Обнародовано экспертное заключение на секретную инструкцию МВД по действию "при чрезвычайных обстоятельствах"

24 мая 2005 г. председатель Комитета "За гражданские права" Андрей Бабушкин и эксперт Института прав человека Лев Левинсон обнародовали подготовленное ими экспертное заключение по "Наставлению по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах" (Утверждено Приказом МВД России от 10 сентября 2002 г. № 870 ДСП).

В заключении сделаны выводы о том, что "Наставление" грубо нарушает российское и международное законодательство, и рекомендовано потребовать от Генеральной прокуратуры опротестовать Приказ № 870 ДСП через суд и привлечь к уголовной ответственности должностное лицо, издавшее этот приказ (то есть Бориса Грызлова, который возглавлял МВД в сентябре 2002 г.).

Публикуем экспертное заключение А. Бабушкина и Л. Левинсона.

Заключение на Наставление по планированию и подготовке сил средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах

Приказом МВД России от 10 сентября 2002 года № 870 ДСП утверждено Наставление по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайны обстоятельствах.

Допуская широкий и выходящий за рамки законности перечень "специальных мер" при возникновении чрезвычайных обстоятельств, Наставление содержит необоснованно широкое определение "чрезвычайных обстоятельств", провоцирующее произвольное отнесение к таковым фактически любых преступных посягательств и нарушений общественного порядка.

Чрезвычайными обстоятельствами, согласно пункту 2.1 Наставления, предлагается считать, в частности, "события, происшедшие в социальной: среде, процессы и явления, существенно влияющие на жизнедеятельность людей, общества и государства и требующие принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения". Такое определение, не содержащее четких и строгих критериев, относит принятие решения о возникновении чрезвычайных обстоятельств к исключительному усмотрению правоприменителя.

Законодательство, регулирующее деятельность милиции, не содержит понятия "чрезвычайные обстоятельства". Данное понятие используется в Федеральном законе "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе", при этом его правовой смысл раскрывается только в последнем из названных законов. Согласно статье 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", к чрезвычайным обстоятельствам относятся "ликвидация последствий стихийных бедствий, выполнение мероприятий чрезвычайного положения, восстановление конституционного порядка и иные чрезвычайные ситуации". В свою очередь, под чрезвычайной ситуацией, согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", понимается "обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей".

Таким образом, относить к чрезвычайным обстоятельствам "события в социальной среде", "процессы и явления, существенно влияющие на жизнедеятельность людей" и применять в случае возникновения таких событий, процессов и явлений "специальные меры" нет никаких правовых оснований.

Комплекс "специальных мер", перечисленных в Наставлении, предполагает существенное ограничение прав граждан, применение силы, специальных средств и оружия. При отсутствии определенных указаний на обстоятельства, дающие основания для таких действий, их нельзя считать законными.

В статье 5 Закона РФ "О милиции" закреплено, что "всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом". Согласно статье 7 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" "всякое ограничение прав и свобод человека и гражданина военнослужащими внутренних войск при исполнении ими служебных обязанностей допустимо лишь на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации".

Пунктом 36 указанного Наставления предусмотрены "действия по ликвидации бандитов в месте сбора банды", для чего создаются оперативная, специальная оперативная, оперативно- поисковая и иные группы. При этом действия "по ликвидации бандитов" рассматриваются в рамках пункта 36, который предусматривает "ликвидацию банд: по двум вариантам: задержание бандитов в местах их проживания и в месте сбора нахождения) банды". Таким образом из указанного пункта наставления вытекает, что могут "планироваться действия по ликвидации бандитов" после "задержания бандитов в местах их сбора".

Пунктом 24 данного Наставления предусмотрено, что для осуществления следственных действий при чрезвычайных обстоятельствах может создаваться группа обеспечения фильтрационного пункта.

Пунктом 33, 34, 36, 40 наставления предусмотрено, что при проведении спец.операции по пресечению захвата судов водного транспорта, пресечению захвата и угона подвижного состава, ликвидации бандитов в месте сбора банды, выполнении задач по предупреждению и пресечению блокировки транспортных коммуникаций создаются фильтрационное пункты.

В соответствие со ст. 20 Конституции РФ, каждый имеет право на жизнь.

Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Часть 1 статьи 6 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. предусматривает: "Право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни".

Согласно статье 2 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. лишение жизни не рассматривается как совершенное в нарушение данной статьи, если является результатом применения силы, не более чем абсолютно необходимой, для защиты любого лица от незаконного насилия, для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях, в случае действий, предусмотренных законом, для подавления бунта или мятежа.

Статья 108 УК РФ подразумевает, что не наступает уголовной ответственности за убийство в состоянии необходимой обороны и при задержании преступника, если не было превышено мер, необходимых для его задержания.

Закон РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (с последующими изменениями), статья 24 Федерального закона "Об оружии" от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ, статьи 25, 28 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ (с последующими изменениями)устанавливают исчерпывающий перечень случаев, когда работники этих органов могут действовать с угрозой для жизни людей.

Таким образом, если субъектами указанных действий выступают сотрудники милиции, находящиеся при исполнении должностных обязанностей, то эти действия могут быть совершены ими только при условии соблюдения предписаний ст. 15 Закона РФ "О милиции". Указанная статья устанавливает девять исчерпывающих и не подлежащих расширительному толкованию оснований для применения огнестрельного оружия, в том числе:

1) для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья;

2) для отражения нападения на сотрудника милиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием;

3) для освобождения заложников;

4) для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление;

5) для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, организаций и общественных объединений;

6) для пресечения побега из-под стражи: лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления; лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц.

Между тем понятие "ликвидации бандитов в месте сбора банды"

предусматривает убийство с применением огнестрельного оружия лиц, которых сотрудники милиции считают бандитами, вне зависимости от наличия оснований, предусмотренных ч.1 ст. 15 Закона РФ "О милиции". При этом:

• отсутствуют критерии, на основании которых можно было бы установить, что лица, находящиеся "в месте сбора банды", являются членами банды;

• неясно, кто и каким образом признает "ликвидируемых лиц" членами банды;

• отсутствуют основания, на основании которых можно считать, что "ликвидируемые лица", подпадают под критерии, установленные ч. 1 ст. 15 ФЗ "О милиции";

• действия по "ликвидации членов банды", предписываемые сотрудникам милиции, могут влечь большую общественную опасность, нежели действия ликвидируемой банды, так как объектом посягательства банды является имущество и здоровье граждан и имущество организаций, а объектом посягательства сотрудников внутренних органов и внутренних войск МВД РФ является в данном случае жизнь граждан.

Резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 1989/65 от 24 мая 1989 г. "Эффективное предупреждение и расследование внезаконных, произвольных и суммарных казней" приняты Принципы эффективного предупреждения и расследования внезаконных, произвольных и суммарных казней, в соответствие с п.1 которых Правительства в законодательном порядке устанавливают запрет на все незаконные, произвольные и суммарные казни и обеспечивают, чтобы любые такие казни признавались преступлениями в соответствии с их уголовным законодательством и чтобы за их совершение предусматривались надлежащие меры наказания, учитывающие серьезность таких преступлений. Исключительные обстоятельства, в том числе состояние войны или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные ситуации в государствах, не могут служить основанием для таких казней. Такие казни не производятся ни при каких обстоятельствах, включая, в частности, ситуации, связанные с внутренним вооруженным конфликтом, чрезмерным или незаконным применением силы государственным должностным лицом или иным лицом, действующим в официальном качестве, или лицом, действующим по подстрекательству или при явном или молчаливом согласии такого лица, и ситуации, когда смерть наступает во время содержания под стражей. Этот запрет имеет преимущественную силу перед постановлениями, издаваемыми исполнительной властью.

Однако п. 36 рассматриваемого Наставления вводится разрешение на применение внезаконных, произвольных и суммарных казней через понятие "действий по ликвидации бандитов в месте сбора банды" и предусматривает распределение обязанностей и ресурсы, направленные на совершение указанного преступления.

В соответствие со ст. 22 Конституции РФ, каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

Основания для задержания лица на 48 часов до судебного решения предусмотрены Уголовно- процессуальным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Статья 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предусматривает, что каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в случаях и в порядке, установленном законом:

a. законное содержание лица под стражей после его осуждения компетентным судом;

b. законный арест или задержание лица за невыполнение законного решения суда или с целью обеспечения выполнения любого обязательства, предписанного законом;

c. законный арест или задержание лица, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным судебным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения;

d. задержание несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное задержание, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом;

e. законное задержание лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;

f. законный арест или задержание лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого предпринимаются меры по его высылке или выдаче. Каждое лицо, подвергнутое аресту или задержанию в соответствии с положениями подпункта "c" пункта 1 настоящей статьи, незамедлительно доставляется к судье или к иному должностному лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные функции, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на разбирательство, в ходе которого суд безотлагательно решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление о его освобождении, если задержание незаконно. Каждый, кто стал жертвой ареста или задержания в нарушение положений настоящей статьи, имеет право на компенсацию.

Между тем, создание фильтрационных пунктов и помещение в такой пункт задержанных лиц не соответствует требованиям, установленным ст. 5 Европейской Конвенции, в том числе п."с" ст. 5, так как доставление лица в фильтрационный пункт, насильственное удержание и содержание в нем не может быть признано законным, в связи с отсутствием в федеральном законодательстве понятия "фильтрационный пункт". Создание таких пунктов вступает в противоречие, как с требованием ст. 7 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", согласно которой местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых являются: следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы; следственные изоляторы органов федеральной службы безопасности; изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел; изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов федеральной службы безопасности, так и со ст. 11 Закона "О милиции", содержащей исчерпывающий перечень случаев, когда сотрудники милиции вправе доставлять и задерживать граждан. Никаких фильтрационных пунктов и насильственного удержания в них граждан указанные нормы закона не предусматривают.

Фактически указанным Наставлением предусмотрена возможность создания органами внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств собственной, не основанной на законе, действующей на основе принципов и норм, не предусмотренных законом, не подлежащей прокурорскому надзору и общественному контролю системы мест принудительного содержания.

В соответствии с п. 77 Наставления для подготовки сил и средств к действиям при чрезвычайных обстоятельствах проводятся "тактико-специальные (тактические) учения по окончании года. Указывается, что "все занятия, тренировки и учения, как правило, проводятся, на местности. При этом создается обстановка, максимально приближенная к реальной".

Данное требование, не содержащее запрета необоснованного ограничения прав и свобод граждан при проведении учений, создает угрозу массового нарушения их прав. В Наставлении не уточняется, насколько приближенной к реальной должна быть создаваемая при проведении учений обстановка, что не исключает недопустимого использования граждан как объектов при проведения учений.

Есть основания полагать, что в г. Благовещенске на жителях города в обстановке, максимально приближенной к реальной, как раз и проводились "тактико-специальные (тактические) учения".

Таким образом п.п. 24, 33, 34, 36, 40 Наставления по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах содержат нормы, не совместимые с Конституцией России, Международным пактом о гражданских и политических правах, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, федеральным законодательством и грубо нарушающие права, свободы и законные интересы граждан.

Статья 3 Закона РФ "О милиции" устанавливает, что "деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности". Согласно статье 3 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" деятельность внутренних войск осуществляется на основе принципов законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Приказ МВД России от 10 сентября 2002 года № 870 ДСП нарушает эти принципы.

Действия лица, подписавшего и опубликовавшего указанное наставление, как нормативный документ, обязательный для исполнения сотрудниками МВД РФ, содержат признаки преступления, предусмотренного частью третьей ст. 286 УК РФ, так как данное лицо совершило действие, явно выходящее за пределы его полномочий, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, причинило - как это подтверждают события в г. Благовещенске Республики Башкортостан - тяжкие последствия.

Полагали бы необходимым:

обратиться к Уполномоченному по правам человека в РФ с предложением истребовать из МВД РФ копии всех нормативных и распорядительных актов, регламентирующих "ликвидацию" участников бандформирований и иных лиц, статус и организацию работы "фильтрационных пунктов";

обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации с предложением в соответствие со статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и статьей 251 ГПК РФ обратиться в суд о признании Приказа МВД России от 10 сентября 2002 года ? 870 ДСП противоречащим закону;

в соответствии со статьей 141 УПК РФ обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации с заявлением о преступлении, совершенном должностным лицом - министром внутренних дел Российской Федерации.

**Председатель Комитета "За гражданские права",

член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ

А.В. Бабушкин

Эксперт Института прав человека,

член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ

Л.С. Левинсон**

Источники

• По мнению правозащитников, утвержденный приказом МВД документ о действиях органов внутренних дел России при чрезвычайных обстоятельствах - противоречит российскому законодательству // Народная Ассамблея. 2005. 24 мая.
• Бабушкин А., Левинсон Л. Заключение на Наставление по планированию и подготовке сил средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах // Центр "Демос". 2005. 25 мая.