Реформа науки по версии министерства

Полит.ру публикует конкретную часть (разделы 3, 5 и 6) проекта “Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки”, опубликованную на сайте Министерства образования и науки. Это, насколько мы понимаем ситуацию, часть той самой “реформы науки”, вызвавший острую критику Академии наук и части научного сообщества. По-простонародному речь идет о критериях отказа государства в финансировании учреждений науки (раздел 3) и механике приватизации учреждений (раздел 5). В разделе 6 представлены общие принципы построения научной сферы.

Понятна правительственная постановка проблемы: нерациональное устройство хозяйства науки. Отсюда есть базовое предположение, что можно финансировать существенно лучше, но зато только тех, кто действительно занимается делом, а не тех, кто зарабатывает на недвижимости или работаем неэффективно. И вроде бы никто не против такого простого оптимизаторского подхода, только понятно, что этого соображения, мягко говоря, недостаточно. Например, основной критерий сохранения статуса государственного учреждения – “организация выполняет … исследования и имеет потенциал к продолжению исследований на требуемом качественном уровне” – слишком общий, чтобы понять, как он будет работать.

Основной вопрос реформы – каким образом и какая институция будет управлять реформой, кто и как будет детализировать критерии и принимать решения о приватизации учреждений – министерство оставляет без ответа. Видимо, предполагая себя в этой роли, что не может устроить Академию наук.

Но не в этом беда. Это не может быть правильным и с точки зрения страны. Такого рода действия, как реструктуризация сети учреждений должны иметь, кроме министерского, общественно-политический и специальный фокус, способные сделать систему управление реформой независимой как от министерской, так и от академической номенклатуры, а критерии должны быть максимально прозрачными. Иначе получится ерунда – останутся номенклатурно-сильные организации и погибнуть хорошие лаборатории и школы.

См. также:

• Спор о реформе науки
• Арсенин. Реплика к реплике профессора Семенова
• Реплика профессора Семенова
• Краткий обзор хозяйства науки
• Последняя реформа президента Путина
• Фейгельман. О физиках, высоком начальстве и шпиономании
• “Новые эпохальные реформы”: обзор походов

<...>

3. Критерии сохранения участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами научных организаций.

Для принятия полномочными федеральными органами исполнительной власти решений о сохранении участия Российской Федерации в управлении научными организациями выделяются две группы критериев (оснований):

• основные критерии, соответствие которым научных организаций служит безусловным основанием для сохранения участия Российской Федерации в управлении ими.
• дополнительные критерии, соответствие которым научных организаций может служить основанием для принятия федеральными органами исполнительной власти решений о сохранения участия Российской Федерации в управлении ими.

Основные критерии

1. Организация выполняет фундаментальные научные исследования и имеет потенциал к продолжению исследований на требуемом качественном уровне.
2. Организация выполняет прикладные исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки, техники и технологий и имеет потенциал к продолжению исследований на требуемом качественном уровне.

По основным критериям 1 и 2 оценка качественного уровня выполняемых исследований и потенциала к их продолжению осуществляется на основе:

• мониторинга показателей результативности деятельности организации;
• мониторинга и экономической оценки объектов интеллектуальной собственности организации;
• анализа кадрового потенциала организации;
• анализа оснащенности организации оборудованием.

Организация располагает уникальным оборудованием, установками, стендами и/или уникальными знаниями и технологиями, утрата которых приведет к снижению научно-технического потенциала страны, ее обороноспособности и безопасности.

Организация располагает специалистами, ведущими исследования на уровне, отвечающем требованиям мирового рынка знаний по отдельным научным направлениям, утрата которых может привести к потере устойчивых позиций России в соответствующем секторе мирового рынка научно-технической продукции и услуг.

Организация выполняет функции, которые в соответствии с законодательством могут осуществляться исключительно государственными организациями.

Дополнительные критерии

1. Организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг).

Организация признается основным производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг), если ее доля в общем объеме производства в стране соответствующей продукции (работ, услуг) в течение трех последних лет составляет не менее 35%.

2. В составе имущественного комплекса организации присутствуют центры коллективного пользования или особо значимые элементы инновационной инфраструктуры.

3. Имущество организации в среднесрочной перспективе планируется использовать в рамках структурной перестройки отрасли в целях развития новых форм научно-технической и образовательной деятельности и создания необходимых элементов инновационной инфраструктуры.

Приоритетными направлениями использования имущества являются:

• создание научно-образовательных центров федерального значения и других структур, обеспечивающих эффективную интеграцию научной и образовательной деятельности;
• создание крупных научно-производственных интегрированных структур, обеспечивающих концентрацию ресурсов на прорывных направлениях развития науки и техники и ориентированных на производство значительных объемов высокотехнологичной продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынке;
• создание элементов инновационной инфраструктуры (технопарков, центров трансфера технологий, центров коллективного пользования научным и технологическим оборудованием и т.д.).

4. Организация подлежит структурному и/или организационному реформированию с целью увеличения капитализации и повышения инвестиционной привлекательности, если изменение ее организационно-правовой формы и/или формы собственности затруднит проведение соответствующих преобразований.

Приоритетными направлениями реформирования имущественного комплекса научных организаций являются:

• финансовое оздоровление;
• оптимизация имущественного комплекса;
• включение в состав активов организации прав на результаты интеллектуальной деятельности.

5. Деятельность организации обеспечивают общественно-значимые дополнительные эффекты (активное участие в образовательной деятельности, руководство дипломными работами студентов, подготовкой аспирантов и докторантов и др.), если изменение ее организационно-правовой формы и/или формы собственности приведет к утрате этих эффектов.

6. Организация осуществляет производство продукции (выполнение работ, оказание услуг), необходимых для реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти, если таковая продукция (работы, услуги) не может быть разумным образом приобретена у негосударственных организаций за счет средств федерального бюджета.

В краткосрочной перспективе

участие Российской Федерации будет сохранено в организациях, отвечающих основным критериям, а также в ограниченном числе организаций, отвечающих дополнительным критериям.

Правовой статус сохраняемых в составе государственного сектора организаций должен быть приведен в соответствие с осуществляемыми ими функциями и решаемыми с их помощью задачами. Так, организации, осуществляющие функции преимущественно некоммерческого характера (профильная деятельность которых не ориентирована на извлечение прибыли) должны действовать в форме учреждений, организации, осуществляющие коммерческую деятельность – в форме акционерных обществ, а при наличии у них уникальной материально-технической базы (исследовательского и/или лабораторно-испытательного оборудования, установок стендов и т.д.) – в форме казенных предприятий.

В среднесрочной перспективе

, по мере изменения институциональной среды, развития инновационной инфраструктуры и завершения мероприятий, предусмотренных дополнительными критериями 3, 4 планируется осуществить разгосударствление большей части организаций, соответствующих дополнительным критериям, а также отдельных организаций, отвечающих основным критериям.

<...>

5. Основные механизмы прекращения участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами научных организаций и условия принятия соответствующих решений

В настоящее время существует довольно широкий выбор механизмов преобразования и разгосударствления организаций государственного сектора, однако большинство из этих механизмов плохо применимы к научным организациям, а те из них, которые относительно приемлемы, требуют уточнения и дополнения (см. Приложение 2).

Наиболее адекватными специфике научно-технической сферы способами разгосударствления научных организаций являются:

применительно к государственным учреждениям –

• преобразование учреждения в автономную некоммерческую организацию либо фонд;

применительно к унитарным предприятиям –

• преобразование ГУП в ОАО со 100-процентным участием государства в капитале (с различными вариантами последующей приватизации капитала);

применительно к ОАО (в т.ч. образуемым посредством акционирования ГУП) –

• преобразование акционерного общества в некоммерческое партнерство;
• передача акций общества в доверительное управление с возможностью последующей продажи;
• внесение акций общества в уставный капитал другого ОАО;
• продажа акций общества на конкурсе.

Выделенные выше механизмы разгосударствления научных организаций целесообразно применять в следующих случаях:

преобразование организации в фонд либо автономную некоммерческую организацию

– в отношении организаций, функционирующих в форме учреждений, стоимость бизнеса которых в значительной мере определяется нематериальными активами и человеческим капиталом, при условии, что профильная деятельность организации не направлена на извлечение прибыли;

преобразование организации в некоммерческое партнерство

– в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме ОАО, стоимость бизнеса которых в значительной мере определяется нематериальными активами и человеческим капиталом, при условии, что профильная деятельность организации не направлена на извлечение прибыли;

передача акций организации в доверительное управление партнерству ключевых менеджеров и ученых

– в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме ОАО, значимую долю в стоимости бизнеса которых составляют нематериальные активы и человеческий капитал;

передача акций организации в доверительное управление партнеру по научно-производственной кооперации

– в отношении организаций, функционирующих в форме ОАО, которые не являются единственными производителями определенных видов научно-технической продукции (работ, услуг) и имеют нескольких ключевых потребителей производимой продукции. В этом случае передача акций в доверительное управление осуществляется по итогам конкурса, проводимого между ключевыми потребителями;

внесение акций организации в уставный капитал ОАО

– в отношении организаций, функционирующих в форме ОАО и имеющих единственного ключевого потребителя производимой научно-технической продукции (работ, услуг). Последний в этом случае выступает получателем вносимых акций;

передача акций организации в доверительное управление профессиональной управляющей компании

– в отношении средних и крупных экономически неэффективных организаций, функционирующих в форме ОАО;

продажа имущественного комплекса организации на конкурсе

– в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг). При этом условиями конкурса должно быть предусмотрено сохранение профиля деятельности организации.

Принципы принятия решений государственными органами исполнительной власти по выбору способов разгосударствления научных организаций представлены в Приложении 3.

6. Основные направления трансформации государственного сектора науки и его перспективный облик

Главной особенностью подхода к оптимизации государственного сектора науки должно стать более четкая целевая ориентация организаций на выполнение конкретных функций в рамках государственной системы приоритетов развития научной, технологической и инновационной деятельности.

Оптимизация государственного сектора науки в соответствии с изложенными в данной Концепции задачами и принципами участия Российской Федерации в управлении государственными организациями науки предполагает его существенную трансформацию по следующим направлениям

:

1. Функциональная перестройка.

Необходимо обеспечить существенные функциональные сдвиги в федеральном секторе науки для эффективного выполнения современных функций государства по обеспечению инновационного развития экономики.

Важнейшими направлениями являются:

(1) развитие сети университетов и академических институтов, ведущих фундаментальные исследования, как среды для расширенного воспроизводства знаний, а также для сохранения и активного использования созданного предыдущими поколениями задела и традиций в области фундаментальной науки как основы для развития образования и науки мирового уровня;

(2) повышение уровня вузовской науки на основе интеграции образовательных и исследовательских организаций и создания научно-образовательных центров;

(3) создание сети федеральных центров науки и высоких технологий (“национальных лабораторий”) по приоритетным направлениям науки и техники;

(4) интенсивное развитие элементов инновационной инфраструктуры.

К 2008 году федеральный сектор науки будет представлять собой сеть научных организаций, основу которой составят технически оснащенные на мировом уровне, укомплектованные квалифицированными кадрами, достаточно крупные и финансово устойчивые научные и научно-образовательные организации. Численность научного персонала этих организаций будет определена, исходя из объемов бюджетного финансирования и минимальной бюджетной обеспеченности научного работника 700000-750000 руб. в год (в ценах 2004 г.), принимая во внимание возможность научных организаций создавать дополнительные такие же по величине ставки для научных сотрудников за счет внебюджетных средств.

За счет реструктуризации государственных научных организаций, на основе использования и распоряжения государственным имуществом в сфере науки требуется ускоренное создание и развитие таких элементов инновационной инфраструктуры, как центры трансфера технологий, центры коллективного пользования, технопарки и бизнес-инкубаторы, при этом должны формироваться устойчивые сетевые связи. Следует нормативно установить, что имущество, не включенное в состав приватизируемых активов унитарных предприятий и учреждений, действующих в сфере науки, после изъятия его собственником направляется на создание научно-образовательных и учебно-научно-производственных центров, а также объектов инновационной инфраструктуры.

Важнейшим элементом развития финансовой инфраструктуры инновационной деятельности должно стать создание федерального “Фонда фондов” для развития системы венчурного финансирования в российских регионах.

2. Рационализация состава государственного сектора науки по уровням бюджетной системы.

В соответствии с распределением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами планируется осуществить передачу части государственных научных организаций из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации. При этом на федеральном уровне должна обеспечиваться территориальная сбалансированность элементов национальной инновационной системы с позиций ограничения диспаритетов в развитии российских регионов.

3. Изменение организационно-правовых форм государственных научных организаций.

Первое направление – преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества, 100% акций которых находится в федеральной собственности. Предполагается, что к 2007 году можно будет полностью отказаться от использования права хозяйственного ведения для исполнения функций государства в сфере науки.

Второе направление – значительное сокращение числа государственных учреждений. Количество бюджетных учреждений в сфере науки должно сократиться к 2006 году примерно до 800.

Предстоит осуществить корректировку ряда действующих законодательных норм и при необходимости принять новые нормативные акты, в частности:

(1) по государственным научным центрам, с целью уточнения их правового статуса;

(2) по Российской академии наук и академиям наук, имеющим государственный статус, в целях уточнения их нормативно-правовой базы;

(3) по механизмам разгосударствления организаций, которые должны в полной мере соответствовать задачам комплексного и эффективного реформирования государственного сектора, в т.ч. в сфере науки.

План подготовки нормативных правовых актов по вопросам реализации Концепции представлен в Приложении 1.

4. Оптимизация степени участия государства в капитале государственных научных организаций.

В целях привлечения инвестиций, снижения нерациональной нагрузки на систему управления, расширения партнерства государства и бизнеса в реализации приоритетных направлений технологического развития целесообразно постепенно трансформировать государственные организации в организации смешанной собственности. Сохраняя в федеральной собственности контрольный (например, в случае государственных научных центров) либо блокирующий пакет акций или используя специальное право (“золотую акцию”), государство будет располагать необходимыми возможностями для эффективного контроля по стратегическим аспектам деятельности научных организаций.

5. Оптимизация и реструктуризация имущественных комплексов государственных научных организаций.

В рамках данного направления решаются три основные задачи: (1) повышение результативности деятельности организаций государственного сектора науки, (2) создание условий для привлечения инвестиций и сохранения научного профиля приватизируемых научных организаций, (3) обеспечение имущественных основ для формирования недостающих элементов государственного сектора науки.

Необходимо зарегистрировать и внести уставные капиталы государственных научных организаций права на результаты интеллектуальной деятельности, передать организациям на правах собственности недвижимость в необходимых объемах, приватизировать непрофильные активы, в том числе в интересах формирования частных организаций научно-технологического профиля.

Таким образом, высвобождаемое в ходе реструктуризации государственных научных организаций государственное имущество будет использоваться как для расширения организаций государственного сектора науки, так и для формирования инновационной инфраструктуры.