| С 2006 года вступает в силу ряд правительственных решений, напрямую затрагивающих финансовые отношения федерального центра и субъектов федерации, региональных и местных властей. При этом на реализацию подобных решений из федерального бюджета, других источников выделяются немалые средства. Их эффективное использование зависит во многом от качества межбюджетных отношений, реформирование которых не прекращалось все последние годы.
О финансировании приоритетных национальных проектов, проблемах реформы местного самоуправления, а также о противоречиях во взаимоотношениях богатых и бедных субъектов федерации и опасностях, связанных с уходом из регионов крупных налогоплательщиков, обозреватель «Времени новостей» Михаил ВОРОБЬЕВ беседовал с заместителем министра финансов России Антоном СИЛУАНОВЫМ.
-- Антон Германович, с 2006 года начинается практическая реализация национальных проектов в здравоохранении, образовании, сельском хозяйстве и в сфере жилищной политики. На эти цели в федеральном бюджете следующего года выделено примерно 138 млрд руб. С учетом внебюджетных источников и госгарантий эта сумма возрастает почти до 180 млрд руб. Каков механизм финансирования? Какова степень участия в этих масштабных проектах региональных бюджетов?
-- Средства, необходимые для реализации национальных проектов, учтены в федеральном бюджете на 2006 год. По ряду национальных проектов деньги уже распределены по регионам. Механизм финансирования таких проектов, как доступное жилье, обеспечение регионов медицинским оборудованием, машинами скорой помощи, доплата учителям за классное руководство, определен недавно.
К примеру, по проекту обеспечения регионов медоборудованием, машинами скорой помощи, распределение средств предусмотрено исходя из численности населения и уровня бюджетной обеспеченности того или иного региона. Чем меньше у региона ресурсов, тем больше мы будем ему помогать. Ресурсов больше -- помощь поменьше. Думаю, что такой подход оправдан.
Отмечу, что по предложению Минздравсоцразвития регионам будут передаваться не деньги, а конкретные виды медоборудования, которые субъект сам выберет из подготовленного министерством списка, или определенное количество карет скорой помощи. Такой механизм централизованной закупки позволит существенно снизить цены на оборудование и сэкономить государственные средства.
Что касается доплат за классное руководство школьным учителям, то это предложение будет реализовываться исходя из численности класса 25 учеников в городах и 14 в сельской местности. То есть, если в классе городской школы 30 учеников, то надбавка выше, если 20, то меньше. Для сельских школ действует аналогичная система, но точка отсчета -- 14 человек.
-- Оценивая предложения отраслевых министерств, отвечающих за национальные проекты, можно ли говорить, что их бюджетное финансирование в 2006 году нужно увеличивать?
-- Все зависит от того, какие механизмы реализации нацпроектов будут окончательно одобрены. Нам не хотелось бы в следующем году менять бюджет в ходе его исполнения, как это было в текущем и в предыдущие годы. Мы беспокоимся об инфляции. Чем больше средств мы направляем на расходы, тем больше усиливаем монетарные факторы инфляции. Если на это не обращать внимание, то эффект от реализации бюджетной политики и национальных проектов заметно снизится.
-- В начале года вступает в действие 131-й федеральный закон о реформе местного самоуправления. Суть реформы в разграничении доходных источников и расходных полномочий разных уровней власти -- федеральной, региональной, муниципальной. Решено, что регионы сами будут определять, какими темпами вступать в реформу. Кто готов -- с 2006 года, кто не готов -- с 2007-го, 2008-го, вплоть до 2009 года. Чем обусловлено такое решение, в том числе с точки зрения межбюджетных отношений?
-- Основанием для введения переходного периода стал целый комплекс проблем: законодательных, финансовых, статистических, кадровых...
-- Например, до сих пор продолжается корректировка законодательства, направленная на то, чтобы регионы получили больше рычагов для обеспечения финансовыми ресурсами поселенческого и районного уровня в объемах, необходимых для выполнения муниципалитетами своих полномочий. Много поправок в законодательство, касающихся межбюджетных отношений в муниципальных образованиях, принято во второй половине этого года. Только совсем недавно приняты поправки в Бюджетный кодекс и 131-й закон, предоставляющие дополнительные права субъектам федерации осуществлять межбюджетное выравнивание в муниципальных образованиях.
Кроме того, во многих субъектах не завершены разработка и принятие собственного законодательства, обеспечивающего реформу местного самоуправления. В ряде случаев существуют проблемы формирования кадрового потенциала для работы в муниципальных образованиях, особенно во вновь создаваемых поселениях.
Поэтому в сложившейся ситуации переходный период абсолютно правильное решение. К сожалению, не все регионы воспринимают переходный период как возможность лучше приготовиться к работе в новых условиях, исключить возможность ошибок, недоработок в ходе реализации 131-го закона. Многие регионы рапортуют о полной готовности перейти на 131-й закон с 1 января 2006 года, хотя не готовы к этому, не имеют необходимого финансового, кадрового потенциала. Не нужно торопиться. Если есть возможность осмотреться, постепенно двигаться по пути реформы, так и следует поступать.
Положения переходного периода позволяют, например, определять регионам перечень расходных обязательств вновь создаваемых поселений. Это очень важно, поскольку не все поселения имеют устойчивую собственную доходную базу. Большинство, до 90% поселений -- дотационные. Не везде достаточно профессиональных руководителей финансовых служб, администраторов. Переходный период предоставляет право субъекту федерации часть полномочий вновь созданных поселений передать на более высокий, районный уровень, который уже сформировался, где сложились устойчивые кадры.
Поэтому, по нашему мнению, было бы логично, если нет уверенности в финансовом обеспечении полномочий создаваемых поселений, часть наиболее сложных обязательств, таких как обеспечение жилищно-коммунального хозяйства, дорожное строительство и т.д., отдать на районный уровень. А затем постепенно, в течение трех лет передавать эти полномочия поселениям по мере создания финансового и кадрового потенциала.
По нашим оценкам, 42 субъекта РФ собираются с 1 января 2006 года в полном объеме реализовать положения 131-го закона. Причем из этих 42 регионов -- практически все республики Южного федерального округа, как известно, далеко не богатые. Часть из них вызывает у нас беспокойство.
-- Не планирует ли федеральное правительство каким-то образом «притормозить» реформу в проблемных регионах, более настойчиво предложить им подождать, использовать переходный период?
-- Минфин приступил к рассмотрению проектировок ряда региональных бюджетов, которые вызывают у нас опасения. Это не ревизия проектов бюджетов, а своего рода аудит, подготовка рекомендаций субъектам федерации по бюджетным проектировкам следующего года. Если мы увидим возможности увеличить доходы, например, за счет отмены тех или иных налоговых льгот, сократить или оптимизировать расходную часть -- такие рекомендации будут высказаны. Безусловно, в ходе встреч с представителями беспокоящих нас регионов особое внимание будем обращать на переход на 131-й закон.
-- Из 42 регионов, которые намерены выполнить закон о реформе местного самоуправления в полном объеме с 2006 года, сколько территорий у вас вызывают беспокойство?
-- Примерно 20 регионов. И представители этих субъектов федерации обязательно будут с нами встречаться по проектировкам бюджетов на следующий год.
-- Какой объем средств федерального бюджета выделяется в 2006 году, чтобы поддержать регионы при проведении реформы местного самоуправления?
-- Мы много думали о том, как помочь регионам при реализации 131-го закона, выделять ли специальные или так называемые «окрашенные» средства. Поняли, что указывать из федерального центра, как и на что регионам тратить дополнительные деньги, нецелесообразно. Поэтому эти средства мы «погрузили» в общую систему межбюджетных трансфертов. Существенно увеличен фонд финансовой поддержки регионов. По закону финансовая поддержка субъектов РФ должна ежегодно возрастать на уровень инфляции. В следующем же году мы увеличили ее не на прогнозный уровень роста цен -- 7--8%, а на 20%. Это дополнительно примерно 25 млрд руб. Кроме того, на 5 млрд руб. (до 25 млрд руб.) увеличены дотации на сбалансированность региональных бюджетов. Смело можно сказать, что эти дополнительные 30 млрд руб. пойдут на создание условий для реализации 131-го закона. Эти деньги могут быть использованы на подготовку кадров, межбюджетное выравнивание, материально-техническое обеспечение администраций вновь создаваемых поселений и т.д.
Помимо этого мы увеличили объем средств, выделяемых на программу поддержки местного самоуправления. Ранее эта программа финансировалась ежегодно в размере всего 15 млн руб. На следующий год это уже более 200 млн руб., из который 179 млн руб. пойдут на обучение специалистов муниципальных образований.
-- В правительстве, в том числе в Министерстве финансов, неоднократно заявляли, что одна из задач межбюджетных отношений -- выравнивание финансовых возможностей регионов для равномерного социально-экономического развития страны. На практике получается, что бедные регионы существуют за счет изъятий значительной части доходов у богатых субъектов федерации. Понятно, что регионам-донорам такое положение вещей не нравится. Они говорят, что при подобной схеме нет стимулов к развитию: у богатых отбирается заработанное, бедным можно сидеть сложа руки, ведь все равно денег дадут. Не предполагается ли каким-то образом скорректировать данный механизм?
-- Сегодня у нас действует и достаточно эффективно работает механизм выравнивания бюджетной обеспеченности. Бюджетная обеспеченность ряда бедных регионов может составлять всего 10% от среднероссийского уровня, а богатых -- в 4--5 раз превышать эту планку. В 2006 году за счет фонда финансовой поддержки регионов уровень бюджетной обеспеченности малодостаточных регионов будет выравнен минимум до 64% от среднероссийского. Это тот уровень, который нам позволяет обеспечивать федеральный бюджет за счет фонда выравнивания. Соответственно, тот регион, который примет меры по дополнительному привлечению доходов, больше соберет налогов, будет иметь более высокую бюджетную обеспеченность.
В чем недовольство регионов-доноров? В том, что фактически случается, когда их бюджетная обеспеченность оказывается ниже, чем у регионов, которые по расчету должны быть менее богатыми. Дело в том, что регионы-реципиенты помимо средств из фонда финансовой поддержки получают еще и другие виды финансовой помощи, за которые Минфин не отвечает. Это инвестиции, средства на дорожное строительство и т.д. Немалые суммы проходят через фонд софинансирования различных социальных выплат и т.д. Зачастую бывает, что регион-реципиент по факту исполнения бюджета становится регионом-донором и наоборот. Красноярский край, например. По расчетам он регион-донор, а по факту «попадает в категорию реципиентов». Губернаторы говорят, что система работает неправильно.
-- Как сделать, чтобы она работала правильно?
-- Сейчас рассматривается вопрос о том, чтобы все виды финансовой помощи регионам из федерального бюджета сконцентрировать в одном месте, создать единый фонд софинансирования расходов. Там будут и инвестиционные деньги, и средства социальной помощи. Распределять эти деньги планируется с учетом бюджетной обеспеченности каждого региона. Думаю, что таким образом будет обеспечена справедливость при распределении федеральной помощи. До конца года соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Минфин представит в правительство.
-- Не так давно полпред президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак заявил о возможности введения в ряде беднейших регионов внешнего финансового управления. На ваш взгляд, станет ли подобная мера новым стимулом для местного руководства к налаживанию эффективной работы по привлечению в региональные бюджеты дополнительных доходов?
-- Напомню, что в ныне действующем законодательстве заложен механизм введения временной финансовой администрации, но только в том случае, если просроченная кредиторская задолженность региона превысит 30% от его доходной базы. Временная администрация в этом случае работает с долгами, расчищает "завалы" и т.д. Сейчас же предлагается вводить временные администрации исходя из иного критерия -- уровня дотационности. В регионах, где этот уровень превышает 80%, предлагается вводить внешнее финансовое управление. Мы долго дискутировали, надо ли это делать, ведь временная администрация не позволит увеличить собственную доходную базу региона. И пришли к выводу, что временная администрация в таком высокодотационном регионе должна провести аудит бюджета, проанализировать его доходную и расходную части. И по итогам этой работы выдать заключение об эффективности бюджетной политики в субъекте федерации. Будет подтверждено, что регион тратит деньги обоснованно, не имеет скрытых резервов, -- со спокойной совестью продолжим ему финансово помогать. Увидим, что деньги тратятся налево-направо, подумаем, как исправлять ситуацию. Согласитесь, если федеральный бюджет дает региону более 80% всех его средств, то вправе требовать от него качество управления собственным бюджетом.
Поэтому нельзя говорить, что временная администрация в этом случае будет отстранять органы исполнительной власти. Это не так. Она должна работать параллельно с органами власти субъектов федерации, выявлять возможные резервы. И в этом мы видим положительную роль временной администрации в системе межбюджетных отношений.
-- Неоднократно звучали заявления о том, что новый владелец «Сибнефти» компания «Газпром» предполагает перерегистрировать бывшую структуру Романа Абрамовича в Санкт-Петербурге. В результате, согласно данным одного из депутатов Госдумы, бюджет Омской области потеряет более 14 млрд руб. годового дохода -- почти 60%. Разработана ли в Минфине система мер по поддержке российских регионов в случае резкого и существенного снижения доходов? Ведь Омская область далеко не единственная, бюджет которой зависит от налоговых поступлений от крупной компании.
-- Безусловно, неприятный факт, когда бюджетную обеспеченность региона и сбалансированность бюджета определяет моноплательщик. По нашей информации, пока в Омской области этот вопрос остро не стоит. Сложнее обстоят дела на Чукотке, которая получает от «Сибнефти» в виде налога на прибыль 6 млрд руб. в год, что составляет больше половины всех доходов бюджета автономного округа. Сопоставимых средств для оказания экстренной помощи регионам у нас нет. И создавать их для таких целей на федеральном уровне мы не можем. Это было бы отвлечением значительных финансовых ресурсов. К примеру, в следующем году сформирован резерв в сумме 5 млрд руб., который мы хотим направить на бюджетную сбалансированность регионов по итогам первого квартала 2006 года. Сумма небольшая, если учесть, что консолидированный бюджет регионов составляет 3 трлн 100 млрд руб. Этот резерв создан для оперативной поддержки отдельных регионов, у которых возникают проблемы со сбалансированностью их бюджетов. Однако учесть столь значительные изменения доходной базы, какие могут произойти в Чукотском автономном округе, эти средства не в состоянии. Полагаю, что переходы столь крупных налогоплательщиков из региона в регион нужно осуществлять постепенно, в течение нескольких лет, чтобы мы могли скорректировать систему межбюджетного выравнивания, а регионы -- свои полномочия. Беседовал Михаил ВОРОБЬЕВ |
