Оригинал материала
Надзорный вакуум
Пять лет назад Центральный банк при активной поддержке множества мелких и средних банкиров не дал правительству провести реформу. План этой реформы от лица РСПП предложили крупные банкиры. Они считали, что власти должны административными мерами стимулировать консолидацию банков, а мелкие «меняльные конторы», живущие за счет «серых» операций, вывести с рынка. Тогда у властей был политический ресурс для подобной реформы, но не было желания тратить этот ресурс. Тем не менее банковская система за прошедшие годы пережила по сравнению с другими отраслями действительно серьезные структурные изменения: была создана и заработала система страхования вкладов, и надзорный блок ЦБ под руководством Андрея Козлова, как мог, препятствовал попаданию туда сомнительных банков. Но, видимо, он слегка преувеличивал, когда в 2002 году в одном интервью на вопрос о необходимости сильной политической поддержки сказал: «Чувствуем. Поддержка есть».
Не знаю, намеренно или нет, Владислав Резник указывает на то, что сложившаяся надзорная практика породила «убийственный эффект». Он, правда, имеет в виду не гибель Андрея Козлова, а массовый отзыв лицензий (60 в 2006 году). Тем не менее именно выстрелы в Козлова и последовавшее расследование как-то сразу разрушили миф о сильном, беспристрастном и «продвинутом» с точки зрения методологии банковском надзоре. «Банк России создал особый мир, который характеризуется узурпацией государственно-властных полномочий по противодействию легализации; собственной системой правил, в рамках которой банки карают за законные операции, формально прикрывая это ссылками на закон о легализации», -- выносит г-н Резник свой приговор. На месте грозного ведомства мгновенно возник вакуум, который заинтересованные стороны не замедлили заполнить. Не проходит и недели, чтобы банковские ассоциации не выступили с настоятельными советами Центробанку о том, как нужно усовершенствовать нормативные документы в сфере надзора. В последнее время стиль изложения этих инициатив все больше похож на диктат.
Ситуация явно требует какого-то разрешения, независимо от поиска и наказания убийц Андрея Козлова.
В мире нет однозначных рецептов того, кем именно должен осуществляться банковский надзор. В США, как известно, денежной политикой занимается Федеральный резерв, а банковским надзором -- входящее в систему казначейства ведомство банковского надзора (Office of the Comptroller of the Currency). В Великобритании лейбористы после прихода к власти в 1997 году первым делом дали Банку Англии независимый статус (и канцлер правительства Гордон Браун до сих пор считает это решение самым важным за время работы нынешней администрации), и с тех пор британская финансовая система работает на принципах во многом добровольного исполнения рекомендаций независимого ведомства -- Financial Services Authority.
Очевидно, что главный принцип -- отсутствие конфликта интересов. Регулятор не может одновременно устанавливать правила игры и быть крупнейшим игроком рынка. Российский ЦБ совмещает функции контроля за денежным обращением и банковского надзора. Имея узаконенный независимый статус, он в середине 1990-х под давлением МВФ смог реализовать его на практике, отказав правительству в финансировании бюджетного дефицита. Однако, как известно, ЦБ не только устанавливает правила игры в банковском секторе и контролирует их исполнение, но еще и является акционером крупнейшего коммерческого российского банка. И, в общем, для полноценного функционирования надзора ЦБ не хватает разве что силовой функции -- потому и пришлось Андрею Козлову прибегать к услугам ОМОНа в истории с Содбизнесбанком.
Дискуссии о статусе ЦБ традиционно возникали лишь одновременно с кадровыми вопросами. Понадобилось избавиться от Виктора Геращенко -- и над ЦБ надстроили Национальный банковский совет. Кстати, тогда же среди прочего в Кремле обсуждалась идея отделения надзора, но она явно не была главной на повестке дня (что лишь подтверждает тот факт, что власти действовали «по ситуации»). Вопрос о переводе надзора в ведение «мегарегулятора», который возник с приходом в ФСФР Олега Вьюгина, выглядел уже чистой теорией. Теперь вот не стало Андрея Козлова, человека с сильным характером и большим авторитетом, -- и снова встает вопрос о том, что нужно отстраивать всю систему.
История учит всегда искать, «кому выгодно». Первое, что приходит на ум -- любая реорганизация ведет к административной неразберихе, в нашем случае -- к временному ослаблению надзора. Кому это выгодно, объяснять не нужно.
История учит и тому, что кризис -- лучшее время для реформ. В этом смысле инициатива г-на Резника прозвучала вполне своевременно. Можно ли ее реализовать быстро и без потерь для качества управления? «Конечно, логично было бы отдать надзор в ФСФР, но это идеальная ситуация, а стремление к идеалу -- это не наш метод. Ну а что нужно «Росфинмониторингу», чтобы наладить банковский надзор? Ему даже не нужно брать кадры из ЦБ, просто вызвать сотню налоговиков из Питера и провести тренинги по инструкциям «от Френкеля», и вот вам готовая служба», -- шутит знакомый банкир.
Впрочем, шутит ли? Ведь стремление к идеалу не наш метод...