Тверской областей в Валдайский край;
— Адыгеи, Карачаево-Черкесии и Ставропольского края в единый Ставропольский край;
— Мордовии, Нижегородской и Кировской областей в Волго-Вятский или Средневолжский край;
— Пермского края, Кировской области и Удмуртии неизвестно во что;
— а еще Омской и Томской областей;
— и даже всех республик Северного Кавказа в единое образование.

Некоторые региональные элиты, впрочем, подумывали не об объединении с соседями, а об уничтожении. В частности, в 2004 году губернатор Свердловской области Эдуард Россель и глава Челябинской области Петр Сумин высказывались за то, чтобы разделить дотационную Курганскую область. Аграрная часть Зауралья по плану Росселя – Сумина должна была отойти Челябинской области, а промышленная — Свердловской. Однако никакого раздела Кургана не произошло.

Опыт первой половины нулевых показал: механическое перекраивание границ субъектов Федерации никакого особого эффекта не дает (при этом затраты и недовольство на местах — вполне ощутимые). Впрочем, федеральный центр не оставляет мысли оптимизировать административно-территориальную структуру страны. Из последних инициатив — идея 20 агломераций, которая якобы разрабатывается в Кремле. Сейчас совершенно непонятно, будет ли она проводиться в жизнь, а уж тем более — удастся ли такая масштабная реформа. В любом случае формальное изменение статуса опустевших после переезда людей в агломерации регионов — дело последнее.