Оригинал материала
«В интересах народа США»
60 лет назад был обнародован план спасения послевоенной Европы
5 июня 1947 года госсекретарь США Джордж Маршалл произнес в Гарвардском университете свою знаменитую речь, в которой объявил о программе мер по восстановлению послевоенной Европы. В историю эта программа вошла под названием «план Маршалла», который сразу же стал предметом ожесточенной политической борьбы. Черчилль назвал его "самым бескорыстным актом в истории", а Сталин усмотрел в нем заговор с целью экспансии американского империализма в Европе, опустошенной войной и, как надеялась Москва и опасался Вашингтон, созревшей для коммунизма. Полемика между сторонниками этих двух полярных определений продолжалась весь период «холодной войны» и по большому счету не закончилась до сих пор. Между тем самое удачное определение «плану Маршалла» дал один из его авторов -- Уильям Клейтон, назвавший программу "акцией, продиктованной на редкость просвещенным пониманием собственных интересов".Пейзаж после битвы
Безусловно, искать причины появления «плана Маршалла» исключительно в «бескорыстии» США или, напротив, в «экспансионистском заговоре американского империализма», было бы, мягко говоря, слишком поверхностно. Необходимость «плана Маршалла» диктовалась объективной ситуацией, которая сложилась в послевоенной Европе к весне 1947 года. В то время как над ее восточной частью опускался коммунистический «железный занавес», в Западной Европе наблюдался тяжелейший экономический кризис, нарастала социальная напряженность и политическая нестабильность, что, в свою очередь, грозило распространением коммунистических настроений. Особенно если учесть, что в таких странах, как Франция и Италия, действовали мощные компартии, чьи представители даже входили в правительства.
Для оценки положения в Европе была создана специальная комиссия при президенте США, которая отмечала, что европейская экономика находится в плачевном состоянии - перестали работать многолетние связи в промышленности, торговле и финансах, произошла эрозия управления. Объем производства и уровень доходов на душу населения упали ниже аналогичных показателей 1938 года. В Германии, Италии, Франции падение достигло 40--65% от предвоенного уровня. В более благополучной Великобритании в 1946 году объем производства составил 90% от уровня 1937 года. Наблюдалась не только дезорганизация денежного обращения как такового, но и недостаток товарного предложения, что вело к высоким темпам инфляции -- 50--70% в год, но в ряде стран, например в Италии, они достигали сотен процентов.
Войной была разрушена и единая система торговли, как внутренней, так и внешней. В то время как потребность в импорте все время возрастала.
Жизнеспособность западноевропейской экономики поддерживалась исключительно импортом из Северной Америки. Страны Западной Европы за счет собственного производства могли обеспечить себя зерном, хлопком, алюминием, медью только на 40%, свинцом и цинком -- на 30%, салом и маслом -- на 15%, а мясом и топливом -- только на 10%. Австрия, к примеру, не покрывала собственным производством даже половины потребности в основных продуктах питания. Из-за уменьшения импорта этих товаров Западной Европе угрожал голод. Что едва и не случилось.
Сразу после войны импорт стран Западной Европы обеспечивался в основном за счет предоставления субсидий и займов со стороны США и Канады, а также использования собственных золотых и долларовых резервов.
К 1947 году поток поступлений из этих источников истощился -- из-за отсутствия долларов западноевропейцы были уже не в состоянии платить за американские поставки. Появилась реальная перспектива сокращения американского товарного импорта в Западную Европу наполовину, а долларового -- на 4/5, что означало бы коллапс для европейской экономики.
В итоге президентская комиссия пришла к выводу, что без восстановления экономики Европы кризис будет нарастать, что повлечет за собой сокращение производства и массовую безработицу в США, а также вероятный захват власти коммунистами в дружественных Америке странах. Настаивая на оказании помощи Европе, заместитель госсекретаря Дин Ачесон подчеркивал: "Это необходимо, если мы стремимся сохранить наши собственные свободы и наши собственные демократические институты. Этого требует наша национальная безопасность".
Таким образом, в Вашингтоне сложилось четкое понимание того, что экономический паралич Европы и неизбежно последующая вслед за этим политическая катастрофа угрожают прежде всего американским интересам. Но одновременно в Вашингтоне понимали и то, что ни американским, ни европейским интересам не отвечает курс на закрепление за США роли действующего на благотворительных началах «донора». Как раз к началу 1947 года стала назревать угроза кризиса и в самих США, так как факторы, поддерживающие на высоком уровне американское производство в первые послевоенные годы, начали исчерпываться. Одним из таких факторов и был сильно раздутый экспорт в Европу. Но к лету 1947 года он стал падать из-за неплатежеспособности европейцев.
Даже в относительно благополучной по тогдашним меркам Великобритании наступил финансовый кризис, и правительство вынуждено было пойти на сокращение импорта продовольствия, что привело к резкому подорожанию продуктов питания.
Во Франции же министр экономики Пьер Мендес-Франс предлагал с целью предотвращения инфляции заморозить зарплату и цены, одновременно блокировать банковские счета и приступить к принудительному обмену банкнот. А министр финансов Рене Плевен разработал свой проект экономического спасения, основой которого являлся выпуск крупного внутреннего займа. Коммунисты же буквально с пеной у рта требовали национализации и создания любой ценой системы социальной защиты населения. И выбивали одну уступку за другой.
Спасение в объединении
Требовалась не просто помощь в виде поставок товаров, а такое экономическое взаимодействие, которое обеспечило бы самоокупаемость возрождения Европы, повышало бы отдачу от американской помощи и вписывалось бы в начавшееся в конце 40-х годов очередное обновление технологической базы американской экономики.
Одним из основных пунктов доклада президентской комиссии была необходимость денежной реформы в европейских странах. Но, с одной стороны, необходимо было сократить объем денежной массы, а с другой -- нужны были немалые средства, чтобы обеспечить рабочих ключевых отраслей промышленности достаточным количеством продуктов для того, чтобы «завести» производство.
Тем самым немедленное сбалансирование бюджетов западноевропейских стран было признано неосуществимым. Оздоровление финансовой системы рассматривалось не как предварительная или заключительная стадия экономического возрождения, а как процесс, в котором санация финансов может способствовать подъему производства, но и сама зависит от этого подъема.
Выводы, содержавшиеся в докладе президентской комиссии, и легли в основу речи Маршалла в Гарвардском университете. Конкретной разработкой плана занялись специалисты из госдепартамента и государственного военно-морского координационного комитета во главе с Уильямом Клейтоном, бизнесменом и дипломатом, представителем США в ГАТТ (Генеральное соглашение о тарифах и торговле) и Экономической комиссии ООН для Европы. Он выступал за экономическое возрождение Европы прежде всего в свете «потребностей и интересов народа США», которому «нужны рынки, крупные рынки, чтобы покупать и продавать, так как дешевле защитить себя экономическими средствами, которых у нас более чем достаточно».
Но подлинным, так сказать, идеологическим отцом «плана Маршалла» был президент США Гарри Трумэн. Собственно, решение назвать беспрецедентный проект именем госсекретаря было принято по тактическим соображениям -- Трумэн в отличие от Маршалла не пользовался необходимой поддержкой в конгрессе, который должен был одобрить ассигнования для Европы.
Своего рода предтечей "плана Маршалла" была "доктрина Трумэна", принятая в марте 1947 года. Она предусматривала оказание экономической помощи Турции, Греции и несколько позднее Италии, поскольку им угрожала «потеря свободы». В Греции коммунисты развязали гражданскую войну, в Италии усилились позиции компартии, а Турция была объектом всестороннего давления СССР.
Предложения участвовать в «плане Маршалла» были разосланы практически всем европейским странам, в том числе Турции, исключили лишь франкистскую Испанию. Отправлены были приглашения и так называемым странам народных демократий. Вашингтон надеялся таким образом расшатать советское господство в Восточной Европе. Выдающийся дипломат и политолог Джордж Кеннан заявлял тогда: "Двери для участия должны быть открыты для всех без исключения европейских стран, что будет означать полное объединение Европы. В конечном итоге Советам будет все сложнее удерживать их под своим контролем". Однако быстро выяснилось, что надежды эти иллюзорны: на встрече в Париже министров иностранных дел США, Франции, Великобритании и СССР Молотов отверг «план Маршалла» и демонстративно покинул зал заседаний. И вслед за Москвой от "плана Маршалла" послушно отказались союзники СССР.
Правда, столь ясно обозначив свое отношение к американскому плану, Москва косвенно подтолкнула к участию в нем некоммунистические европейские страны. Свою речь Маршалл произнес 5 июня 1947 года, а уже 12 июня в Париже собрались представители 16 стран Западной Европы. Они обсудили размеры конкретной помощи, необходимой для каждой из них. В США был создан правительственный комитет по изучению состояния американской экономики и ее возможностей оказать такую помощь. Для того чтобы подготовить официальное ходатайство об оказании помощи, 16 стран почти беспрерывно проводили совещания в Париже и 12 июля снова собрались в Гран-Пале. Был образован Комитет по европейскому экономическому сотрудничеству (КЕЭС), которому поручили всего за шесть недель определить "имеющиеся у Европы ресурсы и ее потребности" на 1948--1951 годы.
Доклад КЕЭС был подписан уже 22 сентября 1947 года. В нем содержалось предупреждение, что без помощи США Европу ждет катастрофа. После этого, в апреле 1948 года, конгресс США принял Акт экономической помощи (Economic Assistance Act). Впервые в истории европейским странам предлагалось выходить из кризиса не в одиночку, а совместными усилиями. Так же впервые держава-победительница (США) не взимала с побежденных стран репараций, а оказывала им крупномасштабную помощь.
В апреле 1948 года в Париже министрами 16 европейских государств была подписана соответствующая конвенция. Первоначально участниками «плана Маршалла» были Великобритания, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Швеция, Норвегия, Дания, Ирландия, Исландия, Португалия, Австрия, Швейцария, Греция, Турция. Затем его действие было распространено на ФРГ.
Условия и цели
Согласно конвенции о "плане Маршалла" его европейские участники должны были выполнить следующие условия: отказаться от национализации и поощрять частные инвестиции; принять меры по облегчению обмена товарами; через межстрановую кооперацию обеспечить активизацию наиболее эффективных производств; укреплять свои валюты; придать кооперации организационное обеспечение в виде Организации европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), преобразованной из КЕЭС.
Расхожие представления о «плане Маршалла» сводят его главным образом к «продовольственной интервенции», своего рода гуманитарной помощи. Действительно, поставкам продовольствия отводилось около 70% всей безвозмездной помощи. Однако, как отмечалось в докладе президентской комиссии по иностранной помощи, при всей важности и необходимости продовольственной помощи главной целью «плана Маршалла» являлось достижение экономической самостоятельности европейских стран, то есть восстановление их способности обеспечивать функционирование и развитие собственных экономик.
«План Маршалла» рассматривался как инструмент подпитки разрушенной экономики, что создало бы условия для экономического возрождения. При этом и в США, и в Европе понимали, что без основательной производственной базы шансы на это невелики.
США, безусловно, учитывали и собственные интересы: например, выбор товаров для поставок оставался за американцами и не всегда соответствовал запросам европейских стран, то же самое касалось и финансирования закупок оборудования. Кроме того, США имели определенные льготы при доступе к источникам сырья и при приобретении товаров.
Финансирование отдельных элементов «плана Маршалла» определялось характером и видом поставок. Поставками первого вида являлись предметы первой необходимости, требовавшиеся для предотвращения голода. Каждую весну выделялись ассигнования на продукты питания, топливо, одежду. Год от года по мере роста собственных ресурсов европейских стран эти ассигнования сокращались. Поскольку помощь такого рода не самоокупается, а большинство стран Западной Европы было не в состоянии оплатить поставки, основная часть последних шла в виде дотаций, а не займов. Местная валюта, вырученная от продажи этих продуктов, должна была использоваться правительствами для уменьшения дефицита госбюджета, темпов инфляции и для наращивания запаса дефицитных ресурсов (сталь, цемент, уголь, нефтепродукты, энергетическое оборудование, транспортные средства).
Второй вид поставок -- промышленное оборудование. Здесь при финансировании преобладали займы Международного банка.
Третий вид -- сырье, сельскохозяйственные машины, промышленные товары, запчасти и так далее. Эти поставки финансировались под гарантии американского правительства через Экспортно-импортный банк США, создавший для этих целей специальное отделение.
Важное место отводилось восстановлению и обновлению основных производственных фондов. В 1948--1951 годах планировалось израсходовать от 2 до 3 млрд долл. на восстановление и развитие заводов по производству железа и стали, 3--5 млрд -- на машины и оборудование для шахт, 3--4 млрд -- на сельхозмашины. Американская помощь поступала в различных формах -- в виде безвозмездного дара в долларах, безвозмездного снабжения товарами, но в основном в форме кредитов. Общая же сумма средств, израсходованных в рамках «плана Маршалла» с 3 апреля 1948 года до 30 июня 1951 года, составила около 17 млрд долл. (по разным оценкам это около 150--170 млрд долл. в современных ценах).
ОЕЭС распределяла безвозмездную помощь и кредиты в соответствии с долларовым дефицитом платежного баланса каждой страны. Великобритания получила 23% всего объема безвозмездной помощи, Франция -- 20%, приблизительно по 10% получили Италия и ФРГ. В целом около трети импорта в рамках «плана Маршалла» приходилось на сельхозпродукцию, но огромную роль играл также импорт средств производства. Примечательно, что весомая часть долларов, предназначенных на помощь, осталась в Америке, так как выделяемые на эти цели излишки американской сельхозпродукции следовало закупать в самих США. Кроме того, 25% всей пшеницы и продуктов из нее, отправленных в Европу, должны были ввозиться в виде муки, произведенной опять же в США.
Путь к экономическому чуду
При выполнении обязательств по «плану Маршалла» западноевропейские правительства столкнулись с противоречиями при проведении экономической политики. С одной стороны, условием американской помощи был отказ от национализации и планов, способных ущемить частный капитал. С другой стороны, восстановление можно было осуществить только при руководящей роли государства, которое на первых порах снабжало население продовольствием, а промышленность -- сырьем, старалось снизить безработицу. В некоторых случаях все-таки пришлось национализировать неспособные к самообеспечению отрасли -- железные дороги, воздушный транспорт, сферу социальных услуг, некоторые сектора тяжелой промышленности.
Тем не менее накопленный в рамках ОЕЭС опыт привел к выработке согласованного подхода к решению проблем. Допускалась остановка выполнения новых проектов до принятия решений по ним в ходе координации. И наоборот, решения Совета ОЕЭС о желательных инвестициях обязывали страны-участницы использовать все возможности для осуществления таких инвестиций.
Приоритетными для вложения капитала считались отрасли, развитие которых уменьшало зависимость от США. Среди них выделялись "долларосберегающие" и "доллароприбыльные", то есть импортозамещающие и экспортные. По мере сокращения американской помощи приходилось искать иные источники удовлетворения потребностей. Одно из направлений поиска -- стимулирование собственного сельского хозяйства.
Уровень госвмешательства в экономику был различным. Например, Франция и Швеция пошли по пути государственного планирования. Во Франции, в частности, осуществлялся жесткий госконтроль за кредитом, главной целью было не столько наращивание производства, сколько его модернизация. Высок был уровень национализации в Австрии, ФРГ, Бельгии.
А вот в Великобритании планированием не увлекались, национализацию же рассматривали как способ "спасения" стагнирующих отраслей, но не как средство стимулирования роста эффективности производства. Экономическая политика была направлена прежде всего на достижение высокого уровня занятости и улучшение платежного баланса с опорой на финансовую помощь США.
Сравнительно быстрое восстановление экономики Италии тоже опиралось на усиление госконтроля, рост прямых госинвестиций и модернизацию промышленности. В отличие от Великобритании итальянское правительство разрешило предпринимателям использовать фонды помощи на финансирование импорта оборудования.
Особое место в "плане Маршалла" было уделено Западной Германии -- стране на передовой линии противостояния с коммунизмом. В первые годы реализации "плана Маршалла" Германия получала от США всех видов помощи почти столько же, сколько Великобритания и Франция вместе взятые, и почти в три раза больше, чем Италия. "План Маршалла" наряду со знаменитой денежной реформой Людвига Эрхарда (в 1948--1949 годах директор управления хозяйством англо-американской зоны оккупации Германии) стал основой для «немецкого экономического чуда».
Вливание долларов в экономику европейских государств позволило избежать гиперинфляции и возобновить международную торговлю и частные инвестиции, хотя большинство местных валют на тот момент были неконвертируемы. Поэтому, например, американским инвесторам гарантировалось, что они в любой момент смогут конвертировать прибыль в доллары и беспрепятственно вывезти эти средства.
На первом этапе реализации "плана Маршалла" помощь составляла значительную часть ВВП европейских стран. К примеру, в 1949 году американские деньги обеспечили более 11% ВВП Великобритании, 12% ВВП Франции, 21,8% ВВП Германии и 33,6% ВВП Италии. Почти 15% своего бюджета США тратили на иностранную помощь. И уже в 1950 году европейские экономики продемонстрировали высокие темпы роста. Уровень производства в промышленности превысил довоенный на 40%, в сельском хозяйстве -- на 20%. В результате в 1951 году доля помощи США в ВВП Великобритании уменьшилась до 2%, во Франции -- до 7,8%, в Германии -- до 6,8%, в Италии -- до 8,7%.
В ходе реализации плана был создан особый механизм распределения помощи: США не разрешали государствам-реципиентам расходовать эти средства на "затыкание дыр" в госбюджетах. Например, 17% всех средств расходовалось исключительно на приобретение промышленного оборудования и автомобилей. Позже в развитых странах этот принцип стал ключевым для политики в отношении к заимствованиям: брать в долг, чтобы инвестировать, а не покрывать текущие расходы.
Можно сказать, что благодаря "плану Маршалла" Европа и весь мир избежали масштабного кризиса, подобного тому, который поразил мировую экономику после первой мировой войны.
За три года реализации план восстановления позволил увеличить выпуск продукции Европе на 20 млрд долларов.
Высокая результативность «плана Маршалла» во многом объясняется и тем, что он был ориентирован на "расшивку узких мест" в снабжении производства, на избирательный импорт сырья и материалов. Привнесение же в Европу американской практики ведения бизнеса позволило создать современные европейские корпорации, которые обеспечили европейский экономический бум 60-х годов. В 1997 году президент Клинтон в своем выступлении, посвященном 50-летию «плана Маршалла», совершенно справедливо назвал его "началом пути, приведшего к экономическому чуду".
Первый шаг к союзу
Успешная реализация «плана Маршалла», безусловно, явилась огромным достижением американской внешней политики. Достижением, основанным в первую очередь на том самом «просвещенном понимании собственных интересов». Такое понимание позволило выполнить главные на тот момент задачи: предотвратить экономический кризис внутри США, обеспечив экспорт американской избыточной продукции на американцами же образованный рынок; организовать мировую систему свободной торговли и с ее помощью восстановить Западную Европу, в первую очередь ради сдерживания советской экспансии.
По существу «план Маршалла» явился поворотным моментом в истории, обеспечившим мировое лидерство США и послужившим первой ступенью атлантической интеграции. Уже к 1951 году план фактически превратился в программу предоставления американской военной помощи -- программу "взаимного обеспечения безопасности". Таким образом, в конечном итоге реализация "плана Маршалла" позволила создать блок НАТО.
Европейская интеграция тоже ведет свое начало от «плана Маршалла» -- фактически она родилась из ОЕЭС. В 50-е годы эта структура стала основой для создания Европейского экономического сообщества, которое в конце концов превратилось в Европейский союз.