Губернатор едет к дяде

В середине августа президент Владимир Путин продолжил в Барнауле и Иркутске серию "политических загогулин", начатую в Нижнем Новгороде назначением "варяга" Шанцева. Одновременно он высказался по поводу нового механизма наделения полномочиями губернаторов. Механизм в целом, по его мнению, вполне работоспособен, процедурные задержки связаны с недостаточно эффективной работой администрации президента по подбору людей в регионах, а цель Кремля - построение системы при которой губернаторы были бы "кровно связаны с национальными интересами".

Между тем действительность, похоже, не вполне оправдывает выказанный президентом сдержанный оптимизм. В самом деле, все последние назначения/утверждения губернаторов прошли с нарушениями установленных указами президента процедур и сроков. Выбирая между стабильностью и эффективностью, Кремль почти всегда делал ставку на стабильность, сохраняя на своих постах старых руководителей; а выбирая между лояльностью и эффективностью губернаторов, Кремль стабильно ставит на лояльность, предпочитая в качестве новых назначенцев директоров из федеральных ведомств.

Отбор кандидатов происходит кулуарно, часто из неподготовленных людей, никогда не имевших дело с управлением регионом. Отстранены при этом оказываются не только широкая общественность, но и "президентские люди" в лице местного актива "Единой России" и даже полпредов президента. В большинстве случаев система работает на холостом ходу, переутверждая в должности действующих глав. Как только доходит до реальных проблем, она пробуксовывает.

Задумывавшаяся с целью уменьшения нестабильности и неопределенности в политическом развитии регионов, новая модель управления уже явилась причиной нестабильности. Важно и то, что действия Кремля диктуются тактическими, а не стратегическими соображениями, как будто выборы Думы, и президента, ради которых отчасти все и затевалось, предстоят не через два с лишним года, а гораздо раньше.

Принимаемые кадровые решения ориентированы не на выигрыш, а на не-проигрыш, причем сиюминутный, результатом чего является консервация ситуации, задержка в развитии.

С уже произведенными с начала года заменами/утверждениями глав два новых случая доводят общее число назначенных Путиным с согласия региональных парламентов глав до 29 - это треть регионов страны. При этом сменено, не считая погибшего Михаила Евдокимова, лишь 5 глав, то есть каждый шестой. Это значительно меньше, чем менялось на выборах.

По полной программе, с подбором альтернативных действующему главе кандидатов и обнародованием их имен, назначения прошли лишь в 9 регионах - менее чем в трети общего числа. В остальных случаях губернаторы досрочно, иногда за год и даже за два, запрашивали президента о доверии и всегда его получали. Причем доля такого рода "инициативников" со временем, вопреки ожиданиям возрастает - с конца марта по июль в обычном, а не упрощенном порядке главы не утверждались. С одной стороны, это означает относительную бесконфликтность, с другой - еще меньшую публичность и прозрачность, чем даже установлено новой схемой.

Недавние нижегородский, и иркутский, и алтайский примеры свидетельствуют о стремлении Кремля пресекать любые проявления публичной политики. Центр посылает региональным политическим кланам недвусмысленный сигнал, требуя согласия. В случае же междоусобицы Кремль склонен скорее разрубать узлы, чем их распутывать, и не склонен отдавать предпочтение ни одной из конфликтующих сторон. При этом, случайно или нет, в наиболее крупных по числу жителей (и избирателей) регионах - Саратовской, Нижегородской, Иркутской областях, Алтайском крае - губернаторов - публичных политиков сменяют менеджеры и аппаратчики.

Итак, до сих пор президент доверял всем, кто его об этом спрашивал. Это означает, однако, лишь то, что право спросить президента о доверии еще надо заслужить. Выработался определенный ритуал, согласно которому глава региона сначала добивается позитивного сигнала от президента, часто личной встречи с ним. Условия, на которых это происходит, покрыты тайной, как и имена стражей, которые отворяют соискателю врата в рай. По разным оценкам, это может стоить до нескольких десятков миллионов долларов, в том числе в рассрочку, с условием назначения представителей отворяющей врата стороны на ключевые финансовые посты в регионе. После этого губернатор (а другим претендентам трудно составить ему конкуренцию, если только не объявлен тендер на освобождающееся место) лично приносит в Кремль заявление о доверии.

Отказов пока не было, но известен случай, когда губернатору было велено забрать свое заявление - мол, у Кремля нет времени рассмотреть его в срок. О том, чего это стоило претенденту на переутверждение морально и материально, история умалчивает, но через некоторое время он таки был вновь утвержден на свой пост. Известно, что пытались подать заявления о доверии и встретиться с президентом и оба отставленных недавно губернатора: нижегородский Ходырев и иркутский Говорин. Безрезультатно.

До сих пор такая система "просвещенного феодализма" хотя и давала сбои, но частные, не влекущие за собой крах системы в целом. Однако все менее прозрачная система становится и все менее эффективной, что приближает ее к кризису.

Между тем до конца 2005 года истекает срок полномочий еще у семи губернаторов, что с учетом объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого округа дает шесть новых назначенцев.

В свое время полпред в Сибирском округе Леонид Драчевский попробовал перемещать федеральных контролеров на местах из их родных регионов, где они выросли и сделали карьеру, в другие. В результате бывшие ельцинские представители президента в регионах получили назначения главными федеральными инспекторами в те регионы, где они никого не знали и где у них не было ни связей, ни обязательств. Вряд ли это оказалось эффективным даже с точки зрения Кремля. Во всяком случае эта практика не получила широкого распространения ни в Сибирском, ни в других округах. Похоже, теперь Кремль готов реанимировать практику горизонтальной ротации на уровне губернаторов. По крайней мере уходящий иркутский губернатор Борис Говорин заявил, что получил от Путина предложение возглавить другой регион и отклонил его.

Сам факт подобного предложения свидетельствует по крайней мере о двух вещах. Во-первых, Кремль не устраивают не сменяемые губернаторы как таковые, а персоны в конкретной политической конфигурации; перенесенные же в другой региональный контекст они вполне могут и подойти. Во-вторых, Кремль уже сталкивается с проблемой трудоустройства сменяемых губернаторов: в возрожденной номенклатурной системе они должны получить достаточно высокую новую позицию, а таких высвобождающихся высоких и при этом самостоятельных позиций - вроде поста федерального министра или посла - на всех не подберешь.

Обсуждая недавние назначения, комментаторы отметили прежде всего усиление лояльности новоназначенных губернаторов Кремлю, обратив гораздо меньше внимания на другую важную тенденцию - ослабление позиции губернатора в регионе. Дело в том, что первая серия ударов по губернаторскому корпусу в 2000-2003 годах резко ослабила их на федеральном уровне, но на региональном их власть в ряде случаев даже возросла. В тесной смычке с бизнесом - региональным и федеральным - губернаторы стали своего рода региональными олигархами. Новые назначения и сама их система ломают такое положение вещей, что имеет свои плюсы. Другое дело, что на место плохой и неэффективной системы может прийти не лучшая и более эффективная, а просто паралич власти. Ведь ослабление власти губернатора при одновременном уменьшении прозрачности власти как таковой и ее подконтрольности гражданам - вещь опасная.