Государство готово потратить 3,2 трлн рублей на развитие экономики. Но похоже, само же боится расставаться с деньгами

Крупнейшая стройка семидесятых — Байкало-Амурская магистраль — обошлась государству, если переводить на нынешние деньги, в $8,5 млрд. Страна тогда могла позволить себе масштабные траты: мировые цены на нефть были эквивалентны сегодняшним $130, в обществе царила благостная стабильность.

Минуло 30 лет. Цены на нефть опять высоки. И у России снова появились деньги на грандиозные индустриальные проекты: в ближайшие годы правительство собралось потратить на них беспрецедентные суммы, перед которыми померкнет даже стоимость БАМа.

В какой-то мере ситуация напоминает советскую. Но на самом деле она абсолютно новая. Во-первых, российская экономика на 70% частная и существует — со всеми оговорками — в конкурентной среде. А во-вторых, у нынешнего правительства совсем нет опыта освоения крупных инвестиций.

Да и откуда ему взяться? Еще семь лет назад о заявленных объемах расходов нельзя было и мечтать: страна только что вышла из финансового кризиса, имела огромные долги и крошечную экономику. В 2000-м консолидированный бюджет РФ составлял чуть более $80 млрд, а внешний долг был в полтора раза больше и равнялся почти половине ВВП.

Бюджет этого года больше $400 млрд. Внешний долг сократился почти на $80 млрд, до микроскопических 5% ВВП. Россия занимает теперь третье место в мире по объему золотовалютных резервов — более $400 млрд. А сверхдоходы нефтяников оседают в Стабилизационном фонде, где накопилось уже 3 трлн рублей.

В прошлом году правительство впервые решилось распечатать кубышку и направило часть денег стабфонда в Инвестиционный фонд. До 2011 года на инфраструктурные проекты из него будет роздано 454 млрд рублей. Еще как минимум 250 млрд рублей в виде льготных долгосрочных кредитов бизнес получит от созданного в конце мая Банка развития — деньги в его капитал тоже возьмут из стабфонда. А вместе с федеральными целевыми и адресными программами (их бюджет — 2,5 трлн рублей) государство в 2008–2010 годах потратит на развитие 3,2 трлн рублей.

Как повлияет это на экономику? Для начала имеет смысл разобраться с тем, как создавались и работают три основных источника госинвестиций: федеральные целевые программы, Банк развития и Инвестиционный фонд.

Федеральные целевые программы (ФЦП) впервые появились в российском бюджете в 1993 году. По замыслу чиновников благодаря ФЦП в стране должны были строиться инфраструктурные и социальные объекты: дороги, мосты, электростанции, больницы и школы. Как говорит заместитель руководителя Межведомственного аналитического центра Юрий Симачев, фактически это была форма выдачи преференций отдельным предприятиям: работа по программам часто оплачивалась не деньгами, а налоговыми льготами, квотами на экспорт и т. д. Для владельцев компаний это был отличный способ выкачать из государства деньги, самые умелые умудрялись протаскивать свои проекты одновременно в несколько программ — в президентские и правительственные, в федеральные и региональные. Лишь в 1995 году расходы на каждую ФЦП стали прописывать в бюджете и утверждать по отдельности. А в 2000-м была впервые проведена ревизия ФЦП, по итогам которой более 80 программ (из полутора сотен) просто свернули.

Что происходило потом? За восемь последних лет в рамках ФЦП было потрачено 1,8 трлн рублей. По данным Счетной палаты, инспектировавшей государственные стройки в рамках ФЦП год назад, из 1003 объектов, которые должны были завершить к концу года, в первом полугодии полностью профинансировали только 7,4% строек. Неудивительно, что федерально-целевой долгострой найдется в каждом уголке страны.

На Камчатке, к примеру, это гидроэлектростанция. Полуостров отрезан от федеральной энергосистемы, здесь самые высокие в стране тарифы на электричество. В 1995 году администрация Камчатской области пробила ФЦП по строительству каскада из трех ГЭС. Ее партнером стали рыбопромышленные предприятия, которые и финансировали строительство (на 80%). До 2001 года все шло отлично — первые две ГЭС заработали, но потом сменилась система распределения квот на вылов морских биоресурсов, и средства на инвестиции у рыбаков кончились.

[pagebreak]

Будет ли достроена ГЭС на Камчатке, неизвестно, но, например, в Северной Осетии строительство Зарамагских ГЭС ведется более 30 лет. Защитные сооружения от наводнений в Санкт-Петербурге возводят более 20 лет. Наземный астрономический комплекс Саянской обсерватории Института солнечно-земной физики Сибирского отделения РАН — более 14 лет. Завершение строительства атомного ледокола «50 лет Победы» переносится с 1995 года. Все эти проекты были включены в ФЦП, как только появилась такая возможность.

Счетная палата также указывает на массу совсем недорогих проектов, которые тем не менее годами не удавалось завершить. Школа в селе Лешуконское Архангельской области строится уже семнадцать лет, в поселке Погорелое Тверской области — 10 лет, в Брянской области — 16 лет. С тех пор как начиналась каждая из этих строек, сменилось множество глав районных администраций и чиновников в профильных министерствах. А ведь процедуру выбивания денег приходится повторять ежегодно — под каждый новый федеральный бюджет.

У участников программ есть и другие риски: в рамках ФЦП с государством не заключается никаких договоров. «Если чиновника, с которым вы успели договориться, завтра отправят в отставку, на месте стройки возникнет новый заброшенный котлован», — говорит Булат Столяров, директор Института региональной политики.

Тем не менее администрации и компании продолжают инициировать все новые и новые ФЦП — в ближайшие три года в рамках целевых программ планируется израсходовать 1,9 трлн рублей, больше, чем за предыдущие восемь лет. Как подобраться к этим деньгам? Проект концепции программы нужно согласовать с профильными ведомствами, а затем представить в Минэкономразвития. Далее правительство должно утвердить концепцию и дать поручение МЭРТ написать саму программу… Но на практике главное — договориться с чиновниками. Чтобы включить нужный объект в госпрограмму, не требуются ни бизнес-план, ни проектная документация. В заключении Счетной палаты на проект федерального бюджета — 2007 так и сказано: ни по одной ФЦП не указаны ни технико-экономическое обоснование самой программы, ни обоснование целесообразности ее финансирования за счет средств бюджета. «Заполняешь таблички от фонаря, описывая, сколько это якобы стоит», — объясняет специалист по связям с госорганами крупного промышленного холдинга. По словам директора департамента ФЦП Минэкономразвития Юрия Колочкова, главное условие — доказать, что «проект важен для страны, а его реализация невозможна без помощи государства».

Колочков, впрочем, говорит, что в последнее время контроль за выполнением ФЦП усилился: ведомства обязаны раз в квартал отчитываться перед правительством о ходе реализации программ, сами программы стали приложением к постановлению правительства, что придает им официальный статус. Число ФЦП за семь лет сократилось со 170 до 50.

А вот конкретный пример того, как бизнес может извлечь пользу из ФЦП. Не так давно было одобрена программа «Сельский школьный автобус», предполагающая выделение в 2006–2008 годах 3 млрд рублей на 4850 единиц транспорта для сельских школ. Поставщиком выбраны предприятия «Группы ГАЗ», в которую входит большинство российских автобусных заводов. «Мы обеспечили автомобильное подразделение заказом на несколько лет вперед, — говорит анонимный источник в компании. — Представляете, если бы нашим сбытовикам пришлось разговаривать об этом с каждой школой?»

В здание Внешэкономбанка (ВЭБ), кажется, мышь не проползет. Двери за спиной входящего закрываются, и он оказывается в замкнутой капсуле. Его документы тем временем изучает охранник. Через несколько секунд перед посетителем распахиваются внутренние двери капсулы — можно входить.

Атмосфера режимного объекта чувствуется и внутри. На дверях кабинетов нет ни номеров, ни табличек. Биографии шести из девяти членов совета директоров ВЭБа не найти не только на официальном сайте банка, но и ни в одной публичной базе данных. Откуда такая секретность? Служащий ВЭБа объясняет: ни один российский банк не может похвастаться таким количеством бывших сотрудников ФСБ.

Последние три года этим финансовым голиафом руководит Владимир Дмитриев, бывший сотрудник МИДа, закончивший карьеру дипломата в 1993 году первым секретарем посольства России в Швеции. Потом он работал заместителем директора департамента Минфина, первым зампредом в ВЭБе, зампредом в другом госбанке, ВТБ.

Самый известный заместитель Дмитриева, наверное, Юрий Заостровцев. До марта 2004 года он отвечал за экономическую безопасность страны в должности замдиректора ФСБ. Его имя всплыло в СМИ в 2001 году в ходе скандала, связанного с мебельными торговыми центрами «Три кита» и «Гранд», соучредителями которых были фирмы отца Юрия Заостровцева, Евгения. Напомним: ГТК обвинил их в занижении стоимости ввозимой мебели — ущерб государству только за восемь месяцев 2000 года был оценен в $8 млн. Генпрокуратура возбудила уголовное дело, но через три года оно было закрыто. Вскоре после этого Юрий Заостровцев, который с начала 1990-х дружит с главой ФСБ Николаем Патрушевым, как раз и переехал в кабинет во Внешэкономбанке.

[pagebreak]

Какие секреты охраняют здесь бывшие высшие чины ФСБ? ВЭБ — самый закрытый российский банк. Он работает без лицензий, напрямую подчиняясь министру финансов. Закон о банках и банковской деятельности на ВЭБ не распространяется — деятельность банка регламентируется лишь указом президента от 1993 года. Проверить ВЭБ Центробанк не может. Полных отчетов о его деятельности в открытых источниках нет, на сайте доступен лишь урезанный баланс по МСФО.

Но закрытость ВЭБа не смущает международные финансовые институты. Ведущие рейтинговые агентства присвоили банку инвестиционный рейтинг на уровне Российской Федерации, а иностранные банки охотно кредитуют ВЭБ на отличных условиях. Дело в том, что для иностранцев ВЭБ — это и есть Российская Федерация. Репутацию кошелька страны Внешэкономбанк получил благодаря тому, что на протяжении многих лет был и остается агентом правительства по погашению внешнего долга: с 1992 года через банк прошли платежи в пользу кредиторов России на $54 млрд.

ВЭБ — это не только визитная карточка России на мировом финансовом рынке, внутри страны банк тоже занимается проектами государственной важности: инвестирует накопительные взносы будущих пенсионеров, не выбравших самостоятельно частную управляющую компанию (так называемых молчунов). Это 267 млрд рублей или 95% накопительной части пенсий всех граждан России моложе 1967 года рождения. Еще ВЭБ финансирует военно-промышленный комплекс и иногда выдает «политические» кредиты.

Так было в 1990-е, так продолжается и сейчас. Например, в январе 1999 года по указу Бориса Ельцина ВЭБ выдал $100 млн телеканалу ОРТ (сейчас Первый канал) под залог 13% его акций. Этот кредит неоднократно реструктурировался и до сих пор не погашен. Еще печальнее судьба $40 млн, выданных ВЭБом ЗАО «Шестой телеканал» в 2002 году. В мае 2003 года вещание телеканала ТВС было прекращено, а в 2006-м кредит был списан за счет ранее сформированного резерва.

Корреспонденту Forbes удалось ознакомиться с некоторыми результатами работы банка в 2006 году. Совокупные активы на 1 января 2007 года составляли астрономическую для российских банков сумму 3 трлн рублей, а валюта баланса по собственным операциям — 340 млрд рублей. Чистая прибыль за 2006 год — 6,9 млрд рублей. Основные деньги заработаны на фондовом рынке — чистый доход от операций с акциями составил 5,9 млрд рублей, из которых 4,5 млрд рублей принесли бумаги «Газпрома» (в 2006 году акции «Газпрома» выросли на 38%).

Но это только часть работы ВЭБа. Скоро он будет наделен еще одной важной функцией — станет распорядителем существенной доли государственных инвестиций. В конце мая Владимир Путин подписал закон о Банке развития, который будет создан на базе ВЭБа. Президент распорядился внести в капитал ВЭБа 250 млрд рублей из Стабилизационного фонда (это 8,3% от его объема). Кроме того, правительство передаст в уставный капитал ВЭБа акции государственных Российского банка развития и Росэксимбанка.

Задача Банка развития сформулирована весьма размыто: в законе говорится о повышении конкурентоспособности российской экономики, ее диверсификации и стимулировании инвестиционной деятельности. Условия кредитов предполагаются предельно выгодные: деньги планируется выдавать на 10–12 лет под 4–5% годовых.

Инвестиционных ресурсов у ВЭБа может быть еще больше — на 270 млрд рублей, если правительство поддержит идею Дмитриева пустить в дело накопления будущих пенсионеров. Сейчас ВЭБ управляет деньгами «молчунов» без особого успеха: доходность инвестиций — 5–6% годовых. Дмитриев предлагает размещать эти деньги в облигации с более высокой доходностью, которые будут выпускать под гарантии госбюджета предприятия, сумевшие добиться поддержки государства.

Корреспондент Forbes встретился с Дмитриевым на следующий день после того, как президент на два месяца раньше предполагаемого срока назначил его руководителем обновленного банка (он теперь называется Банк развития и внешнеэкономической деятельности, сокращенно, впрочем, как и раньше — Внешэкономбанк). Дмитриев сиял, вспоминая трудный путь, который пришлось пройти, чтобы довести до победного конца создание банка государственных инвестиций.

Кто именно сможет претендовать на деньги Банка развития? Пока этот вопрос ставит в тупик Дмитриева и его подчиненных. В законе лишь говорится, что деньги должны пойти в области экономики, которые в силу долгосрочности проектов, низкой доходности или повышенного риска ограничены в поступлении частного капитала. Все детали правительство должно описать в меморандуме о финансовой политике банка, но пока не готов даже проект этого документа.

[pagebreak]

Одно можно сказать точно: по сравнению с ВЭБом прозрачности у Банка развития если и прибавится, то ненамного. Банк по-прежнему будет работать без банковской лицензии в статусе госкорпорации, напрямую подотчетной правительству. Высший орган управления Банком развития — наблюдательный совет; это совет министров в миниатюре с председателем правительства во главе.

«Хуже, чем сейчас, не будет, — рассуждает управляющий директор российского офиса инвестбанка Merrill Lynch, бывший первый зампред ЦБ Сергей Алексашенко. — Теперь ВЭБ будет хотя бы жить по закону». Но если не будет четких критериев отбора инвесторов, деятельность Банка развития сведется к льготному кредитованию крупных госкомпаний, предупреждает главный экономист Центра развития Валерий Миронов.

«Мы и до сих пор кредитов по чьей-то директиве не выдавали, — говорит Дмитриев в интервью Forbes. — А находясь под плотным надзором правительства, тем более не будем отдавать предпочтение кому бы то ни было — будь то властные структуры или коммерческие».

Когда деятельность ВЭБа станет регулироваться законом, возможностей для самоуправства чиновников будет меньше, согласен замминистра экономического развития Кирилл Андросов. Он участвовал от Минэкономразвития в написании закона о Банке развития, а сейчас готовит его инвестиционный меморандум. Впрочем, Андросов признает: и в будущем ничто не помешает президенту или председателю правительства попросить ВЭБ профинансировать «нужный» проект.

За примерами далеко ходить не надо. В мае Путин предложил правительству подумать о вложении части средств стабфонда в российские «голубые фишки» для поддержания их котировок. Правда, потом передумал и решил, что в «голубые фишки» лучше вкладывать средства Пенсионного фонда или «институтов развития». Чиновники тут же отрапортовали, что такая задача Банку развития (никто не сомневался, что речь шла именно о нем), конечно же, по плечу.

Еще одно преимущество Банка развития — члены его наблюдательного совета сохранят свои места даже после ухода с госслужбы. В марте 2008 года, после президентских выборов, нынешнее правительство перестанет существовать. «[В Банк развития] многие стремятся, там лучше, чем в правительстве, потому что люди на большую зарплату идут, а заниматься будут тем же, чем и мы в правительстве, и воровать не надо», — рассуждал Михаил Фрадков на одном из заседаний правительства. Его сын, Петр Фрадков, уже внял советам отца: он заместитель руководителя инвестиционного департамента ВЭБа.

В центре Петербурга 15 лет назад строители вырыли огромную яму, котлован до сих пор огорожен забором. На этом месте планировалось построить вокзал высокоскоростной магистрали Санкт-Петербург — Москва. Оператор проекта, РАО «ВСМ», выпустил облигации на 1,4 млрд рублей и занял у западных банков $49 млн. Все эти долговые обязательства были гарантированы Минфином, которому в итоге и пришлось расплачиваться с инвесторами после краха проекта.

Теперь, когда у государства появились деньги и надобность в иностранных займах отпала, проект решено возродить. Министр транспорта Игорь Левитин объявил, что к 2012 году высокоскоростная магистраль стоимостью $5 млрд будет построена. На какие средства? Министр надеется на финансирование из Инвестиционного фонда.

Идеолог инвестфонда — министр экономического развития Герман Греф. В этот фонд по его предложению отчисляется часть денег из Стабилизационного фонда, а также средства, сэкономленные на досрочном погашении внешнего долга. За пять лет поступит 454 млрд рублей (сейчас там 180 млрд рублей).

Чиновники не скрывают, что инвестфонд — это клуб для избранных. Претендовать на «золото Грефа» (распределением средств занимается Минэкономразвития) могут только проекты общей стоимостью свыше 5 млрд рублей, при этом надо иметь не меньше 25% собственных средств. Предприниматели уже подали заявки с проектами на 575 млрд рублей.

[pagebreak]

Добраться до заветных миллиардов нелегко. Придется попотеть в прямом смысле слова: заявка по развитию Нижнего Приангарья от «Русала», «ГидроОГК» (принадлежит РАО ЕЭС) и администрации Красноярского края заняла 16 коробок и весила 50 кг. Чтобы увезти заявку «Татнефти» на регистрацию, понадобилась тележка. Но это свидетельство того, что государственные деньги впервые распределяются на основании полноценных бизнес-планов: должны быть рассчитаны не только все параметры проекта, но и будущая бюджетная эффективность и его влияние на экономический рост в регионе.

Будущие налоговые поступления и есть дивиденды, которые государство получит на вложенные инвестиции. Допустим, инвестор готов построить завод или даже целый производственный комплекс, но из-за отсутствия необходимой инфраструктуры (дорог, электроэнергии и пр.) рентабельность проекта резко снижается. «Государство говорит инвестору: мы добавим свои деньги. Их не надо возвращать, за счет этого доходность твоего проекта вырастет, и он станет для тебя выгодным», — объясняет замминистра экономического развития Кирилл Андросов. А у государства появится новый крупный налогоплательщик.

Прежде чем получить деньги, инвестор за свой счет обязан провести экспертизу проекта у одного из международных инвестбанков, а затем Минэкономразвития (за счет инвестфонда) отдает его на проверку другому. «Morgan Stanley или Merrill Lynch не будут рисковать своим именем даже ради больших комиссионных», — объясняет заместитель руководителя Российского агентства по особым экономическим зонам Максим Быстров. Он — один из чиновников, отбирающих кандидатов на получение денег из инвестфонда.

Стремление к объективности встает в копеечку обеим сторонам. «Компания, затевающая инвестиционный проект на $1,5 млрд, должна выложить $70 млн на подготовку заявки, отдать ее дрожащими руками в Инвестиционный фонд и, вполне вероятно, услышать ответ, что это неинтересно», — констатирует Булат Столяров из Института региональной политики (он консультирует претендентов на деньги инвестфонда).

Кто ближе всех подошел к миллиардам инвестфонда? Этот список можно считать реестром самых мощных лоббистов России. За год чиновники успели одобрить 12 заявок на 285 млрд рублей. Около 15% этих денег направится в Санкт-Петербург и Ленинградскую область. Там построят тоннель под Невой, платную автомагистраль через весь город и перегрузочный комплекс в морском торговом порту Усть-Луга. Инициаторы проектов — администрации города и области.

Одобрения своих проектов также добились «Норильский никель», «Русал» с «ГидроОГК», «Татнефть» и «Объединенная промышленная компания» миллиардера Сергея Пугачева. Последний проект выделяется на общем фоне тем, что он в большей мере, чем другие, выгоден одной-единственной компании. Судите сами: речь идет о строительстве железнодорожной линии Кызыл — Курагино. Дорога протяженностью 459 км соединит Туву с общероссийской сетью. Государство вложит в этот проект 49,3 млрд рублей из требуемых 131,6 млрд рублей инвестиций. Дорога нужна ОПК, чтобы освоить одно из крупнейших в стране месторождений коксующихся углей с запасами около 1 млрд т — Элегестское. Сейчас Тува связана с остальным миром одной автомобильной дорогой Абакан — Кызыл, которая проходит в гористой местности, иногда превращаясь в крутой серпантин. По железной дороге возить уголь будет намного дешевле.

Но сама дорога, проложенная в горах, окажется «золотой»: один километр, согласно ТЭО, будет стоить 286 млн рублей. (Для сравнения: по данным проектного института РЖД, в среднем стоимость километра железнодорожных путей составляет 80 млн рублей.) Один из чиновников заметил в беседе с Forbes, что проект ОПК проходил со скрипом, «однако уровень лоббистов был такой, что возразить им было трудно». Напомним: владелец ОПК Сергей Пугачев — сенатор от Тувы, так же как и Людмила Нарусова, вдова Анатолия Собчака.

Кирилл Андросов, впрочем, отметает все упреки: «В основе [принятого решения] только экономика проекта. На каждый вложенный рубль государство получит 1,8 рубля бюджетных поступлений, а ВВП Тувы благодаря дороге вырастет в 3,5 раза». Идеологи инвестфонда позаботились и о том, чтобы все объекты были достроены. За невыполнение условий соглашения предусмотрены штрафы как для государства, так и для инвестора. Размер штрафа такой, что отбивает любое желание остановить стройку, говорит Андросов.

Что в сухом остатке? Пока ни один рубль инвестфонда не потрачен. Единственное инвестиционное соглашение уже подписано только с инвесторами Нижнего Приангарья (34 млрд рублей), где планируется завершить Богучанскую ГЭС, построить алюминиевый завод, дороги, ЛЭП и многое другое. Соглашение было подписано 18 апреля, и деньги еще не успели покинуть казну.

Ничего удивительного в этом нет, уверяет Быстров: «Попробуйте получить в банке миллиард долларов на десять лет — это займет не меньше года. За год мы проанализировали больше 60 проектов и отобрали 12 — ни один инвестбанк так быстро не работает».

[pagebreak]

Сейчас все инвестиции в российской экономике на 20% государственные и на 80% частные. Уже в следующем году это соотношение резко изменится: казенные деньги будут покрывать 41% всех вложений в основной капитал. «При Путине произошел разворот экономической модели», — констатирует главный экономист Merrill Lynch по России и СНГ Юлия Цепляева. Сначала государство обеспечило себе контроль над стратегическими отраслями экономики, теперь наращивает инвестиции. Политически это очень выгодный шаг, считает Цепляева: «Даже если спустя несколько лет выяснится, что госинвестиции были не очень эффективными, вначале-то каждый потраченный рубль приведет к росту ВВП. Популярности властям прибавит не только быстрый экономический подъем, но и психологический настрой избирателей: людям нравится идея, что государство не копит деньги в стабфонде, а инвестирует их».

Правда, велика вероятность, что деньги будут использованы нерационально, считает научный руководитель Центра стратегических разработок Ксения Юдаева: об этом говорит весь прошлый опыт бюджетных инвестиций. Проекты инвестфонда вряд ли приведут к заметным структурным сдвигам в экономике, продолжает Валерий Миронов из Центра развития, поскольку их мало и они сверстаны под интересы узкого круга крупных компаний.

По его мнению, для экономики наращивание государственных капиталовложений дает только один плюс — они могут стать катализатором роста частных инвестиций. До сих пор российские компании почти не вкладывали деньги в долгосрочные инвестиционные программы, поскольку из-за особенностей приватизации есть риск отъема активов, объясняет он. Инвестиционные проекты в партнерстве с государством обеспечат бизнесу снижение «олигархических рисков», полагает научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин. А для властей участие бизнеса — это гарантия, что проект будет доведен до конца.

Закрома родины