Конъюнктура / Документы

Налоги-98: последний фиск моды

С 1998 года Россия в очередной раз начнет жить по-новому — по Налоговому кодексу. По замыслу кодекс должен уменьшить налоговое бремя граждан и компаний. По исполнению он пока дает налоговым органам почти неограниченные возможности это бремя увеличить.

Расходные выгоды
Проект Налогового кодекса Государственная дума, как известно, должна принять вместе с бюджетом-98. Ъ уже не раз писал (см., например, #17 с. 52, #23 с. 50) как о том, насколько непроработанным является проект кодекса, так и о том, насколько проблематично будет внедрить его в такие короткие сроки — на все про все остается меньше четырех месяцев. Их вряд ли хватит даже на то, чтобы новый документ успели толком прочитать парламентарии, которым предстоит его обсуждать, не говоря уже о налогоплательщиках и самих налоговых органах, которым, между прочим, нужно еще научиться его применять. Оставим эту грустную тему — нет смысла в очередной раз подсчитывать число налогов, называть отдельные ставки и льготы, которые, кстати, еще могут не раз измениться, — проект есть проект. Гораздо важнее разобраться в другом: какие принципы положены в основу проекта — они-то, скорее всего, сохранятся.
С этой точки зрения несомненный интерес представляет вот что: как государство собирается определять налоговую базу — проще говоря, ту сумму, которая будет облагаться налогами. Ведь можно, например, уменьшив налог на прибыль на 1%, начать брать его со всех доходов по пять раз в день. Нечто подобное и предлагает проект Налогового кодекса.
База всех основополагающих налогов (НДС, акцизы, на прибыль, подоходный) опирается на понятие дохода. Принципы его определения даны в ст. 101 проекта. Согласно этой статье, доход может быть получен "как в денежной, так и в иной форме". Здесь же описано некоторое количество этих "иных форм" (список, кстати, в лучших российских налоговых традициях открытый), основой которых является выгода (экономическая выгода, скрытая прибыль, выручка), связанная с реализацией товаров (работ, услуг) по цене ниже рыночной. Доходы, полученные "в иной форме", либо определенная на их основе выручка являются базой для расчета НДС (ст. ст. 431, 432), акцизов (ст. 467), налога на прибыль (ст. 513) и подоходного налога (ст. 608).
Стало быть, после введения кодекса тем, кто совершит какую-либо сделку по цене ниже рыночной, придется нести налоговую ответственность. В связи с этим вряд ли покажется праздным вопрос, что же такое рыночная цена. До сих пор вроде бы считалось, что таковой в условиях рынка считается любая цена, по которой продавец реализовал свой товар. Однако авторы проекта с этим не согласны — определению рыночной цены они посвятили две пространные статьи — 99 и 100.

Несходные цены
Ст. 99 проекта — "Принципы определения рыночной цены товаров (работ, услуг)" — состоит из 14 частей. Тем не менее она почти никак не ограничивает произвол налоговых органов.
Согласно ч. 1 этой статьи, "рыночной ценой... признается цена, сложившаяся в результате взаимодействия спроса и предложения на рынке идентичных (а при их отсутствии — однородных) товаров (работ, услуг)". Однако в условиях современного рынка, когда изготовители для продвижения товаров вынуждены чуть ли не ежедневно менять упаковку, этикетки и т. п., обновлять товарную номенклатуру, установить рыночную цену "идентичных" продуктов в большом числе случаев будет сложно.
А вот "однородный" продукт при современном товарном изобилии найти проще простого. Какой при этом открывается простор для государственного налогового творчества! Налогоплательщику, правда, оставлено право представить доказательства, что он продал (купил) товар по рыночной цене. Однако дальше все зависит только от налогового органа. Он может либо согласиться с представленными доказательствами (но только "при наличии достаточных оснований"), либо не согласиться (ч. 13 ст. 99). И последнее куда более вероятно, потому что одним из основных источников информации о рыночных ценах для него будет "база Государственной налоговой службы РФ о средних ценах сделок" (ст. 100).
Правда, ч. 10 ст. 99 частично исправляет ситуацию: там сказано, что занижение "рыночной цены" на 15% криминалом вроде бы не считается. Ну а что, если на 16%? В таком случае, согласно ч. 5 ст. 101, выручка продавца при расчете налога дорастает до "рыночной" (как показывает несложный расчет, в этом случае относительно реальной выручки она увеличивается на целых 19%). И продавец несет наказание — платит больший налог. За что наказание? За то, что он продал товар дешевле, чем его конкурент. Если уж на то пошло, в этой ситуации логичнее было бы брать больший налог с покупателя — ведь это он сэкономил, приобретя "слишком" дешевый товар. Не надо быть экономистом, чтобы понять, что таким образом Налоговый кодекс вряд ли будет способствовать росту покупательной способности российской национальной валюты.
Но это еще не все. Гораздо хуже дело становится, если лица, участвующие в сделке, признаются "взаимозависимыми". Для них, бедолаг, даже 15-процентный коридор не действует — любое отклонение от "рыночной цены" преследуется по п. 3 ч. 1 ст. 101 Налогового кодекса как доход, полученный "в иной форме". Причем соответствующие налоговые потери несут в этом случае как продавец, так и покупатель.
Взаимозависимость налогоплательщиков устанавливается по ч. 1 ст. 68, согласно которой "взаимозависимыми... признаются лица, наличие особых отношений между которыми может оказывать непосредственное влияние на условия или экономические результаты сделки между ними или представляемыми ими лицами". Дальше идет перечень "особых отношений", к которым, в частности, относятся... Все, дальше можно не читать — раз "в частности", значит, список снова открытый. При желании к "особым" легко будет причислить любые отношения. Договорные, например — ведь они однозначно "оказывают непосредственное влияние на условия или экономический результат сделки".

Доходные потери
Еще один источник материальной выгоды налогоплательщика, согласно проекту, — так называемый "налоговый дисконт" (ст. 191). Поясним, что это такое, на примере. Пусть, положим, фирма X купила у фирмы Y какой-либо товар (работу, услугу) с отсрочкой платежа на полгода. Если X использует в налоговом учете метод начисления (получил товар — вписал в отчетность свои расходы на него), то он сможет учесть свои затраты уже сегодня и уменьшить за счет них налоговую базу, а значит, и налоги. Предположим, что Y при этом пользуется кассовым методом учета (получил деньги — вписал в отчетность). Тогда между моментом, когда X зачел свои расходы, и моментом, когда Y получил свои доходы, получается временной разрыв. Целых полгода хитроумный X пользовался деньгами, в то время как, судя по его налоговой отчетности, они были давно потрачены! Целых полгода государство зря ждало, что Y наконец поделится с ним своими доходами! Авторы проекта решили X наказать: пусть он начислит на свои фиктивные расходы процент по ставке ЦБ и набежавшую за полгода сумму процентов приплюсует к своим доходам. И учтет их, как следует из проекта, при расчете не только налога на прибыль, но и НДС, и акцизов. Получил материальную выгоду — плати в бюджет. Сурово, но вполне вроде бы справедливо.
На самом деле ни о какой справедливости и речи быть не может — идет игра в одни ворота, государственные, разумеется.
Во-первых, если временной разрыв попадает на один налоговый период (налог на прибыль, например, предприятия могут платить ежемесячно до 25 числа), то никаких потерь бюджет не несет. Пусть отсрочка платежа составляет три недели, а расходы на товар X учел 2 числа. Стало быть, 23-го он переведет деньги, о чем 25-го и сообщит в налоговую инспекцию. Причем тут налоговый дисконт?
Во-вторых, авторы кодекса исходят из того, что X должен знать, какой способ налогового учета использует Y. А с какой, собственно, стати? Даже сами авторы проекта не предусматривают в кодексе, что стороны сделки должны указывать в договоре этот метод. И совершенно правильно делают, потому что это противоречило бы гражданскому законодательству.
Наконец, в-третьих, в практике не реже, чем налоговый дисконт, встречается налоговый аккоунт (переплата). Предположим, X теперь продал свой товар (работу, услугу) Y с полугодовой отсрочкой платежа. И сразу же законопослушно отразил это в отчетности, а значит, заплатил все причитающиеся с него налоги. Y, как порядочный партнер, перевел через полгода деньги. И, согласно избранному им кассовому методу, тоже отразил это в налоговом учете. Снова получается временной разрыв. Налицо и материальная выгода — в виде налогов, которые X уплатил с фиктивных доходов. Только на этот раз выгоду получает государство. Авторы кодекса на его стороне — об уменьшении налоговой базы X в таком случае они не говорят ничего. Они слишком увлечены поиском дополнительных бюджетных доходов. Настолько увлечены, что иногда это доходит до смешного.
Цитируем ч. 11 ст. 101: "Средства одного физического лица, переданные... своему супругу (супруге)... не рассматриваются как доходы таких лиц, если получение ими указанных средств не связано с вознаграждением за... оказанные услуги". Супруги оказывают друг другу услуги ежедневно. Кто будет определять, являются ли полученные от супруга (супруги) деньги (продукты, цветы, духи) вознаграждением — налоговый инспектор?
Словом, получается, что, собираясь закрепить в кодексе ставки налогов, его авторы оставляют налоговым органам почти неограниченные возможности раздувать налоговую базу. Ведь перечень доходов, получаемых в "иной форме", открыт. Возможно, расширится и круг налогоплательщиков, например, за счет лиц, не участвующих в сделке, но получающих от нее "иную форму" дохода. Так что налогоплательщикам следует ожидать сюрпризов.

Президентская рота
28 августа Борис Ельцин подписал указ "О мерах по усилению государственного управления военным строительством в Российской Федерации". В составе администрации президента появилось новое подразделение — государственная военная инспекция (ГВИ), положение о которой утверждено указом.
Штат ГВИ не должен превышать 100 человек. Подчиняется она непосредственно президенту — он руководит ею через своего главного администратора. Главой инспекции назначен бывший первый замминистра обороны Андрей Кокошин, который, согласно положению о ГВИ, одновременно автоматически становится секретарем Совета обороны. Юрий Батурин, занимавший этот пост ранее, отведен в резерв — он стал помощником президента по военным вопросам.
Полномочия новой структуры можно без преувеличения назвать громадными. Впервые в России появляется орган, который имеет право контролировать сразу все силовые структуры — Минобороны, ФСБ, МВД, ФПС, Федеральную службу охраны, ФАПСИ, войска гражданской обороны и даже налоговую полицию. Причем контролировать не как-нибудь, а от начала и до конца: согласно положению, ГВИП не только следит за тем, как перечисленные ведомства исполняют приказы президента и правительства (в том числе связанные с распоряжением бюджетными средствами), но и имеет право проводить служебные проверки, запрашивая у этих ведомств любую информацию. В случае необходимости глава ГВИ может ходатайствовать об отстранении от занимаемой должности любых чиновников вплоть до министров.
Зачем президенту и его администрации понадобилась такая структура? И почему именно сейчас? Чтобы ответить на эти вопросы, нужно вспомнить, что, хотя создана ГВИ была меньше двух недель назад, она имеет большую историю. Дело в том, что указ об учреждении ГВИ президент уже один раз подписывал. Было это в августе прошлого года. Кстати, хотя формально проект указа готовился под руководством тогдашнего главы администрации Анатолия Чубайса, инициатива создания ГВИ, по сведениям Ъ, исходила не от кого иного, как от находящегося ныне в "Лефортово" замминистра обороны Константина Кобеца. Он передал свои теоретические наработки Юрию Батурину, а тот — Чубайсу.
Летом прошлого года в Минобороны сложилась очень трудная ситуация. Министр Игорь Родионов вынужден был начинать реформу армии под диктовку Батурина, хотя был с ним категорически не согласен. Президент, как известно, поддерживал Батурина, и ему срочно понадобился свой человек в Минобороны, который в то же время был бы независим от министра. Вот он и создал ГВИ. Создал — и заболел. А когда выздоровел, необходимость контролировать Родионова отпала: всем стало ясно, что министр, упорно не желающий сокращать военные расходы, долго в своем кресле не удержится. С отставкой Родионова о ГВИ временно забыли.

Гражданин армии
Вспомнили о ней сегодня, когда выяснилось, что, даже имея сверхлояльного президенту и правительству министра обороны, военных контролировать все равно очень тяжело. Две структуры, созданные специально для этого сразу после назначения Игоря Сергеева, — комиссия по военному строительству под председательством Черномырдина и комиссия по финансово-экономическому обеспечению военной реформы во главе с Чубайсом — с этой задачей не справились. Им, конечно, удалось на тот момент главное — сократить расходы на оборону. Однако обещание президента расплатиться со всеми долгами военным до 1 сентября они не сдержали. Пайковые и вещевое довольствие, которые испокон веков принято считать частью зарплаты военных, все равно задерживаются. Не говоря уже о том, что перевести средства на счета Минобороны не значит расплатиться с военными — по сведениям Ъ, на начало сентября лишь в 10% частей начались реальные выплаты.
Короче говоря, президенту снова понадобился в армии свой человек. Выбор пал на Андрея Кокошина — едва ли не единственного гражданского чиновника, который хорошо умеет находить общий язык с военными. А новую структуру и придумывать не пришлось — она, как мы уже сказали, давно была придумана.
Хорошо, но причем здесь ФСБ, ФАПСИ, налоговая полиция и иже с ними? Там-то вроде пока никаких реформ проводить не собираются. А ни при чем! Да, формально ГВИ получила беспрецедентные полномочия. Но никто не говорит, что она ими воспользуется. Неслучайно ни один из опрошенных Ъ источников в силовых ведомствах и администрации президента не смог толком объяснить, как ГВИ будет работать.
Весьма туманно представляет себе свои задачи и сам Кокошин. 3 сентября состоялась его первая после нового назначения встреча с президентом. О ее содержании Кокошин в интервью Ъ сказал следующее: "Президент поставил задачи как на ближайшую, так и на более длительную перспективу". Чуть более внятно высказалась пресс-служба Ельцина: президент поставил перед ГВИ и Советом обороны ряд конкретных задач, связанных с военным строительством и военным реформированием. Но лучше всех о том, зачем он назначил Кокошина, надо полагать, знает сам президент. Перед тем как принять главу ГВИ он заявил, что Андрей Кокошин назначен на новую "высокую должность главного куратора и контролера Министерства обороны".
Президенту нужно верить. А это значит, что грандиозные полномочия ГВИ — не более чем задел на будущее, когда настанет черед реформировать остальные силовые ведомства. А пока речь идет только о контроле над Минобороны. Еще точнее — о том, чтобы заставить его исполнять решения правительства и президента. И первая задача перед Кокошиным уже поставлена: согласно утвержденному указом положению, ГВИ обязана обеспечить социальную защиту увольняемых в запас военнослужащих. А с ФСБ и ФАПСИ Ельцин пока сам разбираться будет.

Инвестиционный проект
В ближайшее время Госдуме предстоит рассмотреть разработанный правительством законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР 'Об инвестиционной деятельности'". Изменить и дополнить предлагается почти все статьи — документ, по сути, изложен в новой редакции. Необходимость такой модификации правительство объясняет тем, что принятый в 1991 году закон устарел.
Меняется само определение инвестиций. Если в действующем законе сказано только, что "инвестирование в создание и воспроизводство основных фондов осуществляется в форме капитальных вложений", то теперь предлагается разграничить две формы инвестиций — капитальные и финансовые. Капитальные вложения — это "инвестиции, направляемые на приобретение, создание и модернизацию средств производства". Финансовые — "инвестиции, направляемые на приобретение активов, ценных бумаг, произведений искусства, банковских депозитов и др."
Подробно разработана в новой редакции тема госинвестиций (сейчас в законе вообще не говорится о том, что государство может быть инвестором). Госинвестиции подразделены на прямые — бюджетное финансирование на возвратной основе, гарантии по кредитам, облигационные займы под крупные проекты и т. п., и косвенные — совершенствование налоговой системы, создание условий пользования землей и другими природными ресурсами, использование залогов при кредитовании и проч. Оговорено, что государство "размещает инвестиции на конкурсной основе с последующей реализацией инвестиций через торги (тендеры) подряда". Порядок проведения конкурсов и торгов определяет правительство.
Вводя конкурсы, государство одновременно отменяет льготы. Если в действующем законе говорится о возможности "введения системы налогов с дифференцированием налоговых ставок и льгот", а также "предоставления финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств", то в разработанном правительством проекте ни о налоговых льготах, ни о бюджетных субсидиях нет ни слова. Упоминания об этих формах господдержки должны исчезнуть. Вместо них появится пункт, согласно которому направляемые на инвестиции бюджетные средства могут использоваться только по целевому назначению.
Кроме того, российское правительство решило защититься от ставших уже традиционными попыток местных властей при каждом удобном случае залезать в федеральный бюджет. Поэтому оно прямо записало в проекте, что "государственные инвестиции на безвозвратной основе в объекты, находящиеся в федеральной собственности, осуществляются за счет средств федерального бюджета, а в объекты собственности субъектов Российской Федерации — из бюджетных средств субъектов Российской Федерации". У каждого своя головная боль.
Комитет по экономической политике рекомендовал Думе внести в проект ряд поправок. В частности, там считают, что, поскольку закон об инвестициях является рамочным, в нем должны быть определены все формы инвестиций, в том числе иностранные. Впоследствии каждая форма будет регулироваться отдельным законом. Кроме того, по мнению комитета, в проекте не хватает упоминания о бюджете развития.
Неизвестно, согласится ли правительство на такие изменения, но в любом случае это выяснится уже при рассмотрении проекта во втором чтении. В целом экономический комитет, в котором традиционно сильны позиции левых, как выяснилось, одобряет экономическую политику правительства. Значит, документ будет в ближайшее время принят.

Отличное хозяйство
Сходная ситуация и с другим правительственным законопроектом — "О личном подсобном хозяйстве". Профильный, в данном случае аграрный, комитет Госдумы вопреки сложившейся традиции одобрил его концепцию.
По этой концепции личное подсобное хозяйство станет одной из принятых в России форм ведения сельского хозяйства, "предназначенной преимущественно для удовлетворения собственных потребностей в продовольствии". Его ведение "не относится к предпринимательской деятельности".
Чтобы получить землю и присоединиться к более чем 21 млн семей, которые, по оценкам правительства, уже стали личными подсобными хозяевами, нужно просто обратиться к местным властям, например в сельсовет. И он выделит землю. Если вы селянин, то бесплатно и в обязательном порядке. Если горожанин — за деньги и "при наличии свободного земельного фонда". Предельные размеры участка, как и цены, определяют местные власти. Проект оговаривает только, что максимальная площадь лично-подсобной земли не может превышать минимальной площади фермерского хозяйства (в противном случае будет считаться, что гражданин занялся предпринимательской деятельностью).
Как оформлять участок, решает опять же сельсовет — он может отдать землю в собственность, в пожизненное наследуемое владение или в аренду. Собственники, естественно, имеют право делать с землей все что захотят — "продавать, дарить, передавать по наследству, обменивать, сдавать в аренду, в залог или передавать в безвозмездное срочное пользование полностью или частично, или распоряжаться... иным образом". Права арендаторов определяются договором с собственником. Граждане, имеющие участок в пожизненном наследуемом владении, могут только передать его по наследству или сдать в аренду.
Государство обещает владельцам личных подсобных хозяйств поддержку. Эта глава проекта настолько же многословна, насколько расплывчата. Согласно ей, местные власти содействуют "в расширении услуг по обеспечению сельскохозяйственной техникой, оборудованием, племенным и рабочим скотом; по инженерно-техническому, ветеринарному, зоотехническому, агрономическому и информационно-консультационному обслуживанию"; "в обеспечении молодняком скота и птицы, сортовыми семенами сельхозкультур, посадочным материалом плодовых и ягодных культур, удобрениями и средствами защиты растений, электроэнергией, водой, топливом и горюче-смазочными материалами"; в реализации излишков сельхозпродукции; во внедрении новых технологий; "в выделении пастбищных и сенокосных угодий" и, наконец, даже в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Этим списком аграрии остались недовольны. Назвав его декларативным (с чем трудно спорить), они предложили добавить в него еще несколько пунктов. Во-первых, о том, что государство должно для обработки лично-подсобных земель создавать государственные либо кооперативные МТС. Во-вторых — выделять хозяевам льготные кредиты на строительство, покупку скота, техники и семян. А в-третьих — помогать личным хозяевам с реализацией излишков их подсобной продукции. Вряд ли правительство согласится на такие дополнения — скорее всего, эти требования осложнят обсуждение проекта. Но не сейчас, а при втором чтении.

Пайная война
Сегодня в России работают 11 паевых и около 400 акционерных инвестиционных фондов. А закона о них до сих пор нет.

Деятельность фондов частично подпадает под нормы Гражданского кодекса и законы "Об акционерных обществах" и "О рынке ценных бумаг". Но фактически она регулируется указами президента #1186 от 7 октября 1992 года "О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий" и #765 от 26 июля 1995 года "О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации", а также рядом нормативных актов ФКЦБ.

Отсутствие полноценной законодательной базы создает неудобства и для самих фондов, и для инвесторов. Как выразился один собеседник Ъ, тех, кто работает с паями, можно сравнить с квартирантами, которых пустили пожить на неопределенный срок. Дело не в том, что места не хватает, а в том, что уплотнить или, не дай Бог, выселить могут в любой момент — ведь указ в отличие от закона переписать проще простого.
Теперь ситуация должна измениться. Летом в Государственной думе появились сразу два законопроекта на фондовую тему — "Об акционерных и паевых инвестиционных фондах" и "Об инвестиционных фондах". Ни тот, ни другой не ориентирован на то, чтобы изменить сложившиеся правила игры на этом рынке. Они просто должны их узаконить.
Согласно обоим проектам, в России останутся два типа фондов — акционерный и паевой. Акционерный фонд — открытое акционерное общество, инвестирующее свой капитал в ценные бумаги (не менее 50%), а также в недвижимое имущество или в его имущественные права. Паевой инвестиционный фонд (ПИФ) — имущественный комплекс, создающийся без образования юридического лица (участники просто сбрасываются и поручают управлять своими деньгами специальной компании, которая так и называется "управляющей").
ПИФов предусмотрено три вида — открытые (пайщик может потребовать свой пай назад в любой рабочий день), интервальные (деньги можно забирать не реже чем раз в год в установленный правилами ПИФа Юрьев день) и закрытые (пайщика ждут при закрытии фонда, срок работы которого лимитирован тремя годами). Закрытых фондов в России пока нет; предполагается, что в них со временем будут преобразованы действующие чековые инвестиционные фонды.
Единственное различие двух законопроектов состоит в том, что один из них большинство контрольных полномочий оставляет за ФКЦБ, в тесном сотрудничестве с которой и подготовлен, а другой — делит их между ФКЦБ, ЦБ и Минфином. Так, по первому варианту минимальный размер собственного капитала депозитария (хранителя средств вкладчиков) устанавливает ФКЦБ; она же в случае необходимости назначает новую управляющую компанию. По второму — собственный капитал депозитария законодательно определен (не менее 1 млн минимальных зарплат, что сейчас составляет порядка 84 млрд рублей); а решение о смене управляющей компании принимает депозитарий (правда, согласовав его с ФКЦБ). Аналогичные расхождения связаны с расчетом собственного капитала и стоимости чистых активов фондов: второй проект предусматривает, что при этом нужно использовать методики Минфина, а с ФКЦБ только советоваться. Зато лицензирование управляющих компаний, регистраторов и депозитариев, разумеется, остается за ФКЦБ при всех вариантах.
В остальном проекты практически дублируют друг друга. Это не укрылось от внимания думских экспертов. На первом осеннем заседании бюджетно-финансового комитета было решено сформировать рабочую группу, которая сделает из двух документов один. Или два — один по акционерным фондам, другой по паевым. Возможно, при этом будут ликвидированы и многочисленные юридические ошибки, которыми, по мнению правового управления Думы, пестрят оба проекта.

ВЛАДИМИР СТУПИН

Журнал "Коммерсантъ Власть" №32 от 09.09.1997, стр. 43