Николай Кавешников. От евроэйфории к евроскепсису

От евроэйфории к евроскепсису
Вступление новых стран в Европейский союз создает дополнительные проблемы для интеграции

Николай Кавешников

Дата публикации: 15 Июля 2004

З а последние месяцы в Европейском Союзе произошел ряд событий стратегического характера, в значительной степени изменивших как сам Союз, так и облик всего европейского континента.

1 мая в Рейкьявике было окончательно оформлено расширение ЕС - к нему присоединились десять новых членов, в том числе восемь бывших социалистических стран Центральной Европы. В июне на саммите в Брюсселе наконец-то был согласован текст европейской Конституции, которая, как декларируется, "заложит стабильную основу для развития Союза на многие десятилетия". В том же месяце прошли очередные выборы в Европейский парламент, в которых впервые принимали участие граждане новых государств-членов.

Однако за этими громкими событиями и торжественными заявлениями скрывается целый ряд проблем. Эти проблемы, пожалуй, серьезнее всех, с которыми европейцы сталкивались на полувековом пути интеграции. Перефразируя Шекспира, "прогнило что-то в королевстве европейском".

Новая Конституция Европы должна была "приблизить ЕС к гражданам Европы", сделать Союз более демократичным, создать механизмы управления, которые могли бы эффективно гармонизировать интересы всех 25 стран - членов ЕС. Стал ли ЕС более демократичным? Современное общество оценивает демократичность политической системы не по объему предоставленных прав.

В Древнем Риме периода империи даже рабы имели некоторые права, но этого не достаточно, чтобы говорить о демократии. Основой демократичности и, следовательно, легитимности политического режима является не пассивное использование предоставленных прав, а способность граждан определять "правила игры", то есть активно участвовать в управлении в качестве субъекта.

Единственный орган ЕС, который непосредственно выражает волю граждан, - это Европарламент, роль которого в системе органов ЕС не сравнима ни с ролью Совета министров, ни, тем более, с ролью национальных парламентов в национальной политической системе.

Граждане ЕС ясно понимают это. По данным социологических опросов, лишь 50-53% граждан полагают, что Европарламент играет важную роль в жизни ЕС. Европарламент не выдерживает конкуренции ни с национальными парламентами (79%), ни с национальными правительствами (85%), ни даже с местными органами власти (80%). О скептическом отношении к Европарламенту свидетельствует и то, что 43% желают увеличения полномочий ЕП и лишь 11% возражают против этого. Что характерно, 33% не смогли ответить на этот вопрос, вероятно, потому, что вообще никогда не задумывались о смысле существования ЕП.

Будучи не в состоянии создать в Европейском Союзе полноценные классические представительские механизмы, организаторы объединения стремятся дополнить упущение некими формами прямого участия граждан в европейском управлении. Это упрочение связей между органами ЕС и европейскими интернациональными общественными организациями, усиление транспарентности деятельности органов ЕС, создание различных форм гражданского контроля, активное содействие специализированным "европейским" СМИ, проведение специальных "пи-ар" кампаний и многое другое. Но это - лишь временный паллиатив, не имеющий ничего общего с демократией. Известный европейский политолог Кристофер Лорд красноречиво заметил, что подобные меры "дадут населению некоторое ощущение , что оно может контролировать и отменять решения".

Конституция как символ единства

Вообще, не стоит переоценивать значение Конституции ЕС. Ее принятие ни в коей мере не свидетельствует о создании единого государства. Чтобы убедиться в этом, достаточно прочитать точное название согласованного месяц назад документа - " Договор , учреждающий Конституцию для Европы". Более того, 80% текста новой Конституции - это дословная копия действующих ныне договоров о Европейском Союзе и Европейском Сообществе. Хотя Конституция и предусматривает целый ряд существенных изменений, главной целью при ее разработке было дать народам Европы символ единства.

Однако таким символом стала не сама Конституция, а ход переговоров по ее поводу. Это и очень жесткие споры о влиянии отдельных стран в будущем Союзе, противоречия между малыми и большими странами Европы, между старыми и новыми членами ЕС. Это и атмосфера переговоров, в ходе которых страны ЕС заботились не столько о создании эффективных механизмов принятия решений, сколько о сохранении возможностей заблокировать эти решения.

Представители Великобритании, вернувшись домой после переговоров в Ницце в 2000 г., важнейшем достижением назвали тот факт, что принятие решений по-прежнему будет невозможно при несогласии трех больших стран. В результате в 2000 г. в Ницце был подписан договор, не устроивший никого и родивший каламбур: "Nice Treaty is not nice treaty" ("Ниццкий договор - это нехороший договор").

В 2003 г. именно желание повысить возможность блокировать решения лежало в основе жесткой позиции Польши и Испании, не согласных с переходом к голосованию по числу жителей. В итоге саммит в декабре 2003 г., на котором планировалось принять Конституцию, закончился провалом. Всей Европе пришлось дожидаться, пока в Испании смениться правительство, и лишь тогда Польша, оставшись в одиночестве, пошла на компромисс.

Интересно также обратить внимание на возникновение в Европейском Союзе различных субрегиональных группировок. Вообще в ЕС широко распространена традиция тактического долгосрочного сотрудничества отдельных групп стран. Как правило, эти страны регулярно проводят консультации и мини-саммиты перед заседаниями Европейского совета или по отдельным ключевым вопросам. Наиболее широко известен феномен "франко-германской оси", которая по праву именуется мотором европейской интеграции.

Менее известна аналогичная практика стран Бенилюкса, которые считают такую форму регионального сотрудничества необходимым противовесом влиянию больших стран ЕС. В последние годы, в ходе работы Конвента и переговоров о вступлении, похожие формы регионального сотрудничества возникли в странах Прибалтики, среди северных членов ЕС (Дания, Швеция, Финляндия) и в Вышеградской четверке.

Но гораздо большее влияние на развитие ЕС оказывает возникновение различных группировок стран, совместно реализующих внутри ЕС собственные проекты по углублению интеграции. Одной из стратегических задач Европейского Союза и, одновременно, условием его развития и даже самого существования было обеспечение однородности его правового пространства.

Все вместе строили единый рынок, обеспечивая знаменитые свободы движения товаров, услуг, капиталов и людей, все вместе проводили региональную политику ЕС, выделяя субсидии отсталым регионам, и т.п. Однако с увеличением числа государств - членов ЕС сохранять однородность правового пространства становится все труднее. В то время как некоторые страны стремятся к углублению интеграции, другие, напротив, противятся усилению наднациональных тенденций.

Европа разных скоростей, Европа меняющейся геометрии, дифференциация, различающиеся ритмы интеграции, гибкая интеграция, Европа концентрических кругов, Европа a la carte , продвинутое сотрудничество - вот лишь некоторые возникшие в 90-е гг. концепции. Различаясь в деталях, все они позволяют некоторым из государств - членов ЕС более тесно сотрудничать между собой в рамках существующих институтов ЕС и без помех со стороны их партнеров по Союзу.

Дифференциация пространства ЕС уже весьма велика и, без сомнения, будет увеличиваться. Уже существуют зона евро, Шенгенская зона, ряд менее масштабных проектов, в которых участвуют лишь некоторые члены ЕС. После расширения в Союзе возникли "зоны аграрной и региональной политики", которые будут полностью распространены на новые государства-члены лишь после 2014 г.

Новые члены ЕС не являются полными участниками Шенгенских соглашений, для них также введены существенные ограничения в отношении свободного передвижения рабочей силы и т.д. Очевидный раскол по вопросам внешней политики, отчетливо проявившийся в ходе войны в Ираке, скорее всего, в ближайшем будущем приведет к созданию неких структур внешнеполитического продвинутого сотрудничества.

Но что особенно важно, после расширения в меньшинстве оказались уже не аутсайдеры, а европейский авангард. Если раньше в еврозону входили целых 12 государств ЕС (из 15), то теперь в нее входят лишь 12 государств (из 25).

Страны Восточной Европы, формально став членами Союза, по сути до сих пор исключены из целого ряда направлений деятельности ЕС. Перед ними встала крайне сложная задача погони за быстро продвигающимся вперед авангардом. Например, главный экономист ЕБРР Виллем Буитен в интервью "Financial Times Deutschland" заявил, что Польше потребуется 40 лет, чтобы достичь среднего по ЕС уровня экономического развития, а прочим новым государствам - членам ЕС от 15 до 30 лет.

Но и этот прогноз не дает никакой гарантии. После присоединения к ЕС в 70-80-е гг. стран с относительно низким уровнем развития: Греции, Португалии, Ирландии, Испании - лишь Ирландии удалось совершить чудо и сократить экономический разрыв. Удастся ли это новым членам ЕС - вопрос спорный. Скорее всего, еще на десятилетия сохранится разделение Евросоюза на авангард и арьергард. Причем авангард будет состоять из явного меньшинства ЕС-25/27 и развиваться практически без контроля со стороны арьергарда.

Такая ситуация грозит не только ростом недовольства среди аутсайдеров, но и подвергает опасности понятия единой судьбы и солидарности ЕС, которые составляют неотъемлемую часть коммунитарной философии. Ранее все государства ЕС ясно понимали, что интеграция - это не только выгоды и приобретения, но и необходимость идти на жертвы, зачастую весьма значительные. В возникающей "Европе меняющейся геометрии" эта готовность идти на жертвы, а также чувство взаимной солидарности могут существенно ослабеть, поскольку у каждого государства появился соблазн развивать сотрудничество лишь в тех сферах, где это выгодно только ему. И в итоге, как отмечал Жак Делор, "каждый будет иметь свой маленький праздник... Европа превратиться в гигантский универмаг, где каждый будет платить лишь за то, что он берет с полки".

Кто полюбит единый рынок?

Главный фактор нестабильности связан с характером эволюции "большого" ЕС. Формально новые члены привели национальное законодательство в соответствие с общеевропейским. Но их фактическая готовность полноценно участвовать в функционировании единого внутреннего рынка вызывает серьезные сомнения.

Мы ни коим образом не ставим под сомнение добросовестность правительств новых государств-членов и Комиссии, которая проверяла, как страны-кандидаты справляются с этим "домашним заданием". Однако задача была настолько масштабной, а сроки столь малы, что позволительно сомневаться в идеальном качестве конечного продукта - полном соответствии национального законодательства, административной и судебной практики новых членов стандартам ЕС.

В личной беседе один из сотрудников Комиссии, занимавшийся переговорами о вступлении, заметил: "Контролируя законодательство стран-кандидатов, Комиссия не слишком вдавалась в детали, теперь, после вступления, Суд ЕС будет рассматривать его под микроскопом". Хочется добавить, что микроскопом будет пользоваться не столько Суд ЕС, сколько экономические субъекты, действующие на едином рынке и рассчитывающие на единообразную законодательную базу.

Для стран Восточной Европы членство в ЕС станет гораздо более сильным шоком, чем подготовка к членству. И это в тот момент, когда новые члены ЕС, добившись своей цели, подсознательно настроены расслабиться. Так, вице-президент ЕБРР Х.Гроткевич-Вальц опасается, что новые государства-члены могут поддаться соблазну и приостановить необходимые экономические реформы, рассчитывая на трансферты из бюджета ЕС.

"Мы наблюдали нечто похожее после вступления Испании, Греции и Португалии", - отмечает она. Насколько справедливы эти опасения и в какой степени "замедление экономических реформ" в новых государствах-членах повлияет на функционирование единого рынка? К примеру, бывший председатель Комиссии ЕС Жак Делор в интервью фламандской газете "Де Морген" дает негативный прогноз и не отрицает вероятности, что ЕС-25/27 может трансформироваться в обычную зону свободной торговли.

В этих условиях неудивительно, что граждане Европы все более скептически относятся к интеграционным проектам. Свидетельством этого стали последние выборы в Европарламент. Явка на евровыборы-2004 достигла минимальной величины и составила всего 44,2% в целом по ЕС-25. Причем минимальную явку продемонстрировали избиратели новых государств-членов (26%), хотя традиционно население стран-новичков всегда активно участвовало в европейских выборах. А в этот раз в Словакии к урнам пришло лишь 20% избирателей, в Польше - 20,7%. Из старых государств-членов минимальный результат показала Швеция - 37%.

До сих пор европейцы воспринимают ЕС как нечто далекое от повседневной жизни, некое собрание "евробюрократов", которые занимаются непонятными делами. Свои лепту в это внесли и национальные политические элиты. Все успехи и выгоды интеграции они присваивают себе, а все промахи списывают на органы ЕС. Как ни печально, до сих пор отсутствует ясная идея, которая связала бы Единую Европу со своими гражданами. Ну в самом деле, кто полюбит единый рынок? До тех пор, пока граждане стран ЕС эмоционально и психологически не осознают себя европейцами, вся сложная конструкция Евросоюза обречена балансировать на очень хрупком фундаменте политической рациональности и национальных интересов.

Но гораздо более тревожным итогом выборов в Европарламент стал рост голосов, поданных за евроскептиков. В Великобритании третье место с 17% голосов заняла Независимая партия Великобритании, добивающаяся выхода страны из ЕС. Проевропейски настроенные лейбористы получили всего 22%, в то время как консерваторов поддержали 27% избирателей. В Швеции недавно сформированная коалиция евроскептиков - Junilistan - получила 14,4%, в Бельгии крайне правая популистская Флаамс Блок (Vlaams Blok) вышла на второе место (14,3%), в Польше противников ЕС поддержало 11,5% избирателей.

Усилилась поддержка националистически настроенных партий и в ряде других стран. А ведь на повестке дня - ратификация Конституции, для которой как минимум в девяти странах необходимо провести референдумы. С характерным высказыванием по итогам выборов выступила член Комиссии от Швеции Марго Валльстрем: "Эти итоги - четкий сигнал нашим политикам о том, что... мы должны медленнее двигаться вперед по пути европейской интеграции".

Все происходящее заставляет вспомнить знаменитый лозунг Де Голля о "Европе отечеств". Де Голль говорил о строительстве Европы на основе межгосударственного сотрудничества, без передачи реальной власти на наднациональный уровень. Сегодня этот лозунг можно интерпретировать в качестве призыва остановиться и посмотреть, как будет работать построенная конструкция. Не стоит стремиться к углублению интеграции ради самого процесса.