Олег Басов. Налоговая система США

Ц ели налогообложения можно подразделить на две категории: регулирование и перераспределение. Последнее, в свою очередь, делится на перераспределение между частным и общественным сектором (межсекторное), между различными социальными классами (вертикальное) и между людьми с примерно одинаковым социальным статусом (горизонтальное). Как отмечает Джозеф Пекман 1 , "с этой точки зрения, американская фискальная система есть и источник удовлетворения, и объект критики". Пекман делает ударение на следующих парадоксах. Шкала федеральных налогов прогрессивна; основное бремя лежит на богатых. При этом широко признаны ее дефекты, искажающие экономическую активность. В то же время налоги штатов и местные налоги имеют плоскую либо регрессивную шкалу; в результате во время рецессий финансовые кризисы дают о себе знать именно на уровне отдельных штатов.

В целом налоги в США почти пропорциональны доходу (для 90% налогоплательщиков эффективная налоговая ставка примерно 25%), с небольшой прогрессивностью, достигающей для наиболее богатых налогоплательщиков примерно 50%. Полного согласия в обществе относительно степени прогрессивности, конечно же, нет; консенсус имеется только насчет того, чтобы она была, хотя бы небольшая.

Налоговый законодательный процесс

Пенкман характеризует процедуру принятия решений в американской налоговой политике как крайне загадочную, противоречивую и громоздкую. В ней участвует огромное количество людей, но достоянием общественности становятся лишь некоторые ключевые цифры. Процесс постоянно критикуется, но попытки его реформирования были тщетны. Налоговые законы становятся компромиссом влиятельных политических фигур и групп. Принимающие решение лица - президент, секретарь казначейства, члены Комиссии Конгресса по источникам средств и сенатского Комитета по финансам - испытывают огромное давление многочисленных политических, экономических и социальных групп, затронутых законопроектом или пытающихся изменить его в свою пользу. Вот сжатое изложение этой процедуры.

Законопроект начинает свой путь с Комиссии по источникам средств (Committee on Ways and Means) в Палате представителей. После того как 250 членов комитета обсудят законопроект в неформальной атмосфере семинара, принимаются ориентировочные решения, которые затем транслируются в юридический язык. Мучительная подготовка юридического эскиза - прерогатива законодательного комитета палаты представителей. Следующий этап - совместная работа с Казначейством (US Treasury) и Объединенным Налоговым Комитетом (Joint Taxation Committee). Последний готовит по законопроекту отчет, часто достигающий сотен страниц, который затем отправляется в Палату представителей.

Согласно правилам Палаты представителей, она должна принять или отвергнуть законопроект в целом. Эта процедура обычно занимает всего два-три дня, после которых документ либо попадает в Сенат, либо, снабженный рекомендациями оппонентов, возвращается в Комиссию по источникам средств на доработку. Последнее бывает крайне редко.

Сенатский цикл проекта начинается с сенатского Комитета по финансам, где документ проходит обработку, сходную с той, что была произведена в Комиссии по источникам средств - включая и участие секретаря Казначейства. Затем Комитет так же готовит отчет для Сената. Обсуждение документа в Сенате не имеет временных ограничений, и поправки часто предлагаются с места. Многие из них полностью меняют природу документа, а многие совершенно не относятся к делу. Будучи обсужденным и скорректированным к удовлетворению сенаторов, документ ставится на голосование. Не прошедший голосование документ либо отправляется назад в комитет по финансам, либо просто прекращает свой цикл. Принятый без поправок проект отправляется прямо к президенту. Если внесены поправки, то документ возвращается в Конгресс, где эти поправки обсуждаются. Как правило, Конгресс не соглашается с сенатскими поправками, что вызывает необходимость в согласительной комиссии.

Члены согласительной комиссии, назначаемой спикерами обеих Палат, чаще расположены к компромиссу. Чтобы достичь его, представители различных "групп по интересам" отсекаются от процедуры, и комиссия за несколько дней приходит к окончательному решению. Далее документ снабжается техническим приложением, объясняющим, какое решение принято по каждой отдельной поправке и почему. Затем, после принятия обеими Палатами, проект отправляется к президенту. Для утверждения проекта президент имеет 10 дней, уходящих на консультации с различными правительственными департаментами. К тому времени пропрезидентские силы в обеих Палатах уже сделали все для изменения документа в свою пользу. Поэтому президентское вето используется крайне редко.

Мнение общественности по отношению к налоговой системе и законодательной процедуре в основном критично.

Основные федеральные налоги

Основными федеральными налогами являются подоходные (персональный и налоги на доходы корпораций) и удерживаемые у источника. Рассмотрим их по порядку.

Личный подоходный налог

Введен во время Гражданской войны (the Civil War tax); вначале предоставлялось $600 налогового освобождения (не распространяющегося на детей), затем по шкале, восходящей к 10%, налог взимался с заработных плат, процентов и дивидендов. В точке максимума достиг 25% всех внутренних поступлений. Ставки часто изменялись, поднимаясь во время войн и рецессий и падая в мирное время. Максимальная ставка была сокращена до 50% в 1982 году. В 1990-е годы сборы личного подоходного налога составляли примерно 8% ВВП 2 .

Если учесть разный социальный статус и, как следствие, различную платежеспособность граждан, то налог на доход частных лиц является уникальным инструментом перераспределения (уравнивания) социального блага. Кроме того, персональный подоходный налог делает возможным учитывать способность платить налог, не выражающуюся в доходе (из-за различий в семейном статусе и, как следствие, в ответственности).

Персональный подоходный налог из федеральных является наиболее важным и считается наиболее справедливым источником государственных средств. Из-за прогрессивной шкалы его фактические сборы сильно процикличны (колебания происходят в фазе с ВНП, но с большей амплитудой).

Налог c доходов корпораций

Начал историю в 1909-м году (1%). Имел тенденцию к подъему в военное время: до 12% в Первую мировую войну, до 40% - во Вторую, 52% во время корейской войны. В 1979-м году был снижен до 46%. В настоящее время сборы по корпоративному налогу относительно невелики, но существенны, потому что их трудно заменить каким-либо другим налогом. Кроме того, в отсутствие этого налога облагаемый доход граждан существенно уменьшился бы из-за удержания корпорациями своих прибылей.

Основным недостатком налогообложения корпораций признается существенная вариация эффективной налоговой ставки по индустриям, что искажает распределение ресурсов и снижает таким образом продуктивность капитала, затрудняя оптимальное инвестирование.

Налоги на потребление (consumption taxes)

Потребительские налоги в основном используются штатами и местными органами управления, для которых это незаменимый источник постоянного дохода. На федеральном уровне, однако, они непопулярны, поскольку считается, что они сдерживают экономическую активность. Поэтому их основная функция - коррекция схем производства, распространения и потребления товаров.

Потребительские налоги подразделяются на НДС, налоги с продаж, налоги с оборота, акцизы, налоги на предметы роскоши. Даже в случае плоской налоговой шкалы распределение налогового бремени зависит от эластичности спроса/предложения конкретного товара; те экономические агенты, чье поведение менее чувствительно к цене, несут большее налоговое бремя. Действие акцизов основывается именно на этом принципе. Если спрос и/или предложение неэластично, то даже высокая ставка налога не ведет к сильному сокращению облагаемого обращения (дорожный налог, сырая нефть, телефонная связь, авиаперевозки). И напротив, в случае, когда эластичность спроса и предложения достаточно высока, акциз используется для сокращения нежелательных внешних эффектов (экстерналий) подакцизного товара (алкоголь, табак).

Акцизы не очень популярны, потому что, как правило, их бремя падает на потребителя. К тому же они несправедливы из-за их различия в налогообложении налогоплательщиков с различными шаблонами потребления. Закон о Сокращении Акцизов (the Excise Tax Reduction Act) от 1965-го года отменил большинство федеральных акцизов, за исключением некоторых регулирующих и дорожного акциза, из которых оплачивается амортизация инфраструктур, критических для бизнеса и частных лиц.

Вообще говоря, на федеральные потребительские налоги приходится лишь 1.1% ВВП (всего доходы федерального бюджета составляют 20.5% ВВП). Противники потребительских налогов находят следующие доводы в пользу персонального налога (по сравнению с НДС):

1). Налоговая система, основанная на НДС, гораздо более ригидна.
2). Федеральный налог с продаж или НДС привели бы к вторжению федерального правительства в сферу, которая является источником средств на местном уровне.
3). Нагрузка американских налогов на плательщиков с низким финансовым статусом и так достаточно велика.

Налоги на заработную плату / удерживаемые у источника (payroll taxes)

Впервые введены Актом о системе социального обеспечения (Social Security Act) в 1935-м году. За 30 лет их доля в налоговых поступлениях федерального бюджета выросла вдвое (с примерно 17% в 1955-м году до 33% в 1980-х). На них держится система социального обеспечения США.

* * *

Ограниченный объем этой статьи не позволяет изложить здесь анализ прочих налогов, главными из которых являются налоги на собственность (в основном, для местных органов управления) и "налоги на смерть" (на дарение и наследование, в основном - федеральные). Можно лишь сказать, что последние налоги, несмотря на благоприятное мнение со стороны аналитиков, встречают серьезную оппозицию со стороны общественности, а поэтому широко не практикуются.

В остальном различие между федеральным уровнем и местным вытекает из большой мобильности налогоплательщиков и бизнеса, в результате чего штаты вынуждены конкурировать друг с другом. Поэтому акцент местного налогообложения падает на наиболее стабильно собираемые налоги (потребительские и с собственности); местные налоговые шкалы обычно плоские или регрессивные.

Это одна из причин, по которой налоги в США признаются одними из самых низких в индустриальных странах. В 1993-м году США имели четвертое снизу отношение налогов к ВВП среди 24 стран OECD - 27.9%, при среднем по этим странам 37.8%.

Вторая причина относительно низкого уровня налогов - высокая (по сравнению с другими странами) терпимость к бюджетному дефициту. Экономика США составляет лишь около 30% от мировой, а нацвалюта отвечает примерно за 60% мировых расчетов, следовательно, бремя инфляционного налога падает примерно одинаково на США и на остальной мир. Пользуясь этим налогом умеренно, не разрушая лидерства доллара, правительство США может финансировать свой бюджетный дефицит эффективнее конкурентов.

Окончание следует...

Примечания:

1 Pechman, Joseph A., Federal Tax Policy, fourth edition. The Brookings Institution, Washington, D. C., 1983.

2 Slemrod, Joel and Bakija, Jon, Taxing Ourselves. The MIT Press, Cambrige, Massachusets, 1996.