Отечественные власти вплотную подошли к реализации идеи мегарегулятора финансового рынка. С благословения премьера Михаила Фрадкова Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) форсированно готовит проект его создания.

За рубежом под мегарегулятором понимают модель объединенного или интегрированного надзора за финансовым сектором. Такая модель действует сейчас приблизительно в 50 странах, как развитых, так и развивающихся. По формальным признакам мегарегулятором становится специализированное госучреждение, уполномоченное регулировать не менее двух из трех категорий финансовых посредников (банки и страховые компании; банки и компании, работающие на рынке ценных бумаг; инвестиционные и страховые компании). С этой точки зрения в России еще нет мегарегулятора, поскольку ФСФР отвечает за фондовый рынок. Вне ее сферы влияния остается страховая, банковская и аудиторская деятельность.

Есть несколько причин для появления мегарегулятора. Во-первых, он востребован там, где финансовый сектор развивается в сторону универсализации. Орган надзора эффективен только тогда, когда его цели, структура и функции соответствуют характеристикам финансового сектора. Образно говоря, регулятор должен быть “зеркалом” своих подопечных. Чем более разнообразные продукты предлагают одни те же финансовые посредники, тем сложнее их регулировать специализированным госорганам. В развитых странах многие посредники предлагают единый пакет финансовых услуг, включающий кредиты, ценные бумаги и страховые полисы. Быстрый рост рынка и появление более сложных продуктов, их “переупаковка” делают невозможным специализированное регулирование сектора.

России проблема сложных финансовых рынков не грозит. У нас фактически нет сложных финансовых продуктов. Где кредитные ноты, где депозиты, чья доходность привязана к фондовому индексу, где кредитные срочные контракты? О них можно узнать из книжек и новостей зарубежной экономики. Усложнение продуктов заставило сформировать мегарегулятора в Великобритании, Сингапуре, а также объединить регуляторов банков и фондового рынка в Швейцарии и Люксембурге. У нас создавать мегарегулятора, не имеющего мегарынка, за которым он будет надзирать, большого смысла нет. Ведь телегу впереди лошади не ставят.

Во-вторых, мегарегулятор необходим в случае сложной структуры участников рынка. Финансовые посредники на развитых рынках объединяются в конгломераты, что затрудняет раздельный надзор. Конгломерат имеет множество внутренних взаимосвязей – потери по одним рынкам покрываются за счет доходов на других. В результате стирается различие между рисками банковского дела, ценных бумаг и страхования. Специализированные госорганы не в состоянии оценить совокупные риски конгломерата в целом. Для повышения эффективности надзора государство вынуждено его интегрировать. В противном случае слабость регулирования грозит стабильности не отдельного рынка, а всей финансовой системы. В ряде стран, где господствуют банковские группы (Япония, Германия, Австрия, Швеция), власти полностью ликвидировали специализированное регулирование.

России до финансовых конгломератов еще расти и расти. Безусловно, на нашем рынке действуют несколько крупных холдингов, групп и альянсов банков. Однако в своем большинстве они не самостоятельны. Среди частных банковских групп России нет ни одной, занимающей существенные доли одновременно на всех финансовых рынках. Наша банковская система находится под влиянием нескольких промышленных групп, занимающихся сырьевым экспортом. Владельцы таких групп не рассматривают банковский бизнес как самодостаточное и привлекательное дело и, как показал пример кризиса 1998 г., они в первую очередь спасают промышленные, а не банковские активы. Главные риски российских банковских групп – это риски владеющих ими сырьевых экспортеров. Лишь когда у нас появятся самодостаточные и влиятельные финансовые конгломераты, тогда можно будет говорить о необходимости их объединенного надзора. А пока стремление объединить надзор за нашими “конгломератами” похоже на стрельбу из пушки по воробьям.

Еще один аргумент в пользу мегарегулятора – забота о госбюджете. Издержки на содержание регулятора могут быть уменьшены благодаря экономии масштаба: единое управление госорганом, единое лицензирование, общие стандарты надзора. Но такая минимизация целесообразна в небольшой финансовой системе, где действует узкий круг посредников. Например, забота об издержках была оправданна в Гибралтаре, на Мальте и в других карликовых странах. Иметь несколько регуляторов для надзора за парой-тройкой игроков нет никакого смысла. В России эффект экономии не просчитан. Прожектеры могут стремиться экономить миллионы рублей бюджета. Однако ни слова не говорится о том, сколько может потерять финансовый сектор из-за низкой эффективности и неповоротливости мегарегулятора.

При всей сомнительности выгод мегарегулятора потери от его появления будут вполне реальны. Властям предстоит столкнуться с целым рядом проблем – управляемость процесса объединения, деморализация персонала, эффективность надзора в течение переходной фазы, появление дополнительных бюрократических процедур. С этими же проблемами столкнулись мегарегуляторы и в развитых странах, для которых высокая прозрачность и открытость действий властей являются нормой, а не исключением. Помня о том, как прошла административная реформа в России, сложно ожидать лучшего исхода от слияния банковского надзора с регулированием фондового рынка.

Специализированные госорганы в настоящее время эффективнее контролируют простенький, “без выкрутас”, российский рынок. А передача банковского надзора в ведение ФСФР скорее приведет к снижению эффективности денежно-кредитной политики. Сейчас в кризисных ситуациях Центробанк опирается на госбанки. Для успешного применения инструментов денежно-кредитной политики Центробанку необходимо держать в своих руках и надзор до тех пор, пока банковский сектор не встанет на ноги.

Если России и нужно скорректировать регулирование, то скорее не лепить ракетный двигатель к “Запорожцу”, а разобраться со сферой ответственности каждого из регуляторов. Гармонизируйте и координируйте политику регуляторов, и не потребуется их объединять. Иначе нет никакой гарантии, что различные чиновники, отвечающие за свою категорию посредников, будут слаженно работать, переехав в один офис. Слабости в регулировании, как были, так и останутся. В Китае по такому случаю говорят, что даже из тысячи мышей не слепить одного тигра. Реалии отечественного регулирования подсказывают, что вместо перекрестного надзора появится новая напасть – неспособность мегарегулятора быстро реагировать на рыночные события.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: Мегарегулятор без мегарынка