Инерция бедных денег
Намеченные правительством преобразования системы социального обеспечения недостаточно отражены в проекте бюджета на 2001 год
(Фото: Василий Дьячков)
Особо ретивые сторонники правительства в депутатском корпусе поспешили назвать бюджет 2001 года "социальным". Ерунда, конечно. Социальная защита - явно не первоочередная задача его составителей. Правительство и не скрывало, что главная цель - бездефицитность при минимуме внешних заимствований. Хорошо еще, что при всем том бюджет не получился "антисоциальным". Президентский советник Андрей Илларионов при каждом удобном случае напоминал согражданам, что Россия - страна бедная и должна жить по средствам. Возразить против этого и впрямь трудно. Между тем яснее ясного, что ни на армию, ни на ВПК сейчас, пока идет война в Чечне (а конца этой войне не видно), расходы сокращать не станут. Значит, "жить по средствам" скорее всего вновь придется беззащитной "социалке". Опасения такого рода высказывались некоторыми экспертами, в том числе и в самом Белом доме.
Однако пессимистический прогноз не оправдался. Благоприятная конъюнктура на нефтяном рынке и продолжавшийся по крайней мере в первой половине 2000 года рост производства позволили составить финансово корректную государственную смету и при этом не отщипывать у неимущих. Расходы по разделу "социальная политика", запланированные в бюджете 2001-го, превышают расходы 2000 года на 21%. Это больше, чем прогнозируемая инфляция (в бюджет 2001-го заложена 12-процентная инфляция, МВФ ожидает - 14%), но существенно меньше, чем рост расходов на национальную оборону (с лишком на 40%). Совокупные бюджетные расходы должны вырасти против нынешнего года на 39,5%.
Пенсии нынешние и грядущие
Впрочем, та часть "социалки", которая больше всего волнует людей, выплачивается не через бюджет. Трудовыми пенсиями заведует, как известно, Пенсионный фонд. В этом году пенсии повышали трижды, и в начале 2001 года, по всей видимости, повысят еще процентов на 20. По оценкам Ирины Хакамады (заместителя председателя Госдумы от фракции СПС), профицит Пенсионного фонда (Пенсионный фонд складывается из отчислений предприятий) образовался тоже, главным образом, из нефтяных доходов. Так что нынешние темпы роста пенсий - ничье не достижение, а просто результат счастливого стечения обстоятельств. Хотя все равно приятно. Запланированный рост расходов на социальную политику в основном связан именно с увеличением пенсий: вместе с трудовыми, естественно, повышаются и пенсии военнослужащим, и работникам правоохранительных органов, а им платят из бюджета.
Обещанная правительством пенсионная реформа предполагает, что в будущем размер пенсий будет зависеть от личного трудового вклада, а не от скачков экономической конъюнктуры. В этом смысл перехода от распределительной к накопительной системе: сейчас Пенсионный фонд формируется из отчислений тех, кто работает. При такой системе у работника нет стимула честно показывать свои доходы и платить в фонд: его грядущая пенсия почти никак от заработка не зависит. Накопительная система подразумевает, что пенсия каждого формируется отчислениями из его зарплаты. Разумеется, переход к новой системе должен быть постепенным: еще долгое время часть пенсионных "вычетов" с работника будет идти на прокорм нынешних пенсионеров и только часть - откладываться ему на старость, то есть размеры вычетов должны существенно вырасти. Начинать эту реформу нужно как можно быстрее: во-первых, размеры нынешних пенсий унизительны и для стариков, и для страны в целом. Во-вторых, старение населения (бич всех развитых стран) идет и в России, так что соотношение числа работающих и пенсионеров все время меняется в пользу последних. "После 2008 года, - говорит Ирина Хакамада, - возникнет ситуация, когда работающие, даже отдавая всю свою зарплату в Пенсионный фонд, не смогут обеспечить достойное существование пенсионеров".
Начало перехода к накопительной системе, как утверждает первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев, который занимается стратегией социальных реформ, планируется уже с 2002 года. Быстрее просто невозможно, потому что, как справедливо указывает Дмитриев, требуется серьезнейшая проработка механизмов защиты этих самых пенсионных денег. "В России, - говорит он, - защита пенсионных инвестиций должна быть гораздо жестче, чем в других странах". Однако Ирина Хакамада полагает, что правительство как раз недостаточно внимательно относится к процедурам защиты. "Если бы они были этим озабочены, предусмотрели бы - на чем настаивает СПС - налоговые освобождения для негосударственных пенсионных фондов. Нашей фракции вроде бы удалось протащить это положение в Налоговый кодекс, но потом оно загадочным образом исчезло из текста. Сейчас мы вновь ведем переговоры с правительством на эту тему. Во всяком случае в бюджет 2001 года такое освобождение не заложено. То есть в будущем году никак не стимулируется рост альтернативных пенсионных фондов. Это означает, что, начиная с 2002 года, у людей принудительно будут изыматься взносы и аккумулироваться в единственном Пенсионном фонде, причем у "длинных" и "коротких" (предназначенных для сегодняшних пенсионеров) денег будет общий распорядитель".
Можно понять, почему правительство не так уж горит желанием стимулировать негосударственные пенсионные фонды: видимо, считает, что за единственным проследить легче. Найдись среди альтернативных фондов несколько МММ, тяжесть расплаты с пенсионерами неизбежно ляжет на бюджет: не тот случай, когда можно предоставить "обманутых вкладчиков" самим себе. Но доводы СПС насчет того, что у будущего пенсионера должно быть право выбирать, кому доверить свои накопления, пожалуй, убедительны. Та же Хакамада уверена, что фондам необходимо предоставить право вывозить капиталы и вкладывать их в ценные бумаги, в то время как государственный Пенсионный фонд по понятным причинам скорее станет вкладывать их в России.
Мигранты и дети
Как ни спеши с реформой, к 2008 году, когда, по прогнозам демографов, нас ожидает кризис старения, не успеть все равно. Значит, к этому моменту необходимо изменить пропорции работающих и пенсионеров. Решение, кажется, очевидное: отодвинуть срок выхода на пенсию. В большинстве развитых стран пенсионный возраст наступает в 65, причем у мужчин и женщин одновременно. Однако такая постановка вопроса вызвала в обществе бурю негодования: экспертам и членам правительства, заикавшимся о такой необходимости, немедленно отвечали другие эксперты: дескать, когда у нас продолжительность жизни будет как в развитых странах, тогда и поговорим, а сегодня в России мужчины умирают едва за шестьдесят, так что до "нового" пенсионного возраста просто не доживут. Почему-то при этом никто не предлагал обсудить и просчитать возможность повышения только женского пенсионного возраста, скажем, до мужского, до шестидесяти - женская продолжительность жизни у нас существенно больше мужской. Минувшим летом вице-премьер Валентина Матвиенко в интервью НТВ призналась, что правительство рассматривает и другой вариант смягчения последствий демографического кризиса: радикально изменить миграционный баланс, сделать Россию привлекательной для молодых иммигрантов. Михаил Дмитриев подтвердил в разговоре с обозревателем "Итогов", что в самом начале 2001 года правительство будет обсуждать единую демографическую и иммиграционную стратегию и что суть новой политики - заманить к нам бывших соотечественников, в первую очередь из Средней Азии и Казахстана, но также и из Армении и Молдовы.
Вот здесь-то и начинаются недоумения. Расходы на Федеральную миграционную программу в бюджете 2001-го должны вырасти по сравнению с бюджетом 2000-го на 8,5%. То есть на самом деле, учитывая 12-14% инфляции, даже уменьшатся. Никаких следов, даже намека, на новую иммиграционную политику нет в новом бюджете. Больше половины миграционных денег (960 миллионов из 1,7 миллиарда) съедают "чеченские" расходы. На компенсации за утраченное жилье и имущество выделяется аж 427 млн. рублей. Учитывая, что только в Грозном перед последней войной жило больше 200 тысяч, а там практически не осталось пригодных для жизни помещений, по скольку же людям собираются платить? А ведь и в селах разрушения этой войны несоизмеримы с теми, что оставила прошлая. А уж компенсации тем, кому бомбой руку-ногу оторвало или осколком глаз выбило, видимо, и вовсе не предусмотрены. На временных переселенцев из Чечни в бюджете заложены 500 миллионов. Даже если считать, что из 250 тысяч прошлогодних беженцев в Ингушетии и других российских регионах осталось всего тысяч 50 (на самом деле больше, потому что обратно беженцы возвращаются крайне неохотно, да и суммы на компенсацию никак не стимулируют их возвращение) - их всерьез собираются год кормить, поить, обогревать и лечить на 10 тыс. рублей? К слову, субвенция городу-курорту Сочи составит в 2001 году 561,5 млн. рублей, а Управлению делами президента предложено потратить 1,19 миллиарда.
В том же телевизионном выступлении Валентина Матвиенко сказала еще одну важную вещь: правительство намерено кардинально пересмотреть систему финансирования неблагополучных детей - детей-инвалидов, детей-сирот и социальных сирот, сделав акцент на их воспитании в семье. "Итоги" уже писали об этой проблеме. Сейчас на содержание ребенка в специализированном интернате для умственно отсталых выделяется раз в 12 больше денег, чем составляет инвалидная пенсия, которую получают его родители, если решатся оставить его дома. На инвалидную пенсию такого ребенка не вырастишь: требуются специальные занятия, постоянный уход, да еще мать, как правило, вынуждена оставить работу. Если же суммы, что отпускаются интернатам (а сколько разворовывается по дороге?), отдавать семье, желающих сбагрить своего больного ребенка государству станет гораздо меньше. А ведь именно семейное и только семейное воспитание может обеспечить социализацию таких детей, как, впрочем, и всех остальных детей. В "обычном" детском доме на ребенка отпускают меньше, чем в специализированном, но и эти суммы (как показал опыт Самарской области, где проводился такой эксперимент), будучи переданными приемным родителям или опекунам, стимулируют создание приемных семей или семейных детских домов. Словом, реформы в этой сфере могут быть даже не затратными - надо лишь изменить систему финансирования.
И снова, как в случае с миграционной политикой, благие намерения правительства пока не находят отражения в бюджете. Финансирование старых программ: "Дети-инвалиды", "Дети Севера", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" - программ, предполагающих небольшие финансовые добавки интернатам и пунктам передержки несовершеннолетних, отловленных на улицах, - осталось в основном на прежнем уровне. Подобные программы предусматривают поддержание учреждений, от которых больше вреда, чем пользы. "Мы добросовестно и старательно делаем очень вредное дело, - говорил мне директор интерната в Тарко-Сале, одного из лучших интернатов для детей Севера. - Наши ребята, выросшие в отрыве от семьи, не вписываются ни в городские условия жизни, ни в традиционный для их народов уклад. Поэтому многие спиваются, рано умирают".
"Эти программы кажутся чисто коррупционными, - рассуждает Ирина Хакамада, - однако, когда начинаешь вникать, выясняется, что примерно на треть они работают: сколько-то детишек с Севера съездят к морю, какие-то интернаты починят крышу или купят постельное белье". Наверное, враз обрубить финансирование даже и таких заведомо неэффективных программ ни у кого не поднимается рука.
А что детям Севера можно дать на 60 миллионов? Какую, интересно, "профилактику безнадзорности" можно осуществить на 108 миллионов в год? По признанию одного из работников аппарата правительства, к решению проблемы детской беспризорности и безнадзорности по-настоящему еще и не подступали: никто не знает даже, сколько таких детей сейчас в стране (оценки колеблются от 50 тысяч до 4-5 миллионов, но все - с потолка взяты). Возможно, что подступаться к этой проблеме просто страшно: если уясним масштаб катастрофы, отделываться сотней миллионов уже не получится, а денег на полноценное финансирование может не хватить.
"Бюджет 2001 года - инерционный, - соглашается Михаил Дмитриев. - Но он по определению не может быть иным. Нельзя изменить структуру финансовых потоков, пока не созданы соответствующие институты, а создание этих институтов требует времени". А время-то как раз и поджимает. Можно было бы ожидать в нынешнем бюджете хотя бы первых подступов к реформам в области социализации инвалидов и неблагополучных детей. Но - ни одной новой программы вместо старой, ни одного упоминания о новых институтах (приемных семьях или их аналогах, центрах обучения и интеграции инвалидов и т.п.)
Новое слово
Правда, совсем уж "инерционной" социальную часть бюджета тоже не назовешь. Создание федерального Фонда компенсаций, взявшего на себя функции, раньше выполнявшиеся (точнее, не выполнявшиеся) регионами, - самая настоящая революция. Федеральный бюджет ответственен и за работу служб занятости, включая выплату пособий по безработице и детских пособий, и за половину выплат по закону о ветеранах. (Правительство предлагало ответственность за ветеранские выплаты полностью возложить на Центр, однако депутаты решили 50% оставить в регионах, но зато сохранить там 90% с лишним от НДС. Ветеранам из "провальных" регионов это не сулит ничего хорошего. Зато регионы-доноры, вернув себе НДС, вновь получили хоть какие-то преимущества перед дотационными.) Фонд компенсаций создан, чтобы выровнять положение социально необеспеченных. Когда фонды занятости были в каждом регионе свои, то в богатых регионах пособия платили, не скупясь, а там, где все "лежало" и "стояло", то есть там, где безработных было больше и они сильнее нуждались, денег в фондах не было, и пособия задерживали годами.
Теперь средства фонда будут распределяться в зависимости от числа нуждающихся. Но тут возникает опасность, что пособий не хватит на всех. Расходы на пособия в бюджете 2001 года остались на уровне 2000-го. Между тем, как считают некоторые эксперты, реально безработных в 2000 году было существенно больше, чем зарегистрировано. Просто нищие региональные фонды под любыми предлогами уклонялись от регистрации безработных, да люди и сами не очень настаивали: раз все равно не платятг Теперь сдерживать натиск на биржу будет трудно. К тому же правительство обещает структурные преобразования, неизбежно влекущие за собой банкротство несостоятельных предприятий и массовое высвобождение рабочей силы. В бюджете такая перспектива не предусмотрена. По словам Михаила Дмитриева, правительство делает ставку на продолжение экономического роста, при котором, как это было в 2000 году, постоянно около 20% занятых увольняется и столько же устраивается на работу. Однако ведь в минувшем году структурные преобразования по сути дела еще не начинались.
Закон о ветеранах, как известно, выполнялся всего в нескольких регионах, а детские пособия не платили до 1999 года почти нигде. Федеральный бюджет гарантирует своевременную выплату текущих пособий, но не берется погашать долги за предыдущие годы. Поскольку долгов наделали региональные власти, считают в Москве, им и расплачиваться. При этом яснее ясного, что регионы по таким долгам рассчитаться не в состоянии. Между тем все больше родителей обращаются в суд, и суды неизменно решают дела в их пользу. Но деньги им не платят и, как видно, в ближайшее время не выплатят. В итоге наше и без того не слишком законопослушное население окончательно убеждается в бесполезности судебных процедур. Такова цена популистских, финансово необоснованных законов, которые в огромном количестве напринимали за минувшие годы. Как с этой точки зрения относиться к "приостановлению действия отдельных законодательных актов", предусмотренному бюджетом 2001-го? С одной стороны, очень неприятный прецедент: правительство по сути дела отказывается выполнять действующие законы и навязывает свою волю законодателям. (Стоит ли уточнять, что, если бы не проправительственное "Единство", никогда бы подобные новации не прошли через Думу.) С другой - мотивировка приостановления сводится к финансовой необеспеченности: "Указанный Закон был принят ВС РФ при отсутствии обоснованных расчетов источников финансирования провозглашенных льгот и гарантийг" (О законе "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям") или "Средства для компенсации процентных платежей банкам по выдаче всех видов беспроцентных ссуд населению в федеральном бюджете не предусматриваются с 1994 года" (О пакете "чернобыльских" законов и других законах, предусматривающих беспроцентные ссуды). Другими словами, приостанавливают то, что и так не выполнялось ввиду отсутствия на это средств. Так что шаг сделан скорее в направлении от произвола к законности. Если невозможно выполнить закон, наверное, лучше его отменить.
Приостановления некоторых законов и отдельных законодательных положений в бюджете 2001 года в основном касаются тех или иных льгот для различных категорий населения. Один из немногих примеров, когда стратегический курс правительства - переход от льгот к компенсациям - просматривается в бюджетном планировании. За такую замену боролись еще либералы "ельцинской волны". Новые, "путинские", намерены довести начатое до конца. "Система льгот направлена на поддержку богатых, - объясняет Михаил Дмитриев. - Это ясно видно на примере жилищно-коммунальной сферы. Чем обеспеченней потребитель, чем больше у него квартира, тем больше на его долю приходится льгот по ее обслуживанию". Пресловутая жилищно-коммунальная реформа должна свестись к тому, чтобы квадратные метры, свет, газ, тепло и вода оплачивались жителями на сто процентов, а неимущим компенсировали бы часть расходов. То же предполагается сделать (и потихоньку делается) в отношении всяких ведомственных льгот: бесплатного проезда и проч. С точки зрения социальной справедливости подход совершенно бесспорный. "Даже богатые страны не могут позволить себе субсидировать обеспеченных", - говорит Дмитриев, и ему не возразишь. Однако просчитана ли доля тех, кто сможет платить реальную цену содержания жилья? Даже либералы из СПС с сомнением относятся к предстоящей реформе. "Пока предполагается доплачивать тем, у кого доходы меньше прожиточного минимума, - говорит Ирина Хакамада. - Минимум сейчас определен в 1200 рублей. Кто может реально прожить на эту сумму? А если человек имеет в месяц больше прожиточного минимума, скажем не 1200, а 1500 или даже 2000 рублей, разве он сможет платить за коммунальные услуги в полном объеме?" Надо полагать, жилищно-коммунальная реформа неизбежно приведет к пересмотру и прожиточного минимума: оплата услуг ЖКХ должна быть включена в минимум, иначе он перестанет быть прожиточным.
Бюджетные новации таят в себе некоторые опасности. И все же в основном это шаги в правильном направлении, долженствующие в конце концов привести нашу сгнившую и непригодную для рыночного мира "социалку" к нормальному виду. Жаль, что шагов этих сделано пока недостаточно. Говоря словами Ирины Хакамады, "мы не имеем права так медленно подступать к реформам".
В бюджете сохранена заведомо неэффективная программа "дети севера". Интернат для ненецких детей в Тарко-Сале считается образцовым, но его директор говорит, что по сути и он вреден: от традиционного уклада дети в интернате отвыкают, а вписаться в городскую жизнь, не имея здесь корней, им очень непросто. (Фото: Александр Сорин)