Бреши в системе

Тамара Морщакова — судья Конституционного суда в отставке, доктор юридических наук. Она участвовала в создании российской Конституции. Тамара Морщакова провела лекцию в клубе «Открытая Россия», в ходе которой рассказала о перипетиях, которые привели к нынешнему состоянию судебной власти в России

Морщакова Тамара Георгиевна Родилась в 1936 г. в Москве.

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ. Член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. В 1991–2002 — судья Конституционного суда РФ. Принимала участие в разработке Конституции Российской Федерации, Концепции судебной реформы в Российской Федерации, проектов Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации». В 1995 году выразила особое мнение при проверке конституционности указов Президента и постановления Правительства о вводе войск в Чечню, в котором указала на несоответствие принятых документов действующему законодательству. В 2010-2011 годах занималась организацией независимой экспертизы приговора Михаилу Ходорковскому и Платону Лебедеву, в связи с чем была допрошена Следственным комитетом в 2013 году.Я буду излагать свою позицию, и касаться она будет развития — как российская судебная власть существует с того момента, когда было зафиксировано ее рождение. А рождение ее было зафиксировано конституционным образом.

Понятие судебной власти впервые появилось в России только с принятием Конституции 1993 года. До этого суды были, но советские суды никогда не реализовывали никакой власти. Они были лишь одним из органов государственной власти, поскольку в стране не признавалась традиционная для всего нынешнего цивилизованного мира система разделения государственной власти на три ветви. И это состоялось в Российской Федерации только в 1993 году. И перспектива эта была, в определенном смысле, не только спрогнозирована, но и запрограммирована российской правовой наукой. Почему? Потому что право в России, как и во всех странах, развивалось немножко более быстрыми темпами в умах ученых, чем в государственной практике, в государственных институтах.

И если это новое отношение к судам как к органам судебной власти появилось в 1993 году, то только потому, что в системе российской науки работало очень много специалистов, занимавшихся во все времена — и в советские, и позже — и историей правовой политической мысли России, и конституционном правом в современном его понимании в разных странах. Был предложен принцип разделения властей, противоположный прежним конституционным нормам советских конституций, которые провозглашали единство власти.

Только в Конституции 1993 года и только с этого момента в российском конституционном тексте вообще появилось это словосочетание «судебная власть».

Это потребовало определенной перестройки судебной системы, которая была унаследована на территории Российской Федерации с советских времен. Эта перестройка была заранее спрогнозирована. Была даже создана некая дорожная карта, как говорят в наше время, согласно которой в системе разделения властей должно было развиваться это новое учреждение, этот новый институт судебной власти.

Конституция уже предполагала самостоятельность законодательной, исполнительной власти, независимость судебных властей, невозможность вмешательства для всех других властей в ее деятельность. Но эта конституционная норма с трудом приживалась в российском контексте. Повторюсь, но, к сожалению, этот старый образ возникает в новом образе согласованных действий всех ветвей государственной власти. Единство и согласованная практика всех государственных органов всегда были обыкновением. Нельзя назвать это обычаем, но это было обычной практикой. Поначалу, после того, как в 1991 году была принята эта дорожная карта и концепция судебной реформы в Российской Федерации, суды с энтузиазмом восприняли такой возможный процесс будущего развития, несмотря на то, что находились в очень плачевном состоянии. Об этом даже как-то неудобно говорить на фоне людей, которые видят судебные здания Великобритании. Да и в другой стране, когда речь идет просто о суде, мы можем увидать нечто похожее на дворцы. В России было не так. И это положение несколько изменилось благодаря одному из решений президента Ельцина, который издал указ после того, как прекратилась деятельность Коммунистической партии Российской Федерации. СССР к этому времени уже распался, и в этом указе Ельцин прямо закрепил в качестве обязанности для органов власти передать, перепрофилировать здания партийных организаций всех уровней под судебные. Вот тогда впервые судебная власть обрела свое жилище, и это было очень важно.

Далее шло развитие судебной власти согласно концепции, разработанной в 1991 году и утвержденной тогдашним законодательным органом РСФСР — Верховным cоветом (еще не было Российской Федерации). Согласно этой концепции прогнозировалось дальнейшие развитие разных параметров судебной деятельности и судейского статуса, которые соответствовали бы новым требованиям, — как часто говорят теперь, новым вызовам, которые возникли в России для судебной власти впервые.

И энтузиазм судей был понятен, потому что они исходили из того, что использовать право как инструмент, использовать суд как механизм — это уже прошлое, а будущее стоит за цивилизованными представлениями о справедливом правосудии. И, конечно, истоки или стандарты формирования такого справедливого правосудия Россия искала в международной практике — в практике международных судов и в практике других стран.

___________________________________________________________

Большинство субъектов федерации, как вы видите, не захотело иметь на своей территории судебный орган, который занимался бы контролем за содержанием актов законодательной и исполнительной власти и за их соответствием региональному закону

___________________________________________________________

Россия, надо честно сказать, признала мировые стандарты справедливого правосудия. Правда, формально это было сделано еще во времена СССР, потому что, например, пакт о гражданских и юридических правах — это абсолютно универсальный международный пакт. Он был ратифицирован еще СССР в 1973 году, но, конечно, о реальном применении стандартов, которые были закреплены в этом пакте, речь тогда еще не шла. Далее, в 1996 году, уже Россия подала заявку на вступление в Совет Европы и выразила свое согласие на признание всех стандартов справедливого правосудия, которые действовали на этот момент в странах, входящих в состав Совета Европы. И в 1998 году Россию приняли в Совет Европы. Но, как говорит один из наших известных юристов, судья Европейского суда по правам человека, ныне в отставке, Анатолий Иванович Ковлер, Россия, присоединяясь к европейской конвенции, пришла туда не бедной Золушкой.

И здесь возникает очень важный момент: к тому году, когда была ратифицирована Европейская конвенция по правам человека, Россия была принята в Совет Европы на основании заявки, и ею были взяты на себя обязательства, страна уже совершила определенные преобразования в сфере судебной власти.

Здесь, пожалуй, надо поставить первую точку в оптимистической части моего рассказа. Почему? Концепция судебной власти, о которой я сказала как о дорожной карте для развития российского правосудия, до сих пор не реализована наиболее полно и наиболее последовательно ни в каком другом акте, кроме российской Конституции.

Что это значит? Мы постепенно прослеживаем развитие, которое проходила российская судебная система. В 1992 году был принят закон о статусе судей. Почему Анатолий Иванович Ковлер мог сказать, что Россия пришла в Совет Европы не бедной Золушкой? Она уже начала реализацию стандартов справедливого правосудия. Статус судей как независимых вершителей правосудия был провозглашен в законе о статусе судей 1992 года. Там были прописаны такие элементы как несменяемость и определенные гарантии неприкосновенности судей в качестве необходимых правовых средств для обеспечения независимого правосудия.

Это был 1992 год — закон о статусе судей, далее вступление в Совет Европы. Но параллельно шло развитие других законов. До 1996 года в России не было закона о судебной системе, и действовал старый — старый эсэсэсэровский акт, так называемый закон о судоустройстве РСФСР 1958 года.

Можно представить себе, какие грандиозные преобразования нужно было совершить в судебной системе. И именно в 1996 году был принят Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации. Этот закон носил такой, я бы сказала, рамочный характер. Он особенно подробно не вторгался в конкретику судебных структур, оставляя это будущим законам и будущему законодателю. Но он определил принципы организации российской судебной системы.

Каковы были эти принципы? Здесь уже можно начать некоторое сравнение с теми принципами развития судебной власти, которые были заложены в нашей дорожной карте, концепции судебной реформы 1991-92 годов. Но прежде всего закон 1996 года настаивал на единстве судебной системы, и таким образом судебная система не была построена с учетом федеративного устройства государства.

Регионы в Российской Федерации — это субъекты федерации, они разные. Области, края, республики не получили собственной судебной системы, хотя очень хотели ее иметь.

А судебная система, работавшая на территории различных регионов, была, если рассматривать судебную систему начиная с вершинки, продолжением этой выстроенной судебной вертикали. То есть в регионах действовали только федеральные суды.

Было сделано одно исключение, согласно этому же закону о федеральной судебной системе. В Российской Федерации создавалось новое звено судебной системы — самое первое, нижнее звено.

Если кто-то знаком с другой практикой организации судов в нынешнем мире, то это покажется вам знакомым. В России были созданы так называемые мировые судьи. Мировые судьи провозглашались, во-первых, нижним звеном в системе всех судов.

Что это означало? Дела, рассматриваемые в мировых судах, далее могли подниматься по судебной иерархии до самого верха, аж до Верховного суда Российской Федерации. Но сами мировые судьи, с одной стороны, имели некоторые федеральные гарантии, потому что их служебная деятельность по осуществлению правосудия осуществлялась за счет федерального финансирования, деньги на зарплату судьям платил федеральный бюджет. А вот остальная часть организации работы мировых судов падала финансовым бременем на субъекты федерации. И в этом плане в какой-то степени подтверждался их статус как судов не федеральных, а как судов субъектов федерации. Так это и продолжает существовать сейчас в России.

Сразу скажу, что у нас есть еще только один такого рода суд, который является судом региональным, то есть существует в субъектах федерации. И сразу скажу, что из 80 с лишним субъектов Российской Федерации этот региональный суд создан только в 22 субъектах — по закону, а в реальной жизни их даже чуть меньше. И речь идет о конституционном правосудии, то есть о конституционных или уставных судах субъекта.

Большинство субъектов федерации, как вы видите, не захотело иметь на своей территории судебный орган, который занимался бы контролем за содержанием актов законодательной и исполнительной власти и за их соответствием региональному закону. Потому что субъекты федерации обладают правом принимать законы субъектов, но никто не хочет иметь процедуру проверки их на соответствие своим конституциям или уставам (потому что конституции и уставы есть во всех субъектах Российской Федерации) или на соответствие федеральной, российской Конституции. Надо сказать, что лица, имеющие право обжаловать конституционность актов субъектов, достаточно скоро привыкли обращаться с претензиями к своим региональным законодательным актам на федеральный уровень — в Конституционный суд Российской Федерации. Это, на самом деле, было несложно, потому что региональные конституции не отличались особым разнообразием и повторяли в некотором уменьшенном масштабе по образу и подобию федеральную Конституцию, — и это было важно для проверки конституционности, в том числе и местных актов. Вот так сложилась судебная система Российской Федерации.

Я не буду специально останавливаться на такой части нашей судебной системы, как военные суды, которые на основе Конституции 1993 года и закона о судебной системе 1996 года впервые обрели статус именно судов, в отличие от прежних военных трибуналов, что всегда очень пугало. Потому что понятно, что военные трибуналы могут напоминать о чем-то связанном с военным временем. И это часто вызывало возражения, в том числе и со стороны общества, со стороны граждан. Хотя должна вам сказать, что военные трибуналы советского времени были тем местом, где работали наиболее квалифицированные советские юристы.

И хотя степень их зависимости от других государственных структур была немножко больше, потому что они должны были учитывать в каких-то вещах позиции Министерства обороны, — они сидели, простите, на балансе Министерства обороны, которое оплачивало их деятельность. Но все равно это были высоко квалифицированные юристы, и уничтожить эти суды было совершенно нецелесообразно, хотя это многие предлагали. Было лучше сохранить их именно как суды по делам военнослужащих, работающие, естественно, в нормальное, а не в военное время. И так они сохранились до сих пор.

Кроме того, военные суды отличаются от других российских судов одним очень интересным признаком, который является в какой-то степени образцом для развития российской судебной системы и ее устройства: они имеют другую область компетенции, которая не соответствует рамкам территориальных пределов, территориальных границ субъектов федерации. В этом смысле они совсем не связаны с государственными органами уровня субъектов федерации и не попадают в зависимость от них, потому что военные суды территориально разграничивают сферу своей деятельности по военным округам.

Это было важно сказать, потому что это было одним из трендов развития судебной системы в Российской Федерации. По этому образцу были созданы, начиная с 1995 года, арбитражные суды в системе судов Российской Федерации. Они так же, с точки зрения своей компетенции, привязаны не только и не столько к границам каждого из субъектов федерации. Потому что если первое звено арбитражной судебной системы компетентно рассматривает правовые споры в сфере бизнеса в пределах территории действительного субъекта, то уже второе звено, допустим, апелляционная инстанция, и далее — третье звено, кассационная инстанция, созданы по тому же окружному принципу, что и военные суды. Дальше вышестоящие суды создаются не на уровне области, края, республики, а по округам, объединяющим много субъектов федерации. Поскольку арбитражных округов в стране десять, из них в каждом из округов работают два апелляционных суда и один кассационный суд.

Нужно отметить, что мировые судьи тоже как бы непосредственно отделены от исполнительной власти на местах.

Потому что, допустим, в отличие от всех других судов, рассматривающих гражданские и уголовные дела, которые у нас называются «общие суды» или «суды общей юрисдикции», — мировые судьи работают в участках территорий, которые не совпадают с административным или государственно-территориальным делением, и в этом смысле они тоже не находятся в такой непосредственной «дружбе», связи с организацией законодательной и исполнительной власти на территориях, на нижних уровнях. Эта судебная система оказалась гораздо проще, чем планировалось по концепции судебной реформы.

Одно утешение могу назвать вам сразу. Такое устройство судебной системы, не похожее на судебные системы других федеративных государств, таких как США или ФРГ, не означало, что судебной власти в субъектах вроде бы нет. Она есть, — только реализовалась она через федеральные суды.

Преимущество такой организации на этапе формирования судебной системы состояло, в отличие от других возможностей иметь в субъектах федерации самостоятельные судебные системы, в том, что защита в судебном порядке, или судебная защита прав и свобод человека осуществлялась сверху донизу в стране по единому стандарту, и это важно. Никто не ввел никаких особенностей, хотя такие предложения делаются и сейчас, и они всегда делались. Лично я всегда против этих особенностей возражала. Я считала, что в защите прав и свобод должен выдерживаться единый стандарт. Не может быть так, что в одном месте защищается какая-то одна национальная традиция, которая, допустим, не согласована с общими стандартами прав человека, а в другом месте — какая-то другая.

Конечно, процессуальные механизмы могли бы отличаться, хотя в любом случае они должны соответствовать стандарту справедливого правосудия. Поэтому, когда ставилась цель сделать так, чтобы судебная защита была осуществлена везде, на всей территории России, по единому стандарту, эта система могла сработать.

Кроме того, зачастую недоставало денег на создание самостоятельных судебных систем внутри одного субъекта. И ясно, что федеральный бюджет не мог обеспечить эту судебную систему за счет федерального бюджета, потому что тогда они и не были бы судами субъекта. А представьте себе, если каждая из республик, областей или краев за счет своего бюджета финансировала бы суды? Если вспоминать давнишнее произведение известного нашего революционного классика и организатора советской власти товарища Ленина, это привело бы только к тому, что у нас бы был суд рязанский, казанский, еще какой-нибудь. И это не очень согласовывалось с признанием прав и свобод как общей национальной ценности, с признанием этой национальной ценности, имеющей международно-правовое звучание.

Российская Конституция сразу объявила, что российские граждане никогда больше не будут дискриминированы в своих правах и свободах, и это будет обеспечиваться в соответствии с международно-правовыми нормами, правовыми принципами и в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Российская Конституция обязалась следовать этим международным стандартам.

Это — что касается устройства судебной системы. Дальше — такой несколько провокационный вопрос. Сделаны первые шаги; а что обнаружило дальнейшее развитие? Вот представьте себе, в России проведена полномасштабная, закрепленная в Конституции Российской Федерации, запланированная согласно конституционным нормам судебная реформа. Она признает все необходимые характеристики независимого статуса: и самостоятельность судебной власти, и несменяемость судей, и неприкосновенность судей, и все гарантии независимости, которые предоставлялись судьям со стороны государства, финансовые гарантии, которые обеспечивались за счет органов судейского сообщества. Все это было создано на основе законов, принятых во исполнение российской Конституции.

Раньше, в советский период, не было органов судейского сообщества, а тут появились органы судейского сообщества, непосредственно избираемые самими судьями, которые должны были решать проблемы судейской корпорации и защищать судей от любого вторжения со стороны других властей. Конечно, на них лежали еще и обязанности обеспечивать должное качественное состояние кадрового состава корпуса судей. Поэтому они получили также полномочия по приему экзаменов — для того, чтобы человек мог быть назначен на должность судьи по рекомендации к назначению на должность судьи, и, наоборот, в обратном направлении по очищению судейского корпуса от лиц, которые не отвечают предъявляемым к судьям требованиям.

Для того, чтобы вы поняли, как высоко был сразу поднят стандарт статуса судей, скажу, что по Конституции 1993 года, по закону 1992 года о статусе судей и по закону о судебной системе 1996 года судьи обладали очень серьезными иммунитетами. Какого рода? Судью нельзя было привлечь ни к дисциплинарной, ни к административной ответственности. Если судье при наличии каких-то данных предъявлялось уголовное обвинение, обвинение в совершении преступления, он подлежал особой защите благодаря процедурам привлечения к ответственности. Разрешение на привлечение судьи к ответственности, на возбуждение в отношении него уголовного дела должно было быть дано органами судейского сообщества.

Органы судейского сообщества на первом этапе были очень активны. Не знаю, бывает ли так в иностранной практике или нет, но в российской практике всегда бывают некоторые перегибы. Органы судейского сообщества стали настаивать на том, что они могут разрешить, а могут не разрешить преследование. На каком основании? На том основании, что судью хотят преследовать, чтобы его немножко приструнить, чтобы он принимал выгодные кому-то решения? Или он действительно совершил противоправное, уголовно наказуемое деяние? И они говорили: своего не отдадим, даже если он совершил уголовно наказуемое деяние.

Почему я говорю вам об этом? Потому что надо понять, от каких позиций и какой практики начинается развитие в противоположную сторону. Вот в отношении статуса судей, их независимости — с таких мелочей началось развитие в обратную сторону.

Был очень сильно урезан статус судьи, со стороны государства было совершено много акций, которые показали судьям, что они вполне подвластны другим институтам государственной власти, причем имелся в виду не только законодатель. Конечно, и законодатель подвластен. Но законодатель мог принимать новые нормы, которые ущемляли статус судей, хотя в законе о судебной системе 1996 года содержался явно выраженный в тексте запрет — в Российской Федерации не должны, не могут применяться законы, ущемляющие и ограничивающие независимость и самостоятельность судебной власти.

Лекция Тамары Морщаковой в клубе «Открытой России» была опубликована на сайте «Открытой России».