Сергей В. Бирюков. Историческая эволюция системы регионального управления

Историческая эволюция системы регионального управления
Сергей В. Бирюков

Дата публикации: 27 Июня 2003

В первые использовать генерал-губернаторов в качестве агентов авторитарной модернизации попытался Петр I (начинания Ивана Грозного времен Опричнины все же были достаточно эклектичны). Что было предопределено объективными обстоятельствами - начиная с ХVI века расширение владений, войны, включение Российским государством в свой состав территорий с инонациональным населением требовали новой структуры управления, связанной прежде всего с необходимостью обеспечения нужд заметно увеличившей свою численность армии. Для приведения державы в единообразный вид в 1708 г. Петр Первый, не доверявший приказным людям в Центре и воеводам на местах, повелел "для всенародной пользы учинить восемь губерний и к ним приписать города". Данная модель была сугубо мобилизационной: губернии выделялись на основе экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них была обязана нести не только налоговое бремя, но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков. Во главе учрежденных губерний Петр I поставил губернаторов - "начальствующих тех губерний", в основном бывших генералов и адмиралов. Губернаторы назначались монархом и подчинялись лично ему и Сенату. Губернатор был обязан осуществлять одновременно фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции - таким образом последовательно осуществлялась мобилизационнная концентрация полномочий.

Губернаторам, кроме командования войском в губерниях, полагалось "о денежных сборах и о всяких делах присматриваться и для доношения государю готовыми быть", а также осуществлять судебную власть. В то же время, для сохранения "обратной связи" со слабым и маловлиятельным, но все же присутствующим на местах "обществом" император пытался сохранить некоторые элементы самоуправления. В частности, его указ утверждал, что губернатор должен управлять губернией "не яко властитель, но яко президент", то есть деля свои полномочия с местными выборными органами. Так, в дополнение к назначаемым губернаторам, он попытался ввести на местах институт ландратов - избираемых на местах из числа дворян советников губернатора. Однако эта реформа так и не была доведена до конца, и губернаторы правили на российской почве единолично, мало считаясь с ландратским советом. Преемники же Петра упразднили большинство учрежденных им органов местного самоуправления, передав их функции губернаторам и воеводам, в руках которых сосредотачивались и администрация, и судебная, и дипломатическая власть. Нарушался и естественно-географический принцип: деление на губернии, провинции и уезды носило случайный характер, а сами губернии и провинции сильно разнились одна от другой по количеству населения и по числу уездов. Губернаторы, будучи чересчур замкнутыми на местных проблемах, не могли в полной мере быть проводниками верховной воли и отстаивать общегосударственные интересы, сопоставляя ситуацию в стране с положением на вверенной ему территории. Отсутствие же четкой правовой регламентации полномочий губернаторов и их бесконтрольность повсеместно порождали произвол, казнокрадство и упадок в делах; знаменитый русский историк Н.М.Карамзин охарактеризовал это состояние одним словом: "Воруют".

И лишь реформы Екатерины II от 1775 г. имели своей целью создание упорядоченной системы областного управления, в котором бы сочетались элементы централизации и инициативы снизу. Стимулом к ним стало знаменитое восстание Е.Пугачева, самостоятельно подавить которое губернаторы оказались не в состоянии. В своем "Наказе Уложенной комиссии" императрица мудро оговаривала, что для "введения лучших законов потребно умы людские к тому приуготовлять". Что не менее важно, реформы мыслились ей эволюционными, проводимыми на основе законов и без резкой ломки устоявшихся обычаев: "Надлежит законами то направлять, что учреждено законами, и то переменять обычаями, что обычаями введено. Весьма худая политика, которая переделывает то законами, что надлежит переменять обычаями". В процессе реформ предполагалось разукрупнить губернии и упорядочить саму систему губернаторского управления.

С этой целью в 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерниями". Согласно этому документу, провинции (промежуточные административно-территориальные единицы) были ликвидированы, а большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе; в каждой губернии, согласно замыслу императрицы, должна была быть примерно одинаковая плотность населения. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое (до 40), причем наместничества (генерал-губернаторства) стали включать в себя, как правило, две - три губернии. В результате к концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300 - 400 тысяч человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач, позволило проводить более гибкую и эффективную политику. Соответствующим образом изменились и представления о статусе и полномочиях губернатора. Так, в "Наставлении губернаторам" 1764 г. императрица называет губернатора хозяином губернии и выражает намерение образовать в каждой губернии правительство. Эта идея не нашла, однако, практического воплощения. Вместо этого над губернаторами возвысилась фигура генерал-губернатора: мобилизационный компонент, таким образом, снова взял верх над гражданским.

Генерал-губернатор, сочетая в своих руках весьма широкие полномочия (весьма напоминая современных представителей президента в федеральных округа), тем самым становился наместником, а губернатор - как бы его заместителем. Главной задачей генерал-губернаторов было определено "попечение об исполнении законов", то есть наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Губернаторы же продолжали выполнять те же функции, что и раньше, за исключением судебной - вследствие создания в губерниях самостоятельной судебной власти. Причем при Екатерине II им была придана воинская команда, что значительно усилило их власть на местах. Новая система управления во многом преодолевала вредные последствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидность по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени. Однако полный эффект не был достигнут инициаторами преобразований из-за сопротивления чиновничества на местах и в Центре.

Примечательно, что при этом, в отличие от предшественников, в своих нововведениях императрица руководствовалась не одними только интересами расширения и укрепления государства, но и ставила себе именно гражданскую цель - достижение "блаженства подданных". В силу этого для упорядочения дел на местах вертикаль власти достраивалась за счет органов местного самоуправления. Опубликованная в 1785 году "Жалованная грамота городам" разделила все городское население на шесть разрядов, закрепив ряд привилегий за верхушкой купечества и дворянства. Одновременно вводилась достаточно сложная система органов городского управления. Созываемое раз в три года общегородское "Собрание градского общества" производило выборы должностных лиц: городского головы, бургомистров, заседателей магистрата и совестного суда. Исполнительным и постоянно действующим органом была шестигласная дума, состоявшая из городского головы и шести гласных - по одному из каждого разряда городского населения. Она осуществляла текущее управление городом, наблюдала за городскими зданиями, хозяйственными делами и т.д.

Однако последующие государи, приверженные идеологии полицейской государственности, повели методичное наступление на права местного самоуправления, используя губернаторов как инструмент централизованного контроля. Так, например, сын Екатерины Павел I своим указом 1798 года предписал губернаторам присутствовать на выборах предводителей местного дворянства. В следующем году он отменяет губернские собрания дворян. Наследовавший Павлу Александр I отверг предложенный ему М.Сперанским план преобразования государственного устройства, предполагавший, наряду с делением страны на 12 наместничеств, выборы губернских, окружных и волостных дум, а также соответствующих им управлений. Его преемник Николай I, столкнувшийся с ростом революционного движения в стране, сделал ставку на усовершенствование полицейско-бюрократического аппарата. Непомерно разросшаяся "Собственная Его Императорского Величества канцелярия" подавила и подчинила себе не только Сенат и общегосударственные министерства, но и местные органы власти. Дошло до того, что "Инструкция" 1853 года установила ответственность губернатора за "состояние умов" на местах. Мобилизационная система снова вылилась в бюрократизм, сковавший общественное развитие.

Подобная политика привела в итоге к общественному и хозяйственному застою, который обернулся весьма болезненным для России поражением в Крымской войне 1853 - 1856 гг. Поэтому унаследовавший престол Александр II был вынужден пойти на ряд реформ, призванных раскрепостить инициативу "снизу" и укрепить тем самым потенциал страны - крестьянскую, военную, судебную и земскую. Последняя предусматривала создание выборных органов самоуправления - выборных в соответствии с сословным и имущественным цензом земских управ, а также губернских и уездных земских собраний.

Перед революцией Российская империя, оставаясь - из-за особого "полугосударственного" статуса Финляндии, Тувы, Кокандского ханства и Бухарского эмирата - весьма неоднородным (на современном языке - асимметричным) образованием, делилась уже на 99 губерний. При этом довольно жесткая и централизованная система управления допускала наличие разнообразных институтов самоуправления в рамках уездов, округов, краев, волостей, а у нерусских народов - в станах, гминах, улусах и т.п. Одновременно единство России укреплялось ее подразделением на подчиненные правительству 14 военных, 12 судебных и 15 учебных округов. Однако сохраняющийся перекос в пользу начал централизации и нежелание учитывать рост национальных движений на периферии Империи обернулись в начале ХХ в. ее развалом. На смену ей пришел новый идеологически окрашенный мобилизационный проект государственности, в первые годы своего существования опиравшийся на инициативу "снизу" - но впоследствии, после стабилизации режима, ее последовательно подавлявшей.

В то же время одними только централизаторско-мобилизационными начинаниями советский опыт не исчерпывается. Весьма актуально вспомнить в этой связи преобразования административно-территориального деления России, предполагающие ставку на децентрализацию. Так, в период нэпа происходила децентрализация управления экономикой в соответствии с принципами экономического районирования территории, разработанными Госпланом, что, по мнению ее инициаторов, "должно было послужить основой для установления нового административного деления страны".

К 1930 г. новое административно-территориальное деление России на 6 АССР и 12 областей и краев было завершено. Примечательно, что все национальные автономии, кроме Казахской и Киргизской, входили в состав административно-экономических областей и краев; тем самым с помощью экономики постепенно стиралась основа для "национал-сепаратизма". Однако взятый в начале тридцатых годов Сталиным курс на коллективизацию и индустриализацию, порожденный внешним давлением и нарастающей угрозой войны, вновь потребовал централизации управления, ограничения хозяйственной самостоятельности региональных властей. Все это привело к дроблению экономических районов на легкоуправляемые "сверху" административно-территориальные единицы (области, республики и края).

Развенчатель И.Сталина Н.Хрущев, столкнувшийся с необходимостью повышения эффективности экономики в условиях эволюционного развития, вновь сделал ставку на расширение начал самоуправления и "инициативы на местах". В соответствии с решениями 1957 года отраслевой принцип управления промышленностью и строительством был заменен территориальным.

В связи с этим упразднялись некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, а вся страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них Советом министров союзной республики создавался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил всеми предприятиями и стройками. Переход к такой системе управления был призван приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры и способствовать кооперации между отраслями производства и регионами.

Однако ожидаемых изменений в развитии промышленности и строительства не произошло - сказались все та же половинчатость реформаторов, местничество, просчеты в определении границ экономических районов, и т.д. Главная же причина неудачи была связана с тем, что в основу реформы были положены не экономические, а слегка измененные мобилизационно-бюрократические методы управления. В результате же сворачивания этих преобразований в 60-70-е годы был воссоздан конгломерат неравноценных и зачастую неполноценных регионов, с небольшими изменениями просуществовавший до сегодняшнего дня.