Конгресс «хромой утки»

Александр Генис: После выборов Америка, в сущности, осталась там, где была. Политическая картина выглядит знакомо: в Белом Доме – тот же президент-демократ, в Палате представителей – большинство у республиканцев, в Сенате – у демократов. Ситуация, однако, меняется: Америка, надеются обозреватели, выходит из кризиса, о чем говорит хотя бы первые сведения о праздничных распродажах. В этом году, предсказывают экономисты, американцы потратят на 20 процентов больше, чем в прошлом. Но несмотря на то, что к покупателям возвращается уверенность в завтрашнем дне (а без нее бумажники не открываются), экономическое положение страны все еще шаткое. Успех старого нового президента во многом зависит от того, сумеет ли он за оставшийся до конца года месяц договориться с Конгрессом «Хромой утки».

Историю и природу этого термина и стоящей за ней политической реальности нашим слушателям и читателям объясняет Владимир Абаринов.

Владимир Абаринов: В отличие от парламентских республик, где лидер победившей на выборах партии становится главой правительства, в США избиратели голосуют отдельно за президента и за членов Конгресса, причем никаких партийных списков не существует, все округа одномандатные. В итоге нередко получается то, что в американском политическом лексиконе называется «разделенным правительством»: исполнительную власть контролирует одна партия, законодательную – другая. Многие американцы считают, что такое положение в большей мере соответствует принципу разделения властей и сознательно голосуют за президента-демократа и конгрессмена-республиканца, и наоборот.

Однако выборы проходят в начале ноября, а Конгресс нового созыва приступает к работе в начале января. В эти два месяца Конгресс работает в своем прежнем составе. Эта последняя сессия старого Конгресса называется «хромой» - от выражения «хромая утка», означающего, что орган власти, будь то проигравший выборы президент или старый состав Конгресса, обладает неполной легитимностью и, следовательно, не уполномочен принимать ключевые решения.

По этой причине законодатели, как правило, воздерживаются от принятия таких решений и собираются для проформы и обсуждения мелких текущих вопросов. Но бывали и противоположные примеры: партия, проигравшая выборы, спешит воспользоваться последней сессией. Если президент принадлежит к другой партии, он накладывает вето на принятые таким образом законопроекты.

Случается, что Конгресс вовсе не собирается на последнюю сессию. Так произошло, например, в 1948 году: Конгресс, обе палаты которого контролировали республиканцы, а президентом был демократ Гарри Труман, ушел на каникулы в августе с намерением собраться только в декабре, чтобы формально сложить с себя полномочия – на выборах большинство в обеих палатах получили демократы. Эта последняя сессия продолжалась всего полтора часа и стала самой короткой в истории Конгресса. Спустя два года «хромому» Конгрессу пришлось решать неотложные вопросы, связанные с войной в Корее. В 1954 году нижняя палата вообще не собиралась на «хромую» сессию, а Сенат собрался с единственной целью – объявить взыскание сенатору Джозефу Маккарти за недопустимые методы, которые он использовал в ходе своих расследований антиамериканской деятельности.

Президент-республиканец Дуайт Эйзенхауэр из восьми лет своего президентства только первые два года работал с Конгрессом, большинство в котором составляли его однопартийцы. Остальные шесть лет обе палаты контролировались демократами, и президенту потребовались немалое терпение и настойчивость для взаимодействия с ними.

На пресс-конференции в мае 1955 года Эйзенхауэра спросили как он, военачальник, чувствует себя в качестве вашингтонского политика. Тут надо пояснить, что слово «политикс», в зависимости от контекста, означает не только политику, но и политический процесс, политическую борьбу, и, даже, политиканство.

Вопрос: Завтра исполнится три года, как вы вернулись из Европы и окунулись в политику. Ну как вам нравятся эти политические игры после трех лет?

Дуайт Эйзенхауэр: Слово «политика», похоже, для разных людей означает разные вещи. Часто мы используем его в пренебрежительном смысле. Если вы употребили его именно в такой окраске, то могу ответить, что я, разумеется, не люблю политику. С другой стороны, любой, получив власть, с помощью которой он способен оказать огромное влияние на положение дел в мире, внести вклад в ликвидацию или уменьшение возможности войны, для любого это захватывающе интересная работа. Этот пост предоставляет уникальную возможность встречаться с интереснейшими людьми из мира науки, искусства, медицины, специалистами по управлению со всего мира. В этой работе много, скажем так, увлекательного, хотя временами она бывает и очень утомительной. Но в том смысле, в котором употребили слово «политика» вы, ответ будет - нет, я не очень люблю это занятие.

Владимир Абаринов: После 1954 года Конгресс 16 лет не созывал «хромую» сессию. Президент Ричард Никсон, все два срока своего пребывания на посту работал в условиях разделенной власти – он был республиканцем, а в обеих палатах Конгресса большинство составляли демократы. В ноябре 1970 года Конгресс собрался на «хромую» сессию, заседал до 2 января и закрыл сессию менее чем за сутки до начала работы Конгресса нового созыва, но так и не одобрил большинство внесенных президентом, принципиальных для него законопроектов. Зато принял четыре закона, которые Никсон отказался подписать. Конгресс не смог преодолеть президентское вето ни по одному из них – для этого требуется квалифицированное большинство в две трети голосов в каждой из палат.

В январе 1971 года Ричард Никсон обратился к Конгрессу нового созыва с ежегодным посланием о положении страны.

Ричард Никсон: Господин спикер, перед тем, как я оглашу мое официальное послание, я хочу воспользоваться этой возможностью, чтобы поздравить тех из вас, что победил в этой довольно-таки энергичной борьбе за лидерство в нижней палате и Сенате и выразить мои соболезнования проигравшим. Мне знакомы чувства и тех, и других. Мне особенно хочется вместе с членами обеих палат поздравить нового спикера Конгресса Соединенных Штатов. Новым членам Палаты представителей, которые, возможно, питают сомнения в возможности продуктивной работы в ближайшие годы, я напомню, что спикер и я впервые встретились в этой палате 24 года назад в качестве новоизбранных членов Конгресса 80-го созыва. И, как видите, оба с тех пор живы-здоровы. Я призываю сделать незавершенные дела 91-го Конгресса первейшим приоритетом 92-го Конгресса. В ближайшие две недели я предложу Конгрессу принять решения по более чем 35 законопроектам, обсуждение которых не было завершено в прошлом году.

Владимир Абаринов: В конце концов, противостояние Никсона и Конгресса вылилось в расследование Уотергейтского дела. Президенту угрожал неминуемый импичмент, и Никсон счел за благо досрочно выйти в отставку в августе 1973 года.

После выборов 2000 года в Конгрессе сложилась уникальная ситуация. В нижней палате большинство получили республиканцы, а в верхней места распределились ровно поровну, 50 на 50. Но поскольку вице-президент демократ Эл Гор по Конституции еще две недели оставался председателем Сената, то в период с 3 по 20 января демократы были там фракцией большинства, а в полдень 20 января, когда был приведен к присяге новоизбранный вице-президент Дик Чейни, стали меньшинством. Однако в мае того же года сенатор от Вермонта Джим Джеффордс объявил, что выходит из Республиканской партии и становится независимым. Таким образом республиканцы потеряли одно место, и большинство опять перешло к демократам. На выборах 2002 года республиканцы вернули себе большинство в обеих палатах, а в 2004-м упрочили его. Однако в 2006-м они оказались в меньшинстве и в Палате представителей, и в Сенате. Наутро после выборов президент Джордж Буш поздравил победителей.

Джордж Буш: Вчера народ пришел на избирательные участки и проголосовал за новое направление деятельности Палаты представителей. И хотя подсчет бюллетеней, поданных на выборах в Сенат, еще продолжается, уже ясно, что у демократов вчера был удачный день, и я поздравляю их с двойной победой. Сегодня утром я говорил с лидерами демократов и республиканцев в нижней палате и Сенате. Я говорил с республиканцами сенаторами Фристом и Макконнеллом, спикером Хастертом, конгрессменами Джоном Бенером и Роем Блантом. Я поблагодарил их за упорную борьбу. Я ценю усилия, которые они вложили в избирательные кампании наших кандидатов. Разумеется, я разочарован итогом выборов. Как глава Республиканской партии я несу значительную долю ответственности за это. Я сказал руководству своей партии, что наш долг теперь – оставить выборы позади и работать сообща с демократами и независимыми над огромными проблемами, с которыми сталкивается эта страна.

Владимир Абаринов: В ноябре 2008 года поражение потерпел и кандидат республиканцев на президентских выборах Джон Маккейн, и Республиканская партия на выборах в Конгресс. Поскольку экономика страны находилась в состоянии тяжелого кризиса, президент Буш решил не откладывать антикризисные меры до созыва Конгресса нового состава и внес в «хромой» Конгресс пакет чрезвычайных законопроектов, предварительно обсудив их как с избранным президентом Бараком Обамой, так и с лидерами обеих палат.

Джордж Буш: Пройдет время, прежде чем все меры, которые мы принимаем, принесут результат. Но я уверен в том, что эти шаги помогут решить проблемы экономики и вернут ей устойчивость. Моя администрация привержена стремлению добиться успеха. И я знаю, что новая администрация разделяет это стремление.

Владимир Абаринов: Барак Обама, со своей стороны, убеждал членов «хромого» Конгресса проголосовать за предложенный Бушем план.

Спустя два года демократы лишились большинства в нижней палате, и теперь уже президент Обама на следующий после выборов день обещал американцам работать сообща с республиканским большинством.

Барак Обама: Вчера вечером я имел возможность поговорить с лидерами нижней палаты и Сената и обратиться к кандидатам от обеих партий, будь то выигравшие или проигравшие. Я заявил Джону Бенеру и Митчу Макконнеллу, что с нетерпением жду возможности поработать с ними. И я благодарю Нэнси Пелоси и Гарри Рида за их выдающуюся руководящую роль в течение последних двух лет. Для многих из вас, я уверен, это была долгая ночь. Само собой разумеется, и для меня тоже. Бывают выборы бодрящие, бывают удручающие. Однако любые выборы, независимо от того, кто выиграл, а кто проиграл, напоминают нам, что в нашей демократической стране власть принадлежит не выборным политикам, а народу, которому мы имеем честь служить.

Владимир Абаринов: После последних выборов соотношение сил в целом не изменилось: президентом остался демократ, нижнюю палату по-прежнему контролируют республиканцы, Сенат – демократы. В этом смысле состав «хромого» Конгресса мало отличается от состава новоизбранного. Однако именно сейчас президенту и законодателям необходимо найти компромисс: страна находится на грани так называемого фискального обрыва и может сорваться в новую, более глубокую фазу кризиса. Кстати, принципиальное для России решение «хромая» сессия нижней палаты уже приняла – проголосовала за Закон Магнитского.