Опасность и допустимый риск

Лет десять назад, хотя этот срок во многом условен, в казну Соединенных Штатов стал поступать так называемый "дивиденд мира". Конец холодной войны стал поводом к значительному сокращению военных расходов - сейчас кое-кто даже считает, что сокращение было чрезмерным и нанесло ущерб боеготовности вооруженных сил США. Как бы то ни было, большинство граждан страны расценило укрощение военной машины как положительный фактор - и экономически, и психологически.

Впрочем, перевод Пентагона на диету имел и неприятные последствия, по крайней мере для части населения. Ликвидация военных баз отразилась на рынке труда в окрестных городах и поселках, а сокращение военных заказов привело к консолидации и слиянию крупнейших компаний-подрядчиков, закрытию предприятий и потере рабочих мест. Неприятности были временными и недолговечными, потому что беспрецедентный экономический бум быстро вобрал излишек рабочей силы, рынок отвоевал часть территории у государственного сектора.

Но есть бюрократические сферы, где контроль рынка гораздо слабее, а квалификация сотрудников - специфичнее. Конец холодной войны поставил под сомнение значительную часть бюджета федеральных правоохранительных и разведывательных органов, ФБР и ЦРУ, - средства, которые они до тех пор тратили на борьбу с коммунистической угрозой.

Оказалось, однако, что на смену прежней опасности идет новая, чьи масштабы пока трудно оценить, но социальные последствия могут оказаться катастрофическими. Речь идет о международном терроризме, причем о терроризме нового типа: с применением оружия массового уничтожения. Доводы ЦРУ и ФБР возымели свое действие в Конгрессе и отразились на развитии и штатном расписании соответствующих отделов, а в прошлом году Конгресс принял решения об образовании Национальной комиссии по терроризму. Область ее компетенции - оценка вероятности террористических актов с массовым поражением на территории США и составление рекомендаций по их предотвращению.

Этой сфере деятельности федеральных органов посвящена статья Роберта Дрейфуса в журнале Mother Jones. Статья, с намеком на последний фильм из серии "Звездные войны", называется "Фантомная угроза".

Дрейфус начинает с описания последствий атаки с применением горчичного газа в городе Портсмут, штат Нью-Хемпшир. Городская больница переполнена, все подъездные пути к ней забиты ранеными и умирающими. Мобилизованы силы в соседних городах, в том числе и прилегающих к Нью-Хемпширу штатах - полиция, пожарные бригады и отряды по ликвидации катастроф. Выдержав эффектную паузу, автор поясняет, что речь, конечно же, идет об учениях. Ассигнования на подобные мероприятия и на программу предотвращения терроризма с 1996 года почти удвоились и составляют 11 миллиардов долларов год. По мнению Роберта Дрейфуса, эти деньги выбрасываются на ветер.

"Проблема в том, что угроза такой атаки, судя по всему, не более реальна, чем фиктивный террористический акт в Портсмуте. Согласно данным, собранным государственным департаментом и ФБР, терроризм во всем мире (во всех формах, включая... взрывы бомб, огнестрельное оружие и угоны самолетов) резко пошел на спад с окончанием холодной войны, а в самих Соединенных Штатах он практически отсутствует. Разведывательные ведомства США и их правоохранительные органы по сей день не зарегистрировали ни одной серьезной террористической угрозы Соединенным Штатам с использованием оружия массового уничтожения... "Соединенные Штаты не располагают никакими достойными доверия разведывательными данными, которые указывали бы на то, что международные или внутренние террористы планируют атаку на американские объекты с применением оружия массового уничтожения" - заявил в прошлом году на слушаниях в Конгрессе директор ФБР Луис Фри. В мае сотрудники центрального финансово-контрольного управления США (GAO) пришли к заключению, что правительство готовится к террористической катастрофе без учета ее реальной вероятности".

Иными словами, американская администрация принимает меры по предупреждению катастрофических актов терроризма не на основании сиюминутной разведывательной информации, а в соответствии с так называемым "наихудшим возможным сценарием". Такая стратегия как правило резко повышает расходы. Она, впрочем, не во всех случаях нелепа, но об этом мы поговорим чуть позже.

Роберт Дрейфус признает, что угроза терроризма с применением средств массового поражения - не выдумка американской администрации и ее различных ведомств. О ней в последнее время много пишут - не только массовая пресса, но и такие авторитетные журналы как Foreign Affairs и Foreign Policy. Этот интерес обострился с прогрессом технологии: сегодня атомную бомбу можно вполне уместить в устройство размерами с чемоданчик "атташе", а небольшой сосуд с культурой возбудителей смертоносных заболеваний, таких как сибирская язва, способен поставить на колени современный крупный город, такой как Нью-Йорк или Атланта.

Тем не менее, как указывает автор статьи в журнале Mother Jones, путь от идеи до ее реализации как правило весьма труден, и никаких успехов в этом направлении пока не замечено. В качестве примера можно привести попытку японского религиозного культа "Аум синрикё" провести массовую террористическую акцию в токийском метро. Секта располагала весьма солидным бюджетом и услугами квалифицированных специалистов. На протяжении четырех лет эти специалисты пытались решить проблему применения в террористических целях возбудителя сибирской язвы или ботулинового токсина - самых легких в обращении средств такого рода. В конце-концов, этот проект решили забросить и прибегли к зарину. Показательно, однако, что в качестве устройства для выпуска зарина были использованы зонтики, которыми протыкали пакеты. В результате погибло несколько человек, и хотя акция террора несомненно имела место, она не привела к массовому поражению, на которое рассчитывали ее авторы и которого опасаются правоохранительные органы США.

На успех трудно рассчитывать даже в том случае, если за организацию террористического акта возьмется целое государство, из числа тех, какие сегодня принято именовать "изгоями". Так например, Ирак потратил долгие годы и миллиарды долларов на приобретение ядерного оружия, но в конечном счете так его и не получил.

Роберта Дрейфуса, однако, беспокоит не только финансовый аспект нынешней форсированной обороны от массового террора. Эта оборона затрагивает и сферу частной жизни граждан, включая их гражданские права. Законопроекты о борьбе с терроризмом, представленные в Конгрессе после взрыва в Оклахома-Сити в 1995 году, предусматривают расширение полномочий некоторых ведомств охраны правопорядка, в первую очередь ФБР. Федеральной полиции предоставляется право слежки и прослушивания частных коммуникаций граждан, вся вина которых состоит в принадлежности к подозреваемой организации - даже если эта организация до сих пор не была замешана в преступлениях, а ее конкретные члены не высказывались в поддержку преступных целей. Автор отмечает, что если бы этот закон действовал в 80-х годах, ФБР имело бы полное право устанавливать слежку за сторонниками Нельсона Манделы и подвергать их арестам.

Национальная комиссия по терроризму, в числе других предлагаемых мер, рекомендует, в случае террористической атаки в пределах США, поручить руководство операцией министерству обороны. Это, по мнению автора статьи, создаст крайне опасный прецедент и нарушит установившуюся традицию: закон, принятый вскоре после Гражданской войны, запрещает армии принимать участие в каких бы то ни было полицейских операциях.

Кто же, в конечном счете, прав, и чьи аргументы тверже?

Прежде, чем ответить на поставленные вопросы, я попробую объяснить, с какой стороны исходит критика в адрес американской администрации. Mother Jones - один из самых популярных в США левых журналов, названный так в честь известной американской профсоюзной активистки начала века. Его левизна не связана с какой-либо конкретной партийной платформой, это лучше охарактеризовать как мировоззрение, и большинство подписчиков журнала предпочтут назвать свою позицию скорее "прогрессивной", чем левой.

Специальность Mother Jones - критические статьи о крупных корпорациях, административных злоупотреблениях, пороках пенитенциарной системы и социального обеспечения, о нарушениях гражданских прав. В теме, которую затрагивает в своей статье Роберт Дрейфус, можно вычленить две основных претензии к предлагаемым мерам борьбы с террором: неоправданные ассигнования, которые, возможно, следовало бы перенаправить в социальную сферу, и меры репрессивного характера, затрагивающие права граждан.

О расходах спорить несколько легче, хотя именно здесь аргументы Роберта Дрейфуса наиболее очевидны: как свидетельствуют сами федеральные чиновники и ведомства, затраты на борьбу с потенциальным террором никак не оправдываются реальной угрозой, существующей на сегодняшний день. Эти расходы, как заключает центральное финансово-контрольное управление, базируются не на имеющихся данных, а на теоретических опасениях, то есть на наихудшем возможном сценарии. Это как если бы мы с вами выходили из дому в солнечный летний день в калошах и с открытым зонтом - чудачество вполне простительное, если бы калоши и зонт не оплачивали налогоплательщики.

Но такая система ассигнований, вопреки очевидности, имеет право на существование и практикуется с незапамятных времен - именно в сфере национальной безопасности. Так например, в годы устойчивого мира и в отсутствие прямой угрозы расходы на оборону можно в принципе резко ограничить, выделяя на нее только те средства, которые остаются после наполнения всех остальных бюджетных статей, таких как народное образование, социальное обеспечение и т. д. Но если недостаток средств в сфере образования может постепенно подорвать благосостояние страны, неожиданная агрессия и ее результаты чреваты немедленной и тотальной катастрофой, и поэтому перестраховка часто себя оправдывает. Нынешний военный бюджет США, по крайней мере в теории, предполагает участие одновременно в двух военных конфликтах в разных точках земного шара, и общественное мнение, хотя не обязательно Mother Jones, с этим в целом согласно. Одиннадцать миллиардов долларов на предотвращение маловероятных актов террора с массовым поражением - крупные деньги, более трети всех расходных статей бюджета России, но правительство США располагает триллионами.

Эта сравнительная арифметика, однако, теряет силу, когда речь заходит об ущемлении гражданских прав. Для того, чтобы осознать особую уязвимость этой сферы, необходимо понять, какие цели преследуют террористы. Трудно себе представить, чтобы даже самый отчаянный и массовый акт террора заметно подорвал экономическое благосостояние Америки. Но социальное благосостояние - куда уязвимее. В конечном счете, цель террора - низвести великую страну до собственного уровня, вовлечь ее в диалог равных или даже говорить с ней свысока. Потеря морального авторитета в глазах собственных граждан и всего мира - риск, которого государство не вправе себе позволить, ставка куда более высокая, чем 11 миллиардов долларов.

К сожалению, это не просто теоретические выкладки. В начале 1999 года вооруженные силы США нанесли удар по предполагаемым лагерям для обучения террористов в Афганистане и по химическому заводу в Судане, где, согласно утверждению администрации, производились боевые отравляющие вещества. Эта акция была прямым ответом на взрывы американских посольств в Кении и Танзании. Вот что писал тогда по этому поводу в журнале USA Today Magazine политический обозреватель Левлин Хауэл.

"Взрывы в американских посольствах в Кении и Танзании не были чем-то новым для американцев... Но нас всех поразила быстрая и выходящая за рамки закона реакция Вашингтона. Соединенные Штаты впервые вступили в войну, которая ведется против терроризма, на тех же условиях, какими руководствуются террористы.

Ракетные удары по причастным к террору объектам в Судане и Афганистане многим из нас показались в чем-то "нецивилизованными". Не было никакого предупреждения. Эти удары были произведены без предварительного рассмотрения в соответствии с официальной американской процедурой начала военных действий. Суверенная территория подверглась вторжению без учета роли причастных государств".

Дальнейшее развитие событий дало еще больше оснований для стыда. Согласно многим свидетельствам и расследованиям, которые американская разведка не смогла или не сочла нужным опровергнуть, объект в Судане оказался именно тем, за что себя выдавал: фармацевтической фабрикой, производящей лекарства для нищей страны. Непонятно, какой урок из этого могут извлечь террористы, но для нас самих он ослепительно очевиден.

Значительную часть социального благосостояния, особенно в Соединенных Штатах, составляют гражданские права. Могу сослаться на собственный скромный опыт. Когда четверть века назад я эмигрировал в США, меня поразило многое, но больше всего тот факт, что я, иностранец, обладал практически теми же правами, что и граждане, за исключением избирательных. Это гарантируется конституционным принципом равенства перед законом, который, как я впоследствии убедился, действует далеко не во всех странах, даже вполне демократических и либеральных.

Этот уникальный принцип теперь поставлен под угрозу законопроектами и рекомендациями национальной комиссии по борьбе с терроризмом, в соответствии с которыми дела о депортациях нежелательных иностранцев могут рассматриваться в ускоренном порядке и принимая к сведению секретную информацию, что противоречит традиции гласного судопроизводства.

Впрочем, свобода полноправных граждан тоже может понести урон. Комиссия рекомендует облегчить ФБР и другим правоохранительным ведомствам ведение слежки и прослушивания частных коммуникаций лиц, принадлежащих к потенциально подрывным организациям. В обычной практике это возможно лишь по постановлению суда. Подобные меры вступают в прямой конфликт с гарантированными конституцией свободой собраний и свободой слова.

Администрация президента Клинтона - демократическая по партийной принадлежности, и чисто исторически было бы естественно ожидать, что в лагере "прогрессистов", защитников гражданских свобод, ее репутация должна быть сравнительно высокой. В действительности дело обстоит противоположным образом. Американский союз за гражданские свободы и другие ведущие правозащитные организации видят в нынешнем Белом Доме скорее противника, чем союзника, и предлагаемые меры борьбы с терроризмом - один из главных к этому поводов.

Особое возмущение Американского союза за гражданские свободы вызывает рекомендация о предоставлении армии ведущей роли в антитеррористических операциях на территории США. По словам представителя союза при Конгрессе, Грегори Ноуджима, "солдат учат убивать, а не защищать конституционные и гражданские права граждан". Подтверждение этому - печальный опыт нынешней российской войны в Чечне, которую долгое время именовали не иначе, чем "антитеррористической операцией": десятки тысяч погибших, сотни тысяч оставшихся без крова, а уж о конституционных правах и упоминать совестно.

"История учит, что серьезные угрозы свободе часто возникают в годину испытаний, когда конституционные права кажутся излишней роскошью" - эти слова принадлежат Тергуду Маршаллу, члену Верховного Суда Соединенных Штатов. Таких уроков история страны дала немало. Один из самых громогласных поборников свободы, президент Томас Джефферсон, помещал политических диссидентов в лагеря, президент Вильсон в годы Первой Мировой войны депортировал подозреваемых "радикалов", а во Вторую Мировую Франклин Рузвельт интернировал десятки тысяч американских граждан японского происхождения. Этих уроков и сделанных из них выводов должно быть достаточно, повторять пройденное незачем.

Трудно сказать, насколько справедливо бытующее нынче мнение о возросшей угрозе терроризма. Историческую статистику представить невозможно уже хотя бы потому, что определение терроризма многократно менялось и уточнялось, и оценки по сей день довольно субъективны: Соединенные Штаты причисляют к террористическим организациям Рабочую партию Курдистана, с которой борется дружественная Турция, но почему-то не кашмирских моджахедов, которых поддерживает сравнительно дружественный Пакистан. Вполне возможно, что с ростом плотности населения и развитием технологии террорист становится эффективнее. Но по-настоящему застраховать себя от террора под силу лишь тоталитарным государствам, тогда как либеральная демократия всегда вынуждена допускать степень риска. Риск - необходимое условие свободы, ее неизменный спутник. Человека, сидящего в тюрьме, никогда не собьет автомобиль, но он оказался за решеткой вовсе не из соображений собственной безопасности.