Роберт Даль. Смещающиеся границы демократических правлений

Глобализация

Глобализация имеет много аспектов: культурные, экономические, политические, военные. Ее проявления многообразны: путешествия, миграция, язык, средства связи, одежда, архитектура, популярная музыка и множество других форм. Предсказать полностью, какое воздействие глобализация окажет в наступающем столетии на демократию, представляется мне невозможным. Но, безусловно, ее последствия будут глубокими - возможно даже, с точки зрения следующих поколений, революционными.

Два тесно связанных друг с другом аспекта глобализации имеют особое отношение к перспективам демократии. Один из них - общемировое распространение рынков, рыночных экономик и рыночноориентированных предприятий; другой - рост международных общественных организаций, как всемирных, так и региональных, которые располагают значительными способностями влияния на решения отдельных правительств по важным вопросам или же отстранения их от этих решений 1 .

Некоторые наблюдатели утверждают, что в предстоящие годы многие из важных функций, осуществляемых в настоящее время в рамках отдельных стран рыночными экономиками и демократическими правительствами, будут присвоены международными организациями или же их реализация отдельными правительствами будет существенно затруднена экономическими процессами международного масштаба. В этом смысле, предзнаменованием будущего всех стран, включая существующие сегодня демократические государства, является недавняя роль Международного валютного фонда в определении политики азиатских стран - от Южной Кореи до Индонезии - в период экономического кризиса. МВФ находится не только вне прямого контроля со стороны тех стран, которым он оказывает помощь. По своим целям и во многом по своей практике эта организация также находится вне прямого контроля со стороны каких-либо демократических лидеров. Короче говоря, МВФ является полусуверенной, чрезвычайно влиятельной и полностью недемократической организацией. Что бы ни говорилось о том, что власть таких организаций ограничена лишь их влиянием на развивающиеся страны - согласно нынешнему жаргону, на "возникающие рынки", - позвольте напомнить о новом Европейском центральном банке, которому члены Европейского Союза передали свой контроль над денежной политикой. И не только над ней: по существу, они также отказались от своей способности использовать фискальную политику. Вместе с тем, еще с 30-х годов фискальная политика рассматривалась в качестве жизненно важного инструмента, позволявшего демократическому правительству адекватным образом обеспечивать благосостояние своих граждан, особенно перед лицом экономических спадов и высоких уровней безработицы. Подобно МВФ, Европейский центральный банк сознательно задуман таким образом, чтобы оставаться неподвластным влиянию демократически избранных лидеров в странах-участницах этой организации.

Хотя ЕЦБ и МВФ представляют собой примеры экстремального характера, они демонстрируют некоторые возможные последствия глобализации как экономических процессов, так и бюрократических организаций. С одной стороны, глобализация делает ту или иную страну значительно более уязвимой перед воздействием международных экономических сил, таких как рынки капитала, почти мгновенное перемещение капитала и внезапные изменения стоимости валюты определенных стран. С другой стороны, эта уязвимость в свою очередь снижает возможности страны в переговорном процессе, когда ей противостоит, скажем, МВФ. По сути дела, МВФ говорит: или принимайте наши условия, или лишайтесь нашей помощи. Лишиться этой помощи означает для данной страны пострадать, возможно, значительно, а может быть, даже оказаться на грани крушения демократии. Принять условия означает, что данная страна должна слушаться МВФ и выполнять одобренную им программу.

Что следует из этой ситуации? Некоторые авторы утверждают, что правительства отдельных стран обречены на то, чтобы стать подчиненными образованиями в рамках международных систем, подобно местным или провинциальным структурам власти в рамках той или иной страны. Некоторые наблюдатели предсказывают "конец государства-нации" 2 . Тот сдвиг, который они прогнозируют, напоминает упомянутую мной выше более раннюю трансформацию, когда независимые города-государства или другие небольшие политические образования были поглощены государствами-нациями.

Правительства и глобальные рынки. Альтернативная точка зрения, представляющаяся мне более правдоподобной, заключается в том, что по крайней мере в течение следующей половины столетия и позднее местные, региональные и национальные правительства в большинстве стран, особенно демократических, будут по-прежнему сохранять значительный контроль над многими важными функциями: образованием, социальным обеспечением, выплатами по трансфертам, медицинским обслуживанием, дорогами, состоянием улиц и скоростных магистралей, транспортом, жилищным хозяйством, городским планированием и рядом других 3 .

Помимо всего, до первой мировой войны Соединенные Штаты и большинство европейских стран были даже еще более интегрированными в международную экономику, нежели сегодня 4 , и вместе с тем функции национальных и местных правительств были далеко не тривиальными. Действительно, сегодня люди в демократических странах могут требовать от своих правительств не меньших, а больших действий просто для того, чтобы противостоять враждебному влиянию международных рынков 5 . Таким образом, качество и характер функционирования демократических правительств в этих национальных и субнациональных образованиях будут оставаться вопросом первоочередного значения. В самом деле, значение субнациональных структур может возрасти по мере того, как некоторые функции, осуществляемые национальными правительствами, будут передаваться на нижестоящие уровни, так сказать, более мелким образованиям с демократически избранными правительствами, как это произошло недавно в Шотландии и Уэльсе и как может, очевидно, произойти во Франции.

Международные организации. Вместе с тем, все это оставляет нас с надоедливым вопросом: как насчет руководства международными организациями? Будут ли они демократическими? Могут ли быть таковыми?

Некоторые наблюдатели настаивают на том, что демократия может быть и в соответствующее время будет распространена на международные организации. Чтобы представить эту точку зрения в исторической перспективе, позвольте мне вновь вернуться к более ранней истории подчинения местных образований национальным правительствам. Древняя и долго сохранявшаяся убежденность в том, что демократия может существовать только в малых образованиях типа государства-города была, как я упомянул, полностью заменена новым убеждением: посредством системы представительства демократия смогла быть распространена на значительно большие образования, а именно - на "государство-нацию" или на страну. В результате этого изменения демократическое правление процветало в масштабах, выходивших далеко за пределы того, что считалось когда-либо возможным в соответствии с традиционной точкой зрения. Таким образом, как утверждают некоторые авторы, демократическая теория и практика, расширившись до масштабов международных правительств, сместится на некий совершенно новый уровень, по сути своей являющийся глобальным.

Скептики утверждают, что условия, необходимые для функционирования демократических институтов, просто не существуют на международном уровне и вряд ли возникнут здесь в обозримом будущем. Я принадлежу к числу таких скептиков 6 .

Что если скептики окажутся правы? Если правления международными организациями не являются в настоящее время демократическими и вряд ли станут таковыми в будущем, то что они представляют собой сейчас и чем они могут быть? Несмотря на бесчисленные попытки, предпринимавшиеся на протяжении нескольких тысячелетий с целью классификации систем правления, мы, похоже, не имеем общепризнанной типологии, в которую можно было бы встроить международные правительства 7 . У меня нет намерения добавить еще одну типологию. И я не могу предложить названия для обозначения того типа правления, которое доминирует в международных организациях. Однако я полагаю, что мы рассматриваем международные правительства как системы принятия решений политическими и бюрократическими элитами, действующими с очень высокой степенью автономии в рамках, установленных уставами, договорами и другими международными соглашениями.

Кто-то может здесь возразить, что международные организации не являются чем-то отличным от правительственных бюрократий в демократических странах. Я думаю, что такое мнение было бы неверным. Верно, конечно, то, что правительственные бюрократии в рамках отдельных стран создают аналогичную проблему; надо признать, что задача уравновесить демократическим контролем необходимость иметь независимые экспертные суждения представляет собой извечную проблему. Вместе с тем, средства для обеспечения подотчетности внутренней бюрократии перед демократически избранными лидерами значительно более надежны и разнообразны, нежели средства, обеспечивающие подотчетность международных правящих элит. И способность заинтересованных сил, на которые внутренние бюрократии влияют своими решениями, реагировать и менять их решения, является, по моему мнению, гораздо большей. Игнорировать эти различия, рассматривая их лишь как проблему "степени влияния", - это все равно, что сказать, что разница между погружением в теплую ванну и прыжком в кипящую воду состоит лишь в уровне температуры. В политической жизни наиболее важные различия являются "вопросом степени". Даже вопрос о различии между демократическими и недемократическими правительствами - это "вопрос степени". Но для большинства из нас эти различия имеют огромное значение.

Если это мнение более или менее верно, то международные правительства представляют, на мой взгляд, проблему, в решении которой мы нуждаемся. Если бы международные организации и процессы были бы нежелательны, решение было бы очевидным и выполнимым. Мы просто должны были бы избавиться от них. Но избавиться от международных организаций нежелательно и, очевидно, невозможно. Как и в случае с демократическими правительствами в отдельных странах, при всех недостатках международных организаций их вклад в общественное благополучие велик и может стать еще большим. Для примера укажем на их вклад, реальный или потенциальный, в разрешение международных конфликтов, в улучшение здравоохранения, в повышение экономического роста, в контроль над состоянием окружающей среды, в решение проблемы глобального потепления, в обеспечение гражданских прав и даже, в отдельных случаях, в демократизацию и обеспечение демократической стабильности.

Вместе с тем, если мы считаем, что управление ими является и, возможно, останется недемократическим, то как обеспечить подотчетность политических и бюрократических элит в принимаемых ими решениях? Или поставим вековечный вопрос: каков лучший способ для обеспечения того, чтобы правители использовали свою власть для достижения добрых целей? Для того, чтобы они стремились добиться всеобщего блага, а не просто удовлетворения своих узких интересов? Чтобы их политика приносила пользу обществу, а не только им самим? Чтобы правительства международных организаций были подотчетны общественности или общественностям, выходящим за национальные границы? Могут ли они каким-то образом быть подотчетными даже при отсутствии демократических институтов, обеспечивающих эту подотчетность?

Или мы должны сделать вывод о том, что к управлению международными организациями демократические стандарты не применимы?

Не должны ли мы после чрезвычайных триумфов демократии в XX веке вернуться в конце столетия к антидемократическим взглядам Платона и Конфуция в надежде на то, что мы можем доверить управление международными организациями правителям, обладающим соответствующими добродетелями, мудростью и неподкупностью? Это потребовало бы правителей, достаточно добродетельных для того, чтобы стремиться к добрым целям, достаточно мудрых для того, чтобы знать лучшие способы их достижения, и достаточно неподкупных для того, чтобы сохранить их добродетели и мудрость, несмотря на испытания властью, идеологией и догмами.

Исторический опыт не является, на мой взгляд, ободряющим. И я признаю, что я столь же скептичен в отношении желательности опеки в правящих международных организациях, как и в отношении ее желательности в правящих странах. Вместе с тем, решения остаются неясными. Следовательно, я надеюсь, что в предстоящем столетии некоторые из наших лучших социологов обратятся к вопросу о том, как международные организации могут быть управляемы в соответствии с демократическими целями.

Примечания:

1 Веб-сайт Мичиганского университета приводит список из 82 международных организаций - от Ассоциации стран Юго-Восточной Азии до Всемирного банка, Всемирной организации здравоохранения, Всемирной торговой организации и т.д.

2 Вацлав Гавел приводит убедительные аргументы в пользу таких утверждений (со многими из его мыслей я согласен) в статье "Kosovo and the End of the Nation-State" (The New York Review, June 10, 1999, pp.4-6).

3 Сходную, эмпирически обоснованную критику мнений, отстаивающих идею превосходства всемирных рынков над национальной экономической политикой, включая политику распределения, можно найти у Geoffrey Garrett, "Global Markets and National Policies: Collision Course or Virtuous Circle?" (International Organization, Vol.52, #4, Autumn 1998, pp.787-824); "Capital Mobility, Trade, and the Domestic Politics of Economic Policy" (International Organization, Vol.49, #4, Autumn 1995, pp.657-687) and Garrett and Peter Lange, "Internalization, Institutions, and Political Change" (ibid., pp.627-655).

4 По некоторым подсчетам, рабочая сила и капитал были более мобильными до 1914 года, чем впоследствии, а иностранный капитал финансировал значительно большую, чем сегодня, долю внутренних инвестиций в "развивающиеся страны" того времени, такие как США, Канада, Новая Зеландия и Австралия (Nicholas B.Kristoff, "At This Rate We'll Be Global in Another Hundred Years" / The New York Times, May 23, 1999).

5 Джеффри Гарретт оспаривает устоявшееся мнение о том, что "экономическая интернационализация разрушила традиционные перераспределительные установки левых... Вместо того чтобы быть скованными возросшей мобильностью товаров и капитала, отношения между силой леволейбористских правительств и фискальной экспансией укрепились под влиянием большей интернационализации. Без дальнейшего анализа невозможно сказать, стало ли это результатом возросших политических стимулов к упорядочению рыночных неурядиц, или же явилось следствием определенных типов правительственных расходов, увеличивающих конкурентность (как утверждают сторонники теории нового роста). В любом случае, эти результаты резко контрастируют с традиционной точкой зрения" ("Capital Mobility, Trade, and Domestic Politics of Economic Policy" / Op.cit., 1995, p.682).

6 Поскольку я уже обосновывал эту точку зрения, не буду повторяться. См. мою работу "Can International Organizations be Democratic? A Skeptic's View" (in Jan Shapiro and Casiano Hacker-Cordon. Democracy's Edges. - 1999: 19-36).

7 Начиная, возможно, с известной классификации Аристотеля, выделяющей три основные формы правления (одним человеком, немногими людьми и многими), каждая из них может быть, в свою очередь, разделена на "хорошие" и "плохие" формы. Таким образом, он допускал существование шести форм правления: монархия в сравнении с тиранией, аристократия в сравнении с олигархией и "смешанное" правление в сравнении с демократией.

Первоначально опубликовано в Social Research , Vol.66, #3, Fall 1999, pp.915-931

Сокращенный перевод Григория Вайнштейна

Часть 1