Оригинал материала
Кнут и пряник для экономики
За четыре года в России возникла полноценная налоговая система
Главное отличие налоговой системы, с которой страна пришла к 2004 году, от той, которая существовала до прихода Владимира Путина на пост президента, состоит в самом факте ее наличия. До принятия Налогового кодекса (НК) в стране действовала масса налоговых законов, зачастую противоречащих друг другу. К этому добавлялось огромное множество льгот и исключений из правил, и порой дело доходило до того, что с крупными налогоплательщиками (например, с «Газпромом») государство договаривалось в особом порядке, торгуясь за каждый налоговый миллиард.Впрочем, справедливости ради стоит заметить, что формирование нынешней налоговой системы началось еще до президентства Владимира Путина.
Летом 1999 года была введена в действие I часть НК, а статус налогового ведомства был резко повышен. Госналогслужба была преобразована в МНС. Впрочем, на фоне противостояния между ветвями власти, федеральным центром и регионами, а также проблемы внешних долгов это событие казалось не очень значительным. Лишь отдельные экономисты да иностранная пресса отметили в то время, что новые налоговые правила, введенные I частью НК, позволили стране сделать колоссальный рывок в сторону модернизации экономического законодательства. Ни одна из ведущих стран не могла тогда похвастаться закрепленной в законах презумпцией невиновности налогоплательщика, ставшей базовым положением нового российского НК (что, впрочем, не мешало, как показала та же история с ЮКОСом, официально "предъявлять счет" даже в тех случаях, когда законы формально не нарушались). Именно тогда появился ставший уже привычным термин «индивидуальный предприниматель», были отменены индивидуальные налоговые льготы, признана «всеобщность и равенство налогообложения».
Нормы нового кодекса во многом пресекли практику самодеятельного налогового нормотворчества. Положение о недопустимости введения налогов и сборов, «препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав», позволило признать незаконными, к примеру, московские сборы в размере 5000 МРОТ с граждан, пребывающих на постоянное место жительства, «на развитие инфраструктуры города».
Новый кодекс открыл в те годы практику судебных разбирательств налогоплательщиков с налоговиками. До этого, в отсутствие четкого законодательного регулирования налоговой сферы, истцу для аргументации своей точки зрения приходилось обращаться к общему смыслу российского законодательства и к сложившейся зарубежной практике.
Фактически наличие I части НК дало премьеру Владимиру Путину отличный инструмент для обновления экономического курса. Но реально использовал его уже президент Владимир Путин. Налоговая реформа стала центральной частью его послания Федеральному Собранию. Героями дня стали министр по налогам и сборам Александр Починок и ранее неизвестный публике замминистра финансов Сергей Шаталов, под чьим руководством велась работа над второй частью НК. Именно тогда была впервые сформулирована задача использовать налоги в качестве макроэкономических регуляторов.
Лозунгами нового этапа налоговой реформы стало "облегчение налогового бремени и выведение доходов из тени". Летом 2000 года было объявлено, что с 2001 года будет введена плоская 13-процентная шкала подоходного налога. Со столь радикального заявления и началось в массовом сознании реформирование налоговой системы. С того же 1 января в действие вступили еще три главы второй части НК. Вместо платежей в разнообразные социальные фонды был введен единый социальный налог (ЕСН). Был также упорядочен перечень подакцизных товаров.
Сначала все эти новации были восприняты на ура. Безусловным достижением стало упрощение отчетности по налогам. Если раньше предприятия подавали отчетность по социальным отчислениям в четыре разных фонда, собиравших налоги чуть ли не на общественных началах, то теперь все налоги собирали исключительно фискальные органы. То же и с подоходным налогом: автоматическое удержание его с зарплаты производилось независимо от дисциплинированности граждан.
Фискальное ведомство ставило тем временем рекорды по мобилизации доходов в бюджет, а реформирование налогов постепенно превратилось в одну из наиболее серьезных тенденций, определяющих экономический курс. В декабре 2001 года Владимир Путин настолько очаровал налоговыми планами Всемирный экономический форум, что буквально во время форума инвесторы решили озвучить намерение инвестировать в проект "Сахалин-1" дополнительно 30 млрд долл.
Однако вскоре стало ясно, что реформа принесла не только понижение ставок, но целый букет проблем. В ЕСН, как сразу выяснилось, был установлен слишком высокий порог для доступа к регрессивной шкале. Минфин, установив такую регрессию, переоценил уровень российских зарплат. С акцизами тоже вышла путаница, некоторые товары сгоряча включили в перечень подакцизных, некоторые -- напрасно исключили из него.
И тем не менее на этом этапе стала очевидной эффективность стимуляции экономики через реформирование налоговых отношений государства и бизнеса. При этом чуть ли не панацеей, выводящей экономику страны из «черно-серого» состояния в "белое и пушистое", считалось снижение налогов.
Стремление не терять темпы удачно начавшейся реформы и спешка при подготовке новых глав НК стали приводить к тому, что новые налоговые законы начали вступать в силу плохо проработанными, а порой и непродуманными. Практически не принесло результатов снижение на 11% налога на прибыль. Отчасти свою роль сыграла в этом отмена льгот по налогу, отчасти -- завышенные прогнозы Минфина по его собираемости. Как выяснилось, к восприятию гибридного лозунга «снижение налогового бремени плюс ликвидация льгот» российский бизнес оказался не слишком готов. И хотя отмена льгот и создание единых правил уплаты этого налога в какой-то степени упорядочили правила, большая часть российского бизнеса продолжила легально и не очень минимизировать налоги. В отсутствие эффективного решения по единому социальному налогу ограниченным оказался эффект и от плоской шкалы подоходного налога. Большинство зарплат по-прежнему оставалось в тени. В результате весь 2002 год стал для налоговых органов провальным, а министр Геннадий Букаев как заклинание повторял фразу об «усилении налогового администрирования».
Маятник качнулся в другую сторону, и к осени 2002-го реформа оказалась практически заморожена. Как это обычно бывает, начался подсчет неудач. В налоговых законах была обнаружена масса огрехов. Правительство занялось "тонкой настройкой". Спешно начали править I часть НК, вспомнив, что налоговое законодательство хромает с точки зрения защиты интересов налогоплательщика. К примеру, налоговый орган в течение трех лет может принять решение о наказании плательщика, вменив ему штрафы и пени. Даже если налогоплательщик докажет в суде несправедливость таких требований, налоговое законодательство не обязывает инспектора, как проигравшую сторону, возместить плательщику все судебные издержки. Так что правы налоговики или нет, плательщику все равно придется расстаться с деньгами либо на штрафы, либо на судебные расходы. Эта проблема, как и многие другие, не решена до сих пор.
Поскольку "огрехи" исправлялись тяжело и трудно, а результаты от снижения налогов были очевидными не всегда, во властных структурах нарастало разочарование. Вслед за президентом министры экономического блока правительства стали говорить о том, что возможности для снижения налогового бремени исчерпаны. Дескать, реформу можно будет продолжить только с 2005 года, после преодоления пика выплат по внешним долгам. На исходе волны реформ еще были отменены оборотные налоги, что также не прибавило реформе сторонников. Регионы, получавшие большую часть сборов, обвиняли правительство в лишении их доходных источников.
Похоже, в какой-то момент устал и Владимир Путин. Во всяком случае, летом 2003-го он поддержал часть правительства, утверждавшую, что снижение налогового бремени станет возможным не раньше, чем будет найден устойчивый источник бюджетных доходов.
В таком полузамороженном состоянии налоговая реформа пребывала до конца прошлого года. Однако, похоже, что ожидание второго срока Владимира Путина ее слегка разморозило. Правда, подход с учетом сложившихся настроений несколько изменился. В деле вывода экономики из тени государство решило применять не только пряник, но и кнут.
С одной стороны, желая-таки добиться легализации зарплат, президент заявил о готовности пойти на резкое снижение ЕСН. И сегодня дискуссия ведется лишь о степени радикальности этого снижения. С другой -- даже сторонники самых радикальных изменений согласны с тем, что эти перемены не должны уменьшить доходы социальных фондов. Осторожно вброшена идея повышения подоходного налога, которая, по мнению ряда аналитиков, сведется к восстановлению прогрессивной ставки.
Одновременно с этим объявлена война с минимизацией налогов. Еще в прошлом году закрыты внутренние офшоры, нефтяники в добровольно-принудительном порядке согласились отказаться даже от легальных схем, а для остальных придумана система НДС-счетов. По замыслу авторов проекта, предварительная уплата НДС и замораживание средств на спецсчетах лишит предприятия возможности махинаций с возмещением этого налога. И хотя такой поворот реформы трудно назвать либеральным, подготовка к этому шагу ведется сейчас грамотно, неспешной подготовкой общественного мнения.
В целом же государство теперь увязывает снижение налогового бремени не только с ликвидацией всех льгот, но и с расширением перечня доходов, облагаемых налогами. Ставка налога на недвижимость, к примеру, сократится в десять раз, но рассчитываться будет из рыночной цены имущества (что само по себе является чрезвычайно сложной задачей).
Так что совершенствование налоговой сферы, безусловно, будет продолжено. Контуры налоговых новаций уже намечены, и главной их целью становится отнюдь не либерализация уже существующей системы. На новом этапе цель государства -- добиться, чтобы налоги платили все и при этом платили все налоги. А какими средствами оно будет этого добиваться, мы узнаем во второй срок президента Путина.