«Не по Чубайсу, а по уму»

Владимир Путин не согласился с либерализмом главы РАО «ЕЭС России»

Идея реформы электроэнергетики появилась задолго до прихода Владимира Путина на пост президента. Правда, до этого команда Анатолия Чубайса разрабатывала и презентовала исключительно «реструктуризацию РАО «ЕЭС России» без учета работы на 100% государственного «Росэнергоатома» и на 40% государственноого «Иркутскэнерго». К реформам не особенно стремились и подконтрольные регионам «Татэнерго» и «Башкирэнерго». Но в 2000 году появилось понятие «реформа электроэнергетики».

Обсуждение энергореформы придало ей по сравнению со всеми другими путинскими преобразованиями самый скандальный характер. С одной стороны баррикад стояли люди, близкие к г-ну Чубайсу: менеджеры РАО, чиновники Минэкономразвития, МАП, некоторые политики, губернаторы и депутаты. С другой -- миноритарные акционеры РАО, советник президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов, крупные сырьевые компании (прежде всего металлургические), Минатом, замминистра энергетики Виктор Кудрявый и многие другие.

Крест Чубайса

Началось все с того, что Анатолий Чубайс нарисовал крест: в 2005 году, по расчетам его специалистов, должны пересечься графики выбытия энергогенерирующих мощностей и роста потребления. Именно неизбежностью техногенных катастроф он и объяснял необходимость реформ, в ходе которых в российскую электроэнергетику потекут «масштабные инвестиции» -- до 50 млрд долл. Глава РАО как руководитель компании, на 52% принадлежащей государству, неоднократно сообщал публике, что ему удалось убедить президента в необходимости реформ по его плану. Но этим планам сначала воспротивились миноритарные акционеры РАО. Они не понимали, по какому принципу предлагается выделять из структур энергохолдинга генерирующие, сетевые и сбытовые активы, и опасались, что в итоге акции, которыми они владеют, обесценятся.

Параллельно против изменения структуры энергетической отрасли выступали Виктор Кудрявый и представители алюминиевой отрасли. Их аргументы сводились к тому, что, во-первых, положение электроэнергетики не столь критично, как об этом говорит команда г-на Чубайса, и запаса прочности хватит до 2010 года -- практически ни одна электростанция не работает на полную мощность. Во-вторых, 80 лет страна строила единую энергосистему, которая по праву сейчас считается самой прочной в мире, и разрушать ее -- делить «по горизонтали», как предлагает команда г-на Чубайса, -- нелогично и опасно. Они предлагали подумать над механизмами, которые позволят существенно снизить энергоемкость российского производства. «Сравните: в Англии стоимость энергии в валовом продукте -- 1,5%, в Германии -- 2,7%, у нас -- 7%, а за Уралом все 15--20%», -- говорил г-н Кудрявый. Впрочем, к идее укрупнения компаний он относился с симпатией -- это, по его мнению, позволило бы решить проблему со строительством сетей (многие электростанции потому и работают не на полную мощь, что нет магистральных сетей между регионами) и обеспечить надежность функционирования энергетики в целом. Но при этом г-н Кудрявый подчеркивал, что структуру капитала в электроэнергетике менять категорически нельзя, так как отрасли необходим госконтроль.

Энергетические наперстки

«Система РАО «ЕЭС» создавалась много лет назад, в экономике страны происходят определенные изменения, и мы даже несколько отстаем от других европейских стран в деле реструктуризации энергетической сферы, -- заявил Владимир Путин в ноябре 2000 года. -- Только в нескольких европейских государствах осталась такая система, как у нас РАО «ЕЭС». Поэтому сама по себе постановка вопроса о необходимости каких-то структурных изменений -- правильная. Вопрос только в том, чтобы все это происходило предельно гласно, абсолютно прозрачно и чтобы это не привело к негативным последствиям, а пошло бы только на пользу российской экономике и потребителям электроэнергии».

Впрочем, к тому времени это было несколько запоздалое мнение: правительство уже приняло принципиальное решение о необходимости реструктуризации, и противоборствующие стороны боролись за каждый пункт концепции реформирования энергетики. Главным спорным вопросом по-прежнему был способ разделения энергетики: команда сторонников г-на Чубайса выступала за горизонтальное, а оппоненты -- за вертикальное.

По этому поводу 8 декабря 2000 года грянул конфликт между Кремлем и Белым домом. Глава президентской администрации, председатель совета директоров РАО Александр Волошин заявил, что правительство рассмотрело и утвердило вариант концепции без учета поправок президента. Приведенное информагентствами высказывание г-на Волошина стало классическим: он призвал правительство «не превращать процесс согласования таких важнейших для страны решений в игру в наперстки». Как тогда уверяли информированные источники, виной всему -- происки Анатолия Чубайса и Германа Грефа, а также халатность аппарата Михаила Касьянова, который «проглядел», какие документы представили премьеру. Впрочем, конфликт «загасили» довольно быстро: поправки президента были внесены в протокол заседания правительства. Какие это были поправки, доподлинно неизвестно, эксперты предполагали лишь, что Владимир Путин разрешил сохранить в результате реформ вертикально интегрированные энергокомпании «в виде исключения». Очевидно, что здесь проявилось основное качество главы государства -- не становиться полностью на одну из противоборствующих сторон. Тем не менее такая позиция Владимира Путина была на руку как раз противникам Анатолия Чубайса, так как что такое «исключение», нигде не говорилось и скоро стало понятно, что вертикальная интеграция -- это и есть «правило».

По «терминологии Гиппократа»

На долгое время дискуссия об энергореформе превратилась в публичную перепалку между гг. Чубайсом и Илларионовым, в которой разве что не было нецензурной брани. Началось все с решения Владимира Путина поискать альтернативные пути. «Если вы меня спросили, нужно ли это делать по Чубайсу, я вам могу сказать: нет. Делать нужно по уму, -- заявил однажды президент. -- Ничего болезненного здесь нет. Я к Анатолию Борисовичу отношусь с огромным уважением, но он -- руководитель компании. Мировая практика показывает, что сама структура сама себя изменяет и реструктуризирует не всегда плохо, но всегда при учете своих собственных интересов. А правительство должно принять решение в интересах всего государства... обязательно опираясь на нашу российскую почву, как говорил Витте, тем не менее учесть и международный опыт... Нужно обязательно привлечь в связи с этим специалистов международного класса... а потом самим подумать и, посовещавшись как следует, в том числе и с региональными лидерами, принять окончательное решение. Это тот случай, когда мы должны, используя терминологию, предложенную нам, по-моему, еще Гиппократом, действовать по известному принципу: не навреди».

Владимир Путин распорядился создать специальную рабочую группу Госсовета, которую возглавил томский губернатор Виктор Кресс и которая так и не смогла найти компромиссного решения проблемы: в нее на равных правах входили и представители команды Чубайса, и их оппоненты во главе с Андреем Илларионовым. В итоге доклад группы Кресса перекочевал от президента в правительство с резолюцией «учесть при рассмотрении», а Минэкономразвития, «учитывая», попросту вычеркнуло из концепции все спорные места. Когда впоследствии был разработан законопроект «Об электроэнергетике», в нем вообще не осталось какой-либо конкретики. Но при помощи Владимира Путина он был принят Госдумой.

«В интересах страны» без президентского участия

После принятия законов реформа перестала требовать президентского внимания. А сам он стал уделять повышенное внимание теме роста тарифов. «Хотел бы напомнить: реформирование монопольного сектора экономики должно проводиться в интересах страны, -- говорил Владимир Путин в одном из выступлений. -- Потребители продукции и услуг -- граждане, муниципалитеты, государство -- не должны страдать в ходе модернизации этих гигантов. Реформы монополий призваны привести к понижению издержек, избавлению от непроизводительных расходов, к появлению продуманных инвестиционных программ».

Сама реформа формально немного началась: из состава РАО, несмотря на возражения г-на Кудрявого, были выведены Федеральная сетевая компания и Системный оператор (диспетчерская компания), которые стали 100-процентными «дочками» энергохолдинга. Правительство даже утвердило состав оптовых генерирующих компаний, которые будут образованы из крупных электростанций страны. Но после того, как выяснилось, что крупные пакеты акций РАО и региональных энергокомпаний скупили российские финансово-промышленные группы, претендующие на генерирующие активы, стало понятно, что если реформа продолжится, то она станет прототипом «чубайсовской приватизации»: в процессе разделения существующих холдинговых энергокомпаний их акционеры смогут получить практически даром электростанции (т.е. дешевую энергию для своих производств) и станут монополистами в регионах. И их вряд ли будут интересовать вопросы развития российской электроэнергетики в целом. А ведь именно создание конкуренции было главной целью реформы в 2000 году. Так что вот уже скоро год, как совет директоров РАО тянет с утверждением принципов образования оптовых генерирующих компаний -- государство не решается их утвердить.

Тем временем штампуются лишь решения о реструктуризации региональных «дочек» РАО, которые похожи друг на друга как капли воды, при этом реальной работы по разделению бизнесов практически нигде не ведется. Нестандартные же схемы реформирования энергокомпаний, которые предлагают прежде всего управляющие компании (например, Средневолжская компания, работающая в Самаре, Ульяновске, Саратове и Калмыкии), застряли на этапе согласования с правлением РАО. Из реальных дел можно отметить лишь недавнюю передачу в управление альянса итальянской ENEL и «ЕСН-Энерго» Григория Березкина самой современной электростанции -- Северо-Западной ТЭЦ. По сути, это второй «приход иностранцев» в российскую электроэнергетику (после «Ленэнерго», где крупными акционерами являются немецкий концерн E.on и финская Fortum), однако, как выяснилось, на первых порах руководить альянсом будет г-н Березкин, следовательно, пока речи об иностранном участии в реформе не идет.

Особое мнение

Опальный энергетик Виктор Кудрявый по-прежнему считает ошибкой начало реформы. «В ней нет приоритета надежности», -- говорит он. Провозглашенное Владимиром Путиным стремление к конкуренции он считает «серьезным», однако в нынешних условиях этого добиться, по его мнению, невозможно: «Конкуренция сможет снизить затраты (как производителей, так и потребителей. -- Ред.), только когда предложение превышает спрос и когда у продавца не будет возможности монопольно воздействовать на потребителя», -- утверждает г-н Кудрявый. У нас же в стране, говорит он, предложение в последний год перестало превышать спрос. «Нужно создавать условия, при которых энергетика будет развиваться интенсивнее», -- считает Виктор Кудрявый: нужна господдержка промышленников, готовых за свой счет строить негазовые электростанции и сети, например введение госгарантий сбыта их электроэнергии, какой бы дорогой она ни была, «ведь это нужно России для экономии газа». Также, по его мнению, необходимо обязательное введение региональных целевых энергетических программ по типу той, что недавно принята в Москве (в ней записано, что к 2010 году с помощью столичного правительства должно быть введено 5000 МВт -- это примерно треть от установленной мощности «Мосэнерго»).

Только в этом случае, считает экс-замминистра энергетики, можно избежать надвигающегося энергокризиса. Правда, считает он, приток инвестиций также нужно поставить под госконтроль. «Недаром Андрей Илларионов назвал строительство Бурейской ГЭС аферой, посмотрите: теперь на Дальнем Востоке резервы энергомощностей возросли до 65%, там нужно было развивать сети и экономику, которая потребляла бы энергию, -- говорит г-н Кудрявый. -- А здесь, в европейской части и на Урале, где проживает две трети населения России и где развитие экономики идет быстрыми темпами, ничего не строится!»

Получилось как всегда

С идеями опального энергетика всегда было не принято считаться. Однако сейчас, когда процесс реформы застопорился, сети с диспетчеризацией (как предприятия, на 100% принадлежащие энергохолдингу) по сути не выходят из-под контроля менеджмента РАО. «Посмотрите, эти компании стоят 4 млрд долл., -- возмущается г-н Кудрявый, -- это даже не залоговый аукцион, это новая форма отчуждения госимущества!»

Этой проблемой сейчас озаботились частные и государственные акционеры РАО. Они поставили вопрос о том, почему правление энергохолдинга предлагает активы, купленные за рубежом, поставить на баланс Федеральной сетевой компании. Иными словами, появилось опасение, что ФСК фактически стала частной структурой менеджмента РАО, а это уже опасно для государства. Вопрос об этой ситуации уже рассматривался советом директоров, однако выяснилось, что четкой стратегии как по структуре капитала ФСК, так и в отношении зарубежных приобретений ни у кого нет.

После провала на думских выборах возможности Анатолия Чубайса отстаивать энергореформу перед президентом и населением находятся на нулевой отметке. Правительство же (прежде всего Минэкономразвития) показало полную неспособность принимать четкие безошибочные и самостоятельные решения по преобразованиям в отрасли -- инвестиции не пришли, наоборот, возникла угроза создания локальных монополий, теоретически способных разрушить электроэнергетику. Финансово-промышленные группы, скупившие относительно задешево акции энергокомпаний в расчете обменять их на бумаги электростанций, не заинтересованы создавать конкуренцию в энергетике, им прежде всего нужны невысокие тарифы для своих основных производств. Так что заниматься реформой электроэнергетики в интересах государства стало в прямом смысле некому. И все начинания Анатолия Чубайса оказались похожими на грандиозную PR-кампанию.

Похоже, он и сам осознает это. На днях в своем комментарии об отставке правительства г-н Чубайс заявил, что за последние четыре года «мы прошли громадный путь в энергетике». «Именно в нашей отрасли благодаря правительству произошло существенное продвижение: энергетика -- очень передовой сектор по сравнению с железнодорожной отраслью и «Газпромом», -- считает глава РАО. Он высказал надежду, что новое правительство будет работать в реформаторском духе, что ускорит либерализацию рынка. Но кто и как это может сделать, г-н Чубайс говорить не отважился.

Хроника

11 июля 2000 года на правительственном совещании было принято решение о необходимости разработки государственной программы структурных реформ в электроэнергетике, с использованием материалов концепции реструктуризации, подготовленной менеджментом РАО "ЕЭС России".

30 ноября 2000 года Владимир Путин впервые высказался о целесообразности реформы электроэнергетики: «Сама по себе постановка вопроса о необходимости каких-то структурных изменений -- правильная. К этому вопросу будет подключено не только правительство, но и будет об этом проинформирована общественность, Государственная дума. Вопрос будет обсуждаться и на Государственном совете».

12 декабря 2000 года на совещании в Кремле обсуждалась реформа электроэнергетики. В совещании участвовали Владимир Путин, Александр Волошин, Андрей Илларионов, Михаил Касьянов, Герман Греф, Анатолий Чубайс.

15 декабря 2000 года правительство приняло за основу проект «Основных направлений государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации», предложенный Минэкономразвития.

18 декабря 2000 года Александр Волошин выступил с заявлением: «Именно этот обсуждавшийся на правительстве вариант был подвергнут серьезной критике на совещании у президента 12 декабря. Думаю, что не стоит превращать процесс согласования таких важнейших для страны решений в игру в наперстки». На следующий день Михаил Касьянов заявил, что поправки президента учтены в протоколе заседания правительства.

22 декабря 2000 года Владимир Путин заявил: «Речь идет о долгосрочной программе, о большой и серьезной работе по модернизации отрасли и оптимизации управления. Чтобы успешно решить эти задачи, надо иметь четкую, обоснованную стратегию реформирования и развития российской энергетики. Стратегию, тесно увязанную с общенациональной экономической стратегией».

24 декабря 2000 года в интервью центральным телеканалам Владимир Путин заявил, что реформа электроэнергетики должна идти не «по Чубайсу»: «Делать нужно по уму». Президент прокомментировал конфликт между Андреем Илларионовым и Анатолием Чубайсом: «Пусть борются, пусть защищают свою точку зрения, свою позицию. Я доверяю и тому и другому».

26 декабря 2000 года Владимир Путин на заседании президиума Госсовета распорядился создать рабочую группу по реформированию электроэнергетики. Ее возглавил томский губернатор Виктор Кресс. Группа должна была к 1 марта 2001 года представить проект реформы. К тому же сроку Михаил Касьянов поручил правительству разработать свой вариант.

12--13 февраля 2001 года в «Президент-отеле» прошло расширенное совещание рабочей группы Госсовета с участием российских и международных экспертов, а также инвестиционных компаний.

16 мая 2001 года рабочая группа Госсовета представила доклад Владимиру Путину. Анатолий Чубайс и Герман Греф приложили к нему список разногласий. Президент поставил на докладе резолюцию «учесть при рассмотрении» и направил его в правительство. Михаил Касьянов снял с повестки ближайшего заседания правительства рассмотрение подготовленной МЭРТ концепции реформирования электроэнергетики, объяснив это тем, что ее надо согласовать с докладом «группы Кресса».

11 июля 2001 года правительство утвердило «Основные направления реформирования электроэнергетики», в которых в общем виде были определены цели и основные принципы реформы.

3 августа 2001 года Михаил Касьянов утвердил план мероприятий первого этапа реформирования электроэнергетики. Фактически ни один пункт плана в срок исполнен не был.

Ноябрь 2001 года. Учреждено некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы». Большинство мест в наблюдательном совете АТС получили представители структур, аффилированных с РАО «ЕЭС России». Также учреждены 100-процентные «дочки» РАО -- Федеральная сетевая компания и Системный оператор.

15 марта 2002 года замминистра энергетики Виктор Кудрявый на заседании совета директоров РАО «ЕЭС России» проголосовал против передачи сетей в Федеральную сетевую компанию, чем заблокировал ее создание. Министр энергетики Игорь Юсуфов предложил Михаилу Касьянову уволить Виктора Кудрявого. Впоследствии г-н Кудрявый был выведен из совета директоров РАО и уволен из Минэнерго.

1 апреля 2002 года Главное государственно-правовое управление президента признало неконституционными некоторые положения законопроекта «Об электроэнергетике», который подготовило МЭРТ. ГГПУ выступило против создания Федеральной сетевой компании в форме «дочки» РАО, так как такая форма, по мнению президентских юристов, может привести не к рыночным отношениям, а к еще большей монополизации в электроэнергетике.

15 апреля 2002 года в послании Федеральному Собранию Владимир Путин заявил: «Хочу обратить внимание, что аккуратное отношение государства к этим монополиям, к сожалению, уже используется ими для поднятия тарифов. И ссылки монополистов на рост издержек далеко не всегда состоятельны".

13 мая 2002 года правительство внесло в Госдуму пакет законопроектов по реформированию электроэнергетики.

21 февраля 2003 года Госдума приняла законопроекты о реформировании энергетики, кардинально их переработав и вычеркнув все спорные места. 12 марта их одобрил Совет Федерации, а 31 марта подписал Владимир Путин.

16 мая 2003 года в послании к Федеральному Собранию Владимир Путин заявил: «Регулируемые государством тарифы на продукцию и услуги инфраструктурных монополий повышаются темпами, опережающими рост цен в свободном секторе российской экономики. В результате этого увеличивается перераспределение экономических ресурсов в пользу монопольного сектора, а его удельный вес в российской экономике возрастает. При этом высокой эффективности этот монопольный сектор не показывает. Таким образом, монополисты душат конкурентный сектор нашей экономики. Правительство должно за этим следить более строго. Продолжение подобной политики, очевидно, путь к стагнации... Реформы ради реформ не нужны. Не нужна перманентная революция».

1 ноября 2003 года состоялись первые торги электроэнергией на площадке АТС. Разрешено продавать до 15% от объема вырабатываемой энергии и покупать до 30% от объема потребляемой. Цены в конкурентной части электроэнергетического рынка ниже, чем в регулируемой государством, однако большинство участников рынка считают их искусственными.

Яна ВИКТОРОВА, Николай ГОРЕЛОВ, Алексей ГРИВАЧ, Андрей ДЕНИСОВ