Лев Левинсон. Госрегулирование частной жизни

В порядке исключения мы републикуем из 92-го выпуска бюллетеня неправительственных организаций "Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ" статью Льва Левинсона "Госрегулирование частной жизни", посвященную опубликованному вчера "Российской газетой" закону об НКО.

Федеральный закон (проект N 233364-4) "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Сергеем (Александровичем) Поповым, Владимиром Плигиным, Константином Косачевым, Андреем Кокошиным, Валерием Гальченко, Светланой Смирновой, Андреем Макаровым, Михаилом Емельяновым (ЕР), Натальей Нарочницкой, Александром Чуевым ("Родина" Рогозина), Анатолием Грешневиковым ("Родина" Бабурина), Юлием Квицинским, Сергеем Решульским (КПРФ), Алексеем Островским (ЛДПР), Антоном Баковым (вне фракций, в ноябре 2005 года вступил во фракцию ЕР), принят 23 ноября в первом чтении, 21 декабря - во втором, а 23 декабря - в третьем чтении. 27 декабря закон одобрен Советом Федерации.

Рассмотренный в прошлом выпуске бюллетеня в редакции первого чтения, проект вызвал бурную общественную дискуссию, перекинувшуюся за границы Отечества.

Момент, действительно, переломный. Доселе усилия власти в области политического законодательства были направлены, в основном, на выстраивание собственных бастионов - подавление федерализма, оптимизацию избирательной системы, ослабление парламентаризма, огосударствление политических партий и местного самоуправления (хотя партии и МСУ - зоны, по определению внешние государству). Каждым из этих шагов расширялись площади государственного регулирования, сокращалось поле общественной самостоятельности - пространство гражданского общества. Партии формируются теперь сверху, так называемое МСУ вписано во властную вертикаль, а в нижнем, несущем своем звене - поселений и территориального общественного самоуправления - ослаблено, обескровлено.

И вот власть вплотную приступила к телу частной жизни, к общественному организму - ассоциациям граждан, чтобы поставить и их под свое управление.

В какой-то момент показалось, что эта черта не будет перейдена. В 2004 году свобода собраний, поставленная под угрозу внесенным Правительством законопроектом о собраниях и митингах, была защищена президентскими поправками. Россияне получили либеральный закон о публичных акциях. Но свобода мирных собраний неотделима от свободы объединений. Иначе - кому собираться?

Засекреченная разработка, скоропалительный вброс законопроекта, международный скандал, манипуляции с экспертизой Совета Европы (министр юстиции Юрий Чайка поведал миру, что Совет Европы в целом поддержал проект, тогда как текст экспертизы профессора Дж. Тимена Ван дер Плойга из Амстердамского университета, подготовленной совместно с Генеральным секретариатом Совета Европы, свидетельствует об обратном). Затем - президентское заключение.

Президентом не было предложено текстуальных поправок, как это, согласно статье 120 Регламента Думы, следует делать в процедуре второго чтения: "поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта". Вместо этого из Кремля поступило полное двусмысленностей полулирическое повествование, в котором читающим через розовые очки видится чуть ли ни триумф правозащитной мысли, а переводящим смыслы - указание прибегнуть к камуфляжу, изобразить тактическое отступление, чтобы тем успешнее завершить штурм независимых НПО.

Спецоперация - внесение тайно подготовленного и не обсужденного с обществом драконовского законопроекта, затрагивающего основные права и свободы и демократические институты - быстрое проталкивание его в Думе через первое чтение без достаточного времени на обсуждение - поверхностное "улучшение" президентом законопроекта без изменения его репрессивной сути и введением в окончательном варианте других, еще более жестких, но не столь примитивных инструментов контроля в ответ на критику внутри страны и за рубежом - в очередной раз удалась.

Что же стало ее законодательным результатом?

Позитивные (по сравнению с текстом первого чтения) изменения немногочисленны. Снят сюжет с обязательным уведомлением общественным объединением, не имеющим статуса юридического лица, о своем создании и начале деятельности ("вот, ваше сиятельство, живет в таком-то городе Петр Иванович Бобчинский"). Исключен полный запрет на существование в РФ филиалов и представительств иностранных НПО - скорее всего, эта страшилка первоначального варианта предназначалась для последующего демонстративного "улучшения". Отменена и тотальная перерегистрация всех некоммерческих организаций, хотя многим НПО все же придется вносить изменения в устав и фактически проходить перерегистрацию. Наконец, закон планируется вступлением в силу с небольшой отсрочкой - по истечении 90 дней со дня опубликования, а не с 1 января 2006 года, как это значилось вначале.

На этом улучшения заканчиваются - улучшения по сравнению с текстом первого чтения. Относительно действующей редакции изменяемых законов улучшений никаких нет, за исключением разве что одного, не столь значительного, в статью 38 Федерального закона "Об общественных объединениях". Его все же следует упомянуть - ради объективности. Если в настоящее время в случае выявления общественными объединениями нарушений законодательства или совершения ими действий, противоречащих уставным целям, органом Росрегистрации может быть вынесено письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, то теперь к этому добавляется, что назначаемый срок исправления нарушений не может составлять менее месяца. Само право государства контролировать соответствие деятельности уставу вызывает у автора денного анализа принципиальные возражения. Но установление минимального срока несколько упорядочивает процедуру, коль скоро таковая может быть запущена. Хотя в принципе внутренние проблемы общественных объединений, равно как и других НКО - дело саморегулирования, а не ведомственного контроля.

В отличие от единственного микроскопического исправления вытекающие из закона ухудшения по сравнению с действующим законодательством фундаментальны.

1. Зона свободы, защищаемая по сей день законом "О некоммерческих организациях", ликвидируется. НКО оказываются в режиме разрешительной регистрации (вместо заявительной) и тотальной подконтрольности "уполномоченному органу" (т.е. Росрегистрации). Неприемлемый, противоречащий самому смыслу права на объединение разрешительный принцип регистрации, изначально (с 1995 года) предусмотренный действующим законом "Об общественных объединениях" (охватывающим своим действием лишь часть НПО), будет, в расширенном формате, распространен теперь на все некоммерческие организации. Утрачивается равенство субъектов гражданских правоотношений - коммерческих и некоммерческих организаций. Для первых сохраняются прежние либеральные условия, вторые огораживаются "колючкой". Вводимый спецрежим охватывает теперь все некоммерческие организации (кроме органов госвласти, иных государственных органов, органов МСУ, государственных и муниципальных учреждений) - образовательные, научные, культурные, спортивные. Все они сплошняком пойдут через Росрегистрацию и будут писать чиновникам отчеты о своей деятельности, о реализации уставных целей и задач, о соответствующем этим целям расходовании средств, а также принимать чиновников в гости на своих мероприятиях.

2. Предложенное в варианте первого чтения право чиновников Росрегистрации без каких-либо ограничений знакомиться с финансово-хозяйственными документами НКО в окончательной редакции слегка закамуфлировано, как это и предписывалось в заключении Президента. Но суть - тотальный контроль - осталась прежней. Право контролирующих получать все сведения заменено обязанностью подконтрольных их предоставлять. Некоммерческие организации принуждаются с неопределенной законом регулярностью подавать в Росрегистрацию или ее территориальные органы отчеты о своей деятельности, о реализации целей и задач с подтверждением соответствия учредительным документам расходования средств (статья 32 закона "О некоммерческих организациях", становящаяся одной из ключевых статей нового закона). Последнее требование относится и к религиозным организациям: информировать государство о достижении своих сверхъестественных целей будут и они. При этом формы и сроки предоставления отчетности законом никак не определяются. Определять их своими постановлениями будет Правительство - в свободном фантазийном полете. Два раза не предоставлены документы - ставится вопрос о ликвидации.

Органы Росрегистрации наделяются правом не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности НКО уставным целям, в том числе, в части расходования средств. Естественно, формат и продолжительность таких проверок никак не ограничена; ревизия "раз в год" может быть растянута на полгода, а то и на 12 месяцев.

Кроме того, Росрегистрация, становящаяся неким суперведомством масштабнее наркоконтроля (и таким же бессмысленным и вредным, как он), вправе будет затребовать информацию о финансово-хозяйственной деятельности НКО в налоговых и иных контрольных и надзорных органах и даже в финансово-кредитных организациях, т.е. в банках.

1. Основаниями ликвидации и запрета деятельности НКО объявляются неоднократные нарушения любого законодательства (хоть о противопожарной безопасности) либо одно грубое нарушение (статья 18 закона "О некоммерческих организациях"). Грубое оно или нет, решать будут сначала чиновники Росрегистрации или прокуратуры, а затем, по их заявлению, суд.

2. Вводится поражение в праве на объединение. Лицам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда, запрещается не только учреждение, но и членство, и участие в общественном объединении (статья 19 закона "Об общественных объединениях"). Направленность удара на заключенного Ходорковского очевидна, равно как и неконституционный характер такого ограничения. Помимо уголовного наказания, права человека, содержащегося в местах лишения свободы, могут быть ограничены только в части, прямо установленной Конституцией, а именно - право избирать и быть избранным. Согласно статье 3 УК, наказуемость деяния определяется только Уголовным кодексом. Предусмотренное им наказание в виде запрета заниматься определенной деятельностью применяется, следуя базовому принципу индивидуализации наказания, "если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права <...> заниматься определенной деятельностью" (статья 47 УК РФ).

Поражение заключенных в праве на объединение распространяется новым законом не на все НКО, а только на общественные объединения. Подпадает под него, например, "Открытая Россия" - межрегиональная общественная организация.

1. Такое же лишение права быть учредителем, членом или участником любого НКО распространяется статьей 19 закона "Об общественных объединениях", статьей 15 закона "О некоммерческих организациях" на лицо (физическое или юридическое), включенное в перечень в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Это перечень государств, зарегистрированные, проживающие или находящиеся в которых лица, а также лица, владеющие счетом в банках этих государств, подпадают под особые меры, предусмотренные названным законом. Согласно Распоряжению Росфинмониторинга от 28 августа 2003 года (в редакции от 1 марта 2004 года) к таковым относятся Острова Кука, Гватемала, Индонезия, Мьянма, Haуpу, Нигерия и Филиппины. Граждане этих государств, а также граждане России, работающие в этих странах и, соответственно, в них проживающие, будут полностью лишены в РФ права на объединение (в частности, невозможно существование общества российско-индонезийской дружбы, а также участие в деятельности российских НКО в какой бы то ни было форме нигерийского писателя Чинуа Ачебе, награжденного в 2005 году во Франфурте-на-Майне премией мира, даже если бы он на законных основаниях находился в Российской Федерации).

2. Не может быть учредителем, членом или участником НКО лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности (статья 19 закона "Об общественных объединениях", статья 15 закона "О некоммерческих организациях").

К преступлениям экстремистской направленности Уголовным кодексом отнесена, в частности, статья 282 УК РФ ("Возбуждение ненависти или вражды, а равно унижение человеческого достоинства"), по которой за организацию антиклерикальной художественной выставки осуждены сотрудники Музея и общественного центра имени А.Д.Сахарова Юрий Самодуров и Людмила Василовская и по которой подвергается преследованию за публикацию текстов лидеров чеченского сопротивления нижегородский правозащитник Станислав Дмитриевский. Осужденные по этой статье и по ряду других статей УК будут лишены права каким-либо образом участвовать в деятельности общественных объединений и других НКО даже без оформления своего участия.

1. Устанавливаются повышенные меры контроля для иностранных поступлений (будь то от иностранных организаций или иностранных граждан). При этом все, что касается "прозрачности" зарубежных средств (а также средств международных организаций, независимо от места их регистрации), выводится из-под регулирования федерального закона и передается на усмотрение Правительства, которое будет устанавливать формы и сроки предоставления отчетов (как для получателей, так и для зарубежных организаций-доноров - статья 29 закона "Об общественных объединениях", статья 32 закона "О некоммерческих организациях").

2. Иностранным гражданам и лицам без гражданства (кроме законно находящихся в РФ) запрещается быть учредителями, членами и участниками российских НКО (статья 19 закона "Об общественных объединениях", статья 15 закона "О некоммерческих организациях"). Исключение сделано только для международных общественных объединений и то только для тех представляющих их иностранных граждан, в государствах которых имеются структурные подразделения этих международных объединений (статья 47 закона "Об общественных объединениях").

Особо "замечателен" этот запрет для участников общественных объединений, поскольку таковыми, согласно статье 6 закона "Об общественных объединениях", считаются лица, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия. Запрет на такого рода неформализованное участие - явный признак восстановления "железного занавеса" как следствия одолевающей властей антиэкстремистской (или "антиоранжевой") паранойи.

1. Как отмечено выше, филиалы и представительства иностранных НПО могут действовать в России. Все, что от них требуется - подать уведомление о себе в Росрегистрацию с приложением необходимых документов, после чего они включаются в реестр и приобретают правоспособность. Одно только "но": включение в реестр осуществляется не в заявительном, а разрешительном порядке, несмотря на заверения в обратном авторов закона. Иностранной НПО может быть отказано во внесении сведений о ее филиале или представительстве в реестр по целому ряду как формальных, так и оценочных оснований. Наиболее замечательна возможность отказа в случае, если цели создания филиала и представительства "создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам" РФ (статья 132 закона "О некоммерческих организациях").

По заявлению одного из авторов проекта депутата Сергея Попова (ЕР), эти перлы изысканы "в нормах международного права" и потому не могут быть поставлены под сомнение. Между тем, Декларация ООН от 9 декабря 1981 года "О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств", откуда механически перенесен кусок текста - одна из десятков тысяч никого ни к чему не обязывающих деклараций ООН, не является ни конвенцией, ни пактом, ни международным договором, а лишь в лучшем случае рекомендательным документом, каковых Генеральная Ассамблея ООН по разного рода политическим надобностям ежегодно принимает сотнями.

Очевидно, что отказать в правоспособности на российской территории любой неугодной иностранной НПО по мотивам "угрозы самобытности" не составит труда.

1. Вводится тотальный запрет организациям (коммерческим и некоммерческим), учрежденным иностранными гражданами, иностранными организациями, в том числе иностранным НПО, действовать на территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Не смогут работать в ЗАТО и международные организации, в т.ч. зарегистрированные в России, например, Международное общество "Мемориал".

Установленные ограничения для коммерческих организаций вообще выходят за пределы предмета регулирования рассматриваемого закона, посвященного НКО.

1. Мало сказать, что деятельность отделений, филиалов, представительств (структурных подразделений) иностранных НПО после вступления в силу закона должна стать "прозрачной". Они, по сути, будут управляться чиновниками Росрегистрации.

Дополнениями, вносимыми в статью 32 закона "О некоммерческих организациях", Росрегистрации предоставляется право вынести структурному подразделению иностранной НПО мотивированное решение о запрете осуществления на территории РФ заявленной программы или ее части. Структурное подразделение иностранной НПО, получившее указанное решение, обязано прекратить деятельность, связанную с осуществлением данной программы в указанной в решении части. Невыполнение указанного решения влечет исключение соответствующего филиала или представительства иностранной НПО из реестра либо ликвидацию отделения иностранной НПО. Каковы могут быть причины, поводы, основания такого решения, закон не указывает. Росрегистрация будет действовать по своему (или вышестоящему) усмотрению, проще говоря - произвольно и избирательно.

1. В той же статье 32 предусматривается, что "в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства уполномоченный орган вправе вынести структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации в письменной форме мотивированное решение о запрете направления финансовых средств определенным получателям указанных средств" .

Основания такого запрета переписаны из части 3 статьи 55 Конституции. Однако там предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в указанных целях только федеральным законом. Иными словами, закон может включать соразмерные ограничительные положения, устанавливая разумный баланс прав и свобод, а также их необходимых в демократическом государстве ограничений. Но законодатель не может делегировать правоприменителю полномочия самостоятельно применять любые перечисленные в статье 55 Конституции ограничения прав.

Таким образом, свобода деятельности иностранных неправительственных организаций в России существенно ограничена, государственные органы будут осуществлять политический и финансовый контроль за каждым движением иностранного подразделения - равно как и за российскими неправительственными организациями.

Антиобщественный закон принят. Никакой либерализации и приведения законопроекта в соответствие с международными нормами и Конституцией РФ во второй версии законопроекта не произошло. Напротив, изменения, принятые после первого чтения, существенно ужесточили законопроект.

23 декабря 2005 года Президент подписал указ N 1521, согласно которому численность сотрудников центрального аппарата Федеральной регистрационной службы с 1 января 2006 года увеличивается с 143 до 277 человек, не считая технического персонала. Территориальным органам Росрегистрации также предписано расти, чтобы достигнуть к 1 октября 2006 года 29217 сотрудников: по 332 чиновника на субъект Федерации.

Мировой опыт регулирования некоммерческого сектора неоднороден: во многих, в том числе относимых к "цивилизованным" государствах существуют те или иные разрешительные процедуры, касающиеся отдельных форм некоммерческой деятельности, некоторые меры контроля. Не все просто (хуже того - не все понятно) и с ограничениями на политическую деятельность. Проблемы, подобные сваливающимся на Россию с принятием этого закона, возникают лишь тогда, когда - как в Беларуси, Туркменистане, Узбекистане - исключения и оговорки сводят на нет само право на объединение. И если аналоги отдельным принимаемым сегодня в РФ ограничениям и процедурам можно найти в законодательствах более приличных государств, в их правовых системах находятся и действенные противовесы, защищающие свободу ассоциаций от государственного вмешательства и бюрократического всевластия.

Автор этого текста не настаивает, конечно, на непогрешимости своей классификации негосударственной некоммерческой деятельности как исключительной принадлежности частного права. Подход к НПО "общественной пользы", в том числе к правозащитным ("политическим" - по международной терминологии) НПО как к субъектам публичного права и о вытекающих из такого их юридического определения последствиях в плане иного уровня ответственности, отчетности и госрегулирования может быть предметом дискуссии, весьма интересной, которую, возможно, удастся осуществить и в пространстве нашего бюллетеня.