Игры патриотов

В Восточной Европе, от Венгрии до России, входит в моду менять конституции или пользоваться их несовершенством в политических целях.

Европейский союз недоволен Венгрией. На слушаниях в Европарламенте 2 июля венгерский премьер-министр Виктор Орбан выслушал немало упреков в свой адрес. Обычно сдержанный экс-премьер Бельгии Ги Верхофстадт, возглавляющий европарламентскую фракцию "Альянс либералов и демократов за Европу", буквально накричал на Орбана, обвинив его в том, что он пренебрегает гражданскими свободами и не препятствует подъему в Венгрии националистических и антисемитских настроений. Орбан, однако, перешел в контратаку, назвав "несправедливым и предвзятым" отчет о ситуации с правами человека в Венгрии, подготовленный специальным докладчиком Руем Таварешем. По словам венгерского премьера, Будапешт не смирится с теми, кто считает венгров "гражданами второго сорта и стремится превратить Европейский союз в империю". Днем позже большинство евродепутатов поддержало резолюцию, осуждающую политику венгерских властей.

Общественная атмосфера в Венгрии после победы возглавляемой Виктором Орбаном правой партии ФИДЕС на выборах 2010 года действительно изменилась. Не только Брюссель, но и оппозиция и правозащитники в самой Венгрии обвиняют ФИДЕС и ее лидера в том, что ради сохранения власти (очередные выборы должны состояться в будущем году) правые загоняют страну в изоляцию, поощряют национализм и евроскептицизм и ограничивают свободу прессы. Но все это можно было бы считать обычной политической полемикой, если бы не эксперименты с конституцией, на которые пошло новое правительство, опирающееся в парламенте на большинство в две трети депутатов. Именно в "системных изменениях, противоречащих духу и букве европейского законодательства", упрекает официальный Будапешт в своем докладе Руй Тавареш. К аналогичным выводам пришла ранее и Венецианская комиссия – консультативный орган по конституционному праву, работающий при Совете Европы. В ее докладе отмечается, что поправки к конституции Венгрии, одобренные этой весной парламентом, "не соответствуют основному закону Венгрии и международным стандартам".

Виктор Орбан инициировал принятие новой конституции в январе 2012 года, мотивируя это тем, что прежний основной закон, по сути дела, представлял собой латаную-перелатаную конституцию 1949 года, принятую еще на заре коммунистического режима. Новая конституция, одобренная голосами депутатов от ФИДЕС, однако, сразу вызвала немало вопросов. Еще больше их стало после того, как парламент утвердил поправки к основному закону. Одна из них, к примеру, ограничивает полномочия Конституционного суда, не позволяя ему выносить решения, основанные на прецедентах, имевших место до принятия новой конституции. Иными словами, венгерское конституционное право пишется как бы "с чистого листа". Другая поправка расширяет права главы Национального совета юстиции, позволяя ему, в частности, по своему усмотрению переводить дела из-под юрисдикции одного суда в ведение другого – это, по мнению критиков закона, открывает путь к политическим и иным махинациям в судебной системе. Еще один из пунктов нового законодательства ограничивает возможности размещения рекламы в ходе предвыборных кампаний, разрешая такую рекламу только в государственных СМИ (уже находящихся под плотным контролем функционеров ФИДЕС). Есть вопросы и к другим положениям конституции – например, внесенному в нее консервативному определению брака исключительно как союза между мужчиной и женщиной.

После принятия поправок в марте в Венгрии прошли демонстрации протеста оппозиции. А экс-президент страны Ласло Шойом, возглавлявший в 1990-е годы Конституционный суд, призвал нынешнего главу государства Яноша Адера, выдвинутого на этот пост партией Орбана, не подписывать поправки. Адер, однако, заявил, что подпишет, мотивируя это своими конституционными обязанностями и патриотическим долгом. Тем не менее критика как изнутри страны, так и из Брюсселя сыграла свою роль: в июне правительство Венгрии заявило о частичном пересмотре поправок. Как сообщил министр иностранных дел Янош Мартоньи, решено отказаться от расширения полномочий главы Национального совета юстиции. Отменено также положение, касающееся права правительства взимать дополнительные налоги для покрытия расходов по возможным штрафам, налагаемым на Будапешт европейскими судами. (Эту меру в Брюсселе восприняли как откровенный шантаж со стороны правительства Орбана – наказывая венгерские власти, ЕС бил бы тем самым по и без того полупустым карманам обычных граждан Венгрии).

На сохранении большинства поправок кабинет Виктора Орбана, однако, настаивает. Представители правительства считают, что Европа устраивает слишком большой шум по не заслуживающему того поводу: конституционные игры ФИДЕС, мол, совсем не опасны. "Венгрия переживает процесс серьезных перемен, – заверяет в своем блоге заместитель статс-секретаря по международным связям Ференц Кумин. – С 2010 года в стране введена новая конституция и принято около 600 новых законов. То, что некоторые из них столкнутся с противодействием европейских органов, практически неизбежно". А советник премьер-министра Река Семеркеньи считает, что трения между Венгрией и ЕС связаны с тем, что правительство ФИДЕС слишком рьяно взялось за реформирование страны и неважно занималось пиаром: "Мы действовали чересчур быстро и смело и плохо объясняли, что делаем".

Если не вдаваться в юридические тонкости, суть претензий ЕС и леволиберальной части венгерского общества к официальному Будапешту – в том, что правящая партия пытается использовать конституцию как инструмент укрепления своей власти. То, что спорные поправки касаются судебной системы и СМИ, подтверждает основательность этих подозрений. Но Венгрия в этом отношении не исключение из правил. Просто столкновение Будапешта и Брюсселя получилось резким, лобовым – возможно, в силу импульсивного и не слишком дипломатичного характера Виктора Орбана. Игры с конституцией, однако, начались и в других странах Центральной и Восточной Европы.

Так, Чехия после недавней скандальной отставки премьер-министра Петра Нечаса вступила в полосу политического кризиса, который тоже связан с основным законом страны. Президент Чехии Милош Земан назначил 25 июня новым главой кабинета министров экономиста Иржи Руснока, известного тесными связями с самим президентом. По словам Земана, Русноку поручено сформировать "кабинет специалистов", который будет управлять Чехией до парламентских выборов. Подобная ситуация уже возникала дважды, в 1998 и 2009 годах, но тогда "технократические" кабинеты создавались с согласия представленных в парламенте политических партий, ведь Чехия – парламентская республика. Сейчас же все ведущие партии заявили, что не поддержат кабинет Руснока. Правившая до сих пор коалиция объявила, что по-прежнему располагает поддержкой парламентского большинства (правда, всего в один голос), а потому имеет право на формирование нового кабинета. Экс-министр финансов Мирослав Калоусек обвинил президента Земана в желании создать "правительство своих приятелей" и попытках изменить политическую систему страны, превратив ее в президентскую или полупрезидентскую республику.

В растерянности оказались даже специалисты по конституционному праву. Один из них, Ян Кудрна, считает, что президент действует в рамках конституции. Но и он не отрицает, что в основном законе есть "дыра". Ведь в случае, если парламент не выразит доверия новому премьеру, назначенному президентом, конституция дает главе государства право на вторую попытку, но ничего не пишет о том, когда эта попытка должна быть сделана. Таким образом, теоретически правительство, не утвержденное парламентом, может работать с согласия президента хоть до очередных выборов – то есть в данном случае до мая 2014 года. Другой специалист по конституционному праву, Ян Кисела из пражского Карлова университета, полагает, что в таком случае президент Земан вступит в противоречие если не с буквой, то с духом основного закона, а потому его действия могут быть оспорены в Конституционном суде. В конце концов дело может кончиться даже отставкой президента, считает юрист. В любом случае речь идет о крупной политической игре, в которой Милош Земан пытается стать центральной фигурой чешской политики – за счет парламента и представленных в нем партий. "Все происходит формально в соответствии с конституцией, но в полном противоречии с ее духом", – комментирует ситуацию пражский еженедельник Respekt.

На Украине конституцию в постсоветский период меняли несколько раз – в том числе после "оранжевой революции" 2004 года, когда полномочия президента были урезаны, а правительства и парламента – частично расширены. В 2010 году, когда к власти пришел президент Виктор Янукович, Конституционный суд восстановил прежний вариант основного закона. И вот теперь украинскую конституцию ждут новые изменения: Конституционная ассамблея представила концепцию нового основного закона, дорабатывать который решено осенью. Изменения касаются судебной системы (на них настаивает ЕС в качестве одного из условий подписания с Украиной "соглашения об ассоциации"), частично также правомочий президента и Верховной Рады. Облегчается, в частности, порядок импичмента главы государства.

Зачем это делается? Оппоненты президента Януковича и правящей Партии регионов считают, что речь может идти о политическом маневре властей, призванном отвлечь внимание общества от острых социально-экономических проблем и увеличить шансы не слишком популярного главы государства на переизбрание в 2015 году. По мнению украинского политического аналитика Виталия Портникова, "напостсоветском пространстве объемы власти зависят не от прописанных в конституции полномочий, а от реальных возможностей политиков и ветвей власти. Поэтому можно написать любой конституционный текст, даже самый замечательный. Но в условиях, когда фактически ликвидировано разделение властей, когда парламент, генеральная прокуратура и суды управляются из президентской администрации, когда правительственное большинство сформировано с помощью нехитрой операции с переходом зависящих от власти депутатов в "правильный лагерь" – какое это все будет иметь значение? На самом деле Украине нужно не менять конституцию, а вернуться в конституционное поле, размытое с того самого момента, когда к старой редакции основного закона вернулись по решению Конституционного суда, не пытаясь даже получить одобрение Верховной Рады".

На этом фоне конституция России, одобренная на референдуме в декабре 1993 года, может показаться настоящим оплотом правовой стабильности: официально поправки в нее вносились только в 2008 году, когда срок полномочий президента увеличили с четырех до шести, а Госдумы – с четырех до пяти лет. На самом деле ситуация иная. Как подсчитал в 2011 году Михаил Краснов, профессор-правовед из Высшей школы экономики, с 1991 года глава российского государства через различные законы (которые формально не являются поправками к конституции) получил 469 дополнительных полномочий. "Чемпионом" в этом отношении является Владимир Путин: он приобрел (по данным на конец 2010 года) 234 дополнительных полномочия, Борис Ельцин за годы своего президентства – 168, а Дмитрий Медведев – лишь 67. Учитывая, что в конституции России изначально был заложен определенный перекос в распределении власти в пользу президента, можно говорить, что за 20 лет страна превратилась из президентской республики в "суперпрезидентскую".

В ближайшее время российскую конституцию, похоже, ждут изменения. В конце июня Госдума объявила о ревизии законодательства, принятого за последние два десятка лет. Она затронет и некоторые положения конституции. Возможно, найдет свое отражение и недавняя инициатива президента Путина, предложившего объединить Верховный и Высший арбитражный суды. Но куда существеннее, чем формальные полномочия и названия институтов, их соответствие демократическому духу конституции. С этим у восточноевропейских стран, не имеющих долгих традиций демократии, то и дело возникают проблемы. И чем дальше на восток, тем их больше, тем меньше внимания уделяет общественность конституционным тонкостям и тем сильнее стремление политиков использовать основной закон как политический инструмент.