Ловушки нефтяного богатства

Ловушки нефтяного богатства

Дата публикации: 15 Октября 2003

От редакции . Публикуемый текст представляет собой выдержку из доклада "Кому выгодны шальные деньги от каспийской нефти?", подготовленного "Институтом "Открытое Общество" с привлечением экспертов из различных фондов и исследовательских организаций, включая небезызвестного Джозефа Стиглица, бывшего главного экономиста Мирового Банка. Опубликованный летом этого года доклад содержит 236 стр., изобилует конкретными примерами экономического развития различных "нефтяных" стран, обзорными наблюдениями и рекомендациями по отдельным странам Каспийского бассейна, аналитическими и статистическими данными, которые мы сочли возможным опустить.

Т о, что богатые природными ресурсами страны не развиваются и не растут в других отношениях лучше, чем те, у кого их мало, - грустно, но факт. Может показаться, что это противоречит базовым принципам экономики, согласно которым большие ресурсы дают больше преимуществ и возможностей. Экономисты и социологи давно бьются над объяснением этого парадокса, чтобы понять как максимально использовать преимущества природных богатств.

Однако неудач легион, и они продолжают случаться. Изобилующая нефтью Нигерия промотала четверть триллиона нефтедолларов и сейчас в глубоком долгу. 2/3 населения Венесуэлы живут в нищете. Гражданские войны, в различной степени усугубленные борьбой за контроль над нефтью, газом и минеральным сырьем, разорили целый ряд "сырьевых" стран.

Отчасти эта нестабильность объясняется простой экономикой. Доходы от природных ресурсов дестабилизируют обменные ставки и вызывают укрепление национальной валюты, ослабляющее сектора экономики, не связанные с добычей сырья. Местным производителям становится все сложнее экспортировать и конкурировать с импортом на внутреннем рынке. Сырьевая промышленность дает значительные доходы, не обеспечивая занятость по всей экономике. Возникающая вследствие этого безработица создает предпосылки для политической и социальной нестабильности.

Однако самые фундаментальные проблемы, возникающие у богатых минеральными ресурсами стран, все-таки политического характера. Контроль над природными богатствами создает у местных лидеров соблазн концентрировать власть и скорее покупать легитимность, чем честно завоевывать ее на выборах. Чтобы создать рабочие места и завоевать политический вес, лидеры ввязываются в дорогостоящие проекты, часто отдающиеся на откуп "своим людям". Поскольку природная рента и государственные субсидии идут в нежизнеспособные проекты, под которые невозможно привлечь частные инвестиции, столь расточительные мероприятия оказываются неспособны снизить зависимость страны от разработки минеральных ресурсов.

Стремление правительства контролировать богатства, созданные в результате добычи природных ресурсов, часто препятствует развитию демократии и вызывает жесткое неприятие и оппозицию со стороны тех, кто не получает выгод от природных богатств и чувствует себя обделенным централизованной и недемократичной политической системой.

Чтобы избежать подобных последствий, и политическое руководство, и граждане должны относиться к природным ресурсам страны как национальному достоянию. Ведь они принадлежат не только современному правительству или поколению, но всем гражданам и будущим поколениям. Живущие сейчас - лишь попечители. Использовать минеральные ресурсы в пользу отдельных лиц значит обделять потомков, лишать их наследства. Поэтому государственное и корпоративное руководство богатых природными ресурсами стран должно взять на себя эту ответственность.

Первостепенным в улучшении качества управления национальным богатством является доступность информации о доходах и соблюдении финансовых нормативов. Структура национальных счетов, не учитывающая должным образом истощение минеральных ресурсов, вводит страну в заблуждение. Она заставляет правительство думать, что экономика растет, в то время как она беднеет. Ложное представление о богатстве приводит к неправильным решениям

Еще более важна открытость информации о том, сколько правительство получает за нефть и прочие минеральные ресурсы, как это соотносится с уровнем других стран и насколько рационально расходуются средства. Правительство должно четко осознавать, что даже в более развитых странах крупнейшие нефтяные компании пытались свести лицензионные платежи к минимуму, скрывая реальную стоимость нефти и завышая издержки. Чтобы обнаружить такое укрывательство, например, на Аляске, потребовалась огромная аналитическая работа и еще более упорное судебное преследование, чтобы нефтяные компании вернули более миллиарда долларов, спрятанных от государства.

У компаний существует сильный соблазн максимально наращивать прибыль, а обстановка секретности, окружающая нефтяные контракты и платежи, ведет к злоупотреблениям. Только несколько компаний, особенно British Petroleum, представляют собой обратный пример и обнародуют свои платежи. Крайне жаль, что такой гражданский подход не практикуется большинством нефтяных компаний.

Для управления национальными доходами от природных ресурсов очень важны такие организационные мероприятия, как стабилизационный фонд. Он призван создавать денежный задел, используемый взамен истощающегося национального наследия. В ряде стран стабилизационный фонд помог приберечь народные деньги "на черный день". Это особенно важно потому, что такие международные институты, как МВФ, созданные специально, чтобы помогать странам выходить из финансового спада, оказались неспособны выполнять возложенную на них задачу. В результате сейчас большинство развивающихся стран вынуждены следовать циклической финансовой политике, что стоит огромных потерь экономике и обществу. Государства начали сознавать, что использовать внешние кредиты крайне рискованно и они должны рассчитывать только на собственные ресурсы, особенно в целях стабилизации экономики.

Нет вопроса важнее, чем обеспечение долгосрочного процветания и стабильности богатых природными ресурсами стран. Достичь этого можно разработкой способов направления этих ресурсов в наиболее прибыльные инвестиции...

(Joseph E. Stiglitz, бывший главный экономист Мирового Банка)

Ловушки нефтяного богатства

"Увеличить доходы от нефти не значит увеличить национальное богатство"

(Свейн Гъедрем, Управляющий ЦБ Норвегии)

Проблема рационального использования нефтяных доходов столь универсальна, что для ее описания со временем возник богатый словарь - "нефтяное проклятие", "парадокс изобилия", "голландская болезнь", "порок процветания", "экономическое несварение" т.д. Все эти термины используются для описания одного распространенного парадокса: в последние десятилетия страны, наделенные богом природными ресурсами, стабильно показывали худшие экономические результаты, чем более бедные государства, практически по всем показателям, начиная от развития человека до экономического роста, уровня демократии, качества управления и сохранения мира.

Спустя 2 года после начала XXI столетия, на пороге вступления в этот клуб несчастных стоят такие страны, как Азербайджан и Казахстан... В таких разных странах, как Иран, Нигерия и Венесуэла, сочетание недоразвитой государственности и шальных нефтедолларов оказалось слишком сильным тормозом для всех усилий, направленных на развитие нетопливных отраслей и рост уровня жизни населения.

Расположенные на Каспии Азербайджан и Казахстан продемонстрировали явное стремление учиться на уроках других сырьевых экономик. Например, здесь с целью финансовой стабилизации и сбережения части доходов учреждены специальные ресурсные фонды.

Это не просто финансовые инструменты. Сведения об эффективности их использования для сглаживания финансовых провалов неоднозначны.

Многие экономисты сомневаются, что страны с высокой зависимостью от нефти и других невозобновляемых природных ресурсов способны проводить здравую финансовую политику без ресурсного фонда... Настоящая ценность Фонда не в финансовой, а в политической составляющей. Это своеобразный договор между государством и обществом, который в идеале заставляет правительство думать наперед и отчитываться о своих доходах и расходах. Он принуждает относиться к природной ренте как к народным деньгам, а не как к чему-то скрытому от общественного надзора...

Подобный институт можно рассматривать в качестве общественного договора только если у него есть обязательства. Если нет, это просто обещание, которое может быть безнаказанно нарушено в любой момент. Поэтому полномочия по контролю над этим фондом должны быть разбиты между всеми заинтересованными - президентом, законодательным собранием, органами юстиции, общественностью и нефтяными компаниями. Это позволит сбалансировать их интересы и избежать ненадлежащего расходования средств и злоупотреблений. Не случайно самые жизнестойкие сырьевые фонды существуют в таких странах с давними традициями разделения властей, демократии и открытости информации, как Норвегия, США и Канада... Например, в Венесуэле пропрезидентское правительство в 1982 г. при отсутствии оппозиции депутатского корпуса присвоило принадлежащий государственной нефтяной компании $-пятимиллиардный инвестиционный фонд. Правительства Омана и Замбии также "запускали руку" в аналогичные фонды, когда нуждались в деньгах...

Нефтяное проклятие

За последние 30 лет экспортеры нефти имели прекрасную возможность улучшить свое благополучие. Вслед за созданием ОПЕК, цены на нефть выросли с менее $3 в 1970 г. до более $30 в 1980 г... Однако большинству благоприобретателей не удалось транслировать нефтедоллары в экономический рост и социальное процветание. История использования сырьевыми странами своих богатств печальна и разочаровывающа...

Низкий экономический рост

Многочисленные исследования утверждают, что бедные нефтью и минеральными ресурсами страны демонстрируют более сильный рост ВНП на единицу населения, чем их более богатые коллеги. Между 1960 и 1990 гг. они развивались в 2-3 раза быстрее, чем сырьевые страны. Самое удивительное, что в 1970-х, когда цены на нефть прыгнули с $3 до $30.2, положение лишь усугубилось. Цифры подтверждаются даже с учетом размера населения, первоначального дохода на душу населения, региона и других переменных.

Отсутствие роста благосостояния

В большинстве упомянутых стран нефтедоллары не сделали жизнь граждан лучше. Из 48 стран, в которых между 1965 и 1995 гг. нефть составляла более 30% экспорта, почти половина находилась в нижней трети Индекса человеческого развития ООН за 2002 г., который ранжировал страны по уровню бедности, образованности, здоровья, и другим показателям качества жизни населения. И только четверть из них находилась в верхней трети, включая Норвегию и Канаду, которые были богатыми странами задолго до того, как нефть стала основной статьей их экспорта.

Исследование Oxfam показало, что природные богатства не только не снижают уровень бедности, но поднимают его. Чем более страна зависит от экспорта ресурсов, тем выше детская смертность, недоедание и ниже образованность и продолжительность жизни.

Плохое качество управления

Кроме плохих темпов роста, многие сырьевые страны страдают от плохого управления. В индикаторы качества управления Мирового Банка входят такие показатели, как выборная система, свобода печати, стабильность правительства, вероятность вооруженных конфликтов, коррупция, уровень социальных услуг и исполнение договорных обязательств.

Большинство указанных стран находятся в нижней части Рейтинга по качеству управления Мирового Банка. Более того, ряд исследований показал, что обилие природных ресурсов предопределяет коррупцию. "Природная рента" от продажи нефти, поступающая напрямую правительству, способствует нецелевому использованию и стремлению внешних групп присвоить часть этого дохода. Рост коррупции поднимает операционные издержки бизнеса, подрывая жизнеспособность несырьевых секторов и угнетая экономический рост. А также наносит вред беднейшим слоям, неспособным платить за коррупцию.

Вооруженные конфликты и нарушение гуманитарных прав

Кроме потерь от плохого управления, большинство нефтяных стран подвержены вооруженным конфликтам. Многочисленные статистические и индивидуальные исследования обнаружили не только зависимость, но и причинно-следственную связь между природными ресурсами и гражданскими войнами. Не только сами нефтедоллары, но и наличие природных ресурсов, которые можно продавать на сторону, делает такие войны более затяжными, а последствия более тяжелыми. Из-за угрозы таких конфликтов, нефтяные государства тратят непропорционально большие средства на оборону, отнимая деньги от более продуктивных и социально значимых программ... Например, в Судане война за контроль над нефтяными доходами между правительством и мятежниками длилась годы и послужила причиной гибели около 2 млн. чел.

Причины "нефтяного проклятия"

Исследования обнаружили ряд соблазнов и препятствий, которые "нефтяное проклятие" налагает на государственных лидеров. Как следствие, чрезвычайно сложно избежать отрицательного влияния экспорта нефти на развитие страны, даже если лидеры исполнены благих намерений направлять эти богатства на экономическое и социальное развитие. Наиболее уязвимыми становятся страны с недоразвитыми демократическими институтами, некомпетентной системой общественного управления и госслужбы.

Проводить здравую финансовую политику при высокой зависимости от цен на нефть вообще очень сложно. Эти цены не только крайне переменчивы, но и абсолютно непредсказуемы. У них нет исторических средних значений, к которым они возвращаются после отклонений. И невозможно предсказать, сколько времени продержится та или иная цена, что делает планирование чрезвычайно сложным.

Высокие цены - завышенные ожидания

При высоких ценах на нефть от лидеров ждут роста государственных расходов, и им все труднее оправдывать сбережения "на черный день". Вследствие этого, чтобы инвестировать шальные доходы, часто запускаются амбициозные многолетние инвестиционные программы. Но если цены значительно снижаются, бюджеты приходится пересматривать. Секвестирование больно бьет по бедным слоям населения, рабочим местам в госсекторе и социальным программам. Поскольку подобные меры опасны и непопулярны, для финансирования обязательств, сделанных в "хорошие времена", политические лидеры часто прибегают к заимствованиям. При низких ценах на нефть им приходится брать кредиты по невыгодным ставкам и создавать значительный государственный долг. Даже такие экспортеры с большими запасами нефти и небольшим населением, как Саудовская Аравия и Кувейт, находятся в глубоком долгу.

Разработка нефти и прочих минеральных ресурсов сама по себе создает экономические проблемы. Например, термин "голландская болезнь" берет свое начало от явления, открытого в Голландии в 60-е годы прошлого века, когда были открыты месторождения природного газа. Собственно "болезнь" случается, когда валютные поступления от экспорта природных ресурсов конвертируются в национальную валюту и поднимают ее стоимость. В результате все ходовые товары дорожают и теряют конкурентоспособность как внутри страны, так и за ее пределами. При снижении объема продаж в трудоемких производственных и с/х секторах начинается спад, вызывая безработицу и увеличивая зависимость от экспорта природных ресурсов. Например, в Нигерии рост экспорта нефти в сочетании с неправильным использованием выручки разорили некогда развитой с/х экспорт, превратив страну в нетто-импортера продовольствия. В Индонезии практически по тем же причинам нефтяной сектор обанкротил национальную каучуковую промышленность.

Проблемы ценовых скачков и "голландской болезни" могут в некоторой степени быть смягчены ресурсными фондами. Например, Чилийский медный фонд или Норвежский государственный нефтяной фонд собирают сверхприбыли, когда цены на минеральные ресурсы высоки, и направляют средства обратно в экономику, когда они падают. Также фонды помогают "стерилизовать" доходы, изымая излишки валютной прибыли и помещая их на депозиты, чтобы снизить дефляционное давление на национальную валюту.

"Нормальные" государства и страны-рантье

Менее полезны ресурсные фонды в решении проблем стран, где государственность находится в стадии становления. Массивные валютные инъекции могут тормозить становление "нормальной" государственности, где доходы собираются с общества, регулирования торговли, сбора информации, исполнения договоров т.д. В странах-рантье доходы от экспорта ресурсов разделяют правительство и общество, так как государство получает возможность собирать доходы без привлечения граждан. Поэтому функции сбора налогов и регулирования недоразвиты, а распределительные функции раздуваются в капиталоемкие реформаторские проекты и непропорционально разрастается госсектор. При стабильных ценах на сырье такое однобокое государственное развитие вследствие плохого планирования и анализа экономической информации ведет к безрезультатному расходованию средств. При падении цен урезание бюджетных затрат вызывает политическую нестабильность. По этой причине в Венесуэле, Иране, Нигерии и Алжире произошли смена режима или правительственный кризис.

Почему столь важно становление налоговых, административных и регулятивных функций государства? Потому что оно дает государству возможность собирать средства с общества, а общество получает право требовать отчета о расходах. Также важно, что сбор налогов дает правительству ценную информацию об экономическом развитии и нуждах страны...

Без этого государственные расходы управляются скорее личными связями и политическими соображениями, нежели экономической целесообразностью. Например, в Мексике 85% контрактов государственной нефтяной компании в 80-х гг. были выданы не на конкурсной основе.

Во времена роста цен государственные расходы нефтяных государств создают основу для общественной поддержки. Однако снижение цен эту поддержку подрывает. Прослойки общества, зависящие от государственного финансирования, легко переходят в оппозицию, как только средства истощаются, как это случилось с Саудовской Аравией 1980-х гг., где во время спада попытались урезать государственные субсидии.

Политическая нестабильность

Зависимость, вызванная распределительной функцией государства, при неизбежном падении цен создает предпосылки для социальной дезорганизации, политической нестабильности и даже смены режима. Так, в Эквадоре и Венесуэле структурные реформы затевались только для того, чтобы снизить накал общественных беспорядков и повстанческого движения.

Распределительные функции нефтяных стран и отсутствие демократии идут рука об руку. В отличие от кофе или хлопка, которые местные производители выращивают где угодно, нефтяные месторождения привязаны к месту и, в зависимости от размера и стратегической важности, контролируются государством. Стремление нефтяных компаний обеспечить себе заказы и стремление правительств контролировать нефтяную ренту совпадают, способствуя централизации власти во многих нефтяных странах.

Огромные доходы от нефти создают симбиотические связи между политическими лидерами и частными компаниями, почти не оставляя места для политического прогресса. Открытие информации грозит разоблачением этих связей и потому встречает сопротивление правительств. Руководители обнаруживают, что могут "купить" поддержку общества через субсидии, снижение налогов и рост занятости в государственном секторе.

Эти тенденции подтверждаются исследованием, обнаружившим сильную обратную связь между природными богатствами страны и развитием демократии, особенно в бедных странах. Препятствием к этому развитию становятся не столько тиранические наклонности лидеров, сколько отсутствие среднего класса, исторически подпитывающего демократию.

Отсутствие демократии в странах-рантье мешает росту уровня жизни населения. Самым показательным примером является Нигерия, крупнейший в Африке производитель нефти. За последние 25 лет она получила более $300 млрд. нефтедолларов! При этом 60% населения живет менее чем на $2/день. Подушевой доход в этой стране упал с $800 в начале 1980-х до $300 сейчас.

Исследования эффективности расходов, направленных на борьбу с бедностью в развивающемся мире, показывают слабую взаимосвязь между объемами затрат и результатами потому, что хороший результат требует хорошего управления.

Взаимосвязь между качеством управления и хорошими экономическими результатами прослеживается как для нефтяных, так и для бедных ресурсами стран. Например, проверка 250 начальных школ в Уганде обнаружила, что в среднем школы получают только 13% ассигнованных им средств. Частота плохого управления среди стран - экспортеров нефти объясняет неудачу попыток поднять уровень жизни своих народов.

Возможные последствия для стран прикаспийского региона

Хотя "нефтяного проклятия" в большинстве случаев трудно избежать, это не неизбежность. Ботсвана, Индонезия и Малайзия смогли улучшить качество жизни населения, одновременно ослабляя зависимость от экспорта природных ресурсов.

Хотя сама по себе открытость информации не является панацеей от "нефтяного проклятия", это необходимая точка отсчета для качественного управления доходами. Она дает возможность введения системы сдержек и противовесов, необходимых для общественного контроля над расходованием выручки от экспорта нефти и газа.

Чтобы ресурсные фонды работали как договор между государством и обществом, они должны ограничивать вероятность принятия затратных решений только одной ветвью правительства. Фонд, который легко видоизменяется или ликвидируется, не способен удержать правительство от безответственных решений. Существует 3 фактора, заставляющие правительственную власть уважать ресурсные фонды:

Cдержки и противовесы. Oдна из основных целей подобных фондов - отвлечь правительство от соблазна массированных расходов в краткосрочной перспективе, за счет будущих поколений. Разделение властей создает ряд надзорных институтов и сводит к минимуму возможности ненадлежащего отвлечения средств.

Открытость информации. Фонды, работающие в обстановке секретности, более подвержены отклонениям от первоначальных целей. Активное раскрытие информации снижает возможности для злоупотреблений.

Привлечение общественности. Чем больше граждане вовлечены в вопросы природной ренты своей страны, тем меньше вероятности, что государство рискнет вызвать гнев общественности и "залезет в карман" фонда.

Перевел Дмитрий Карасев