Налоговая система: итоги и перспективы

Налоговая система государства – один из важнейших факторов делового климата в стране. В начале 2000-х годов произошла определенная либерализация налоговой системы России – стала плоской шкала подоходного налога, уменьшились социальные выплаты, которые объединили в Единый социальный налог. На этом желание уточнить налоговую систему не закончилось: уже несколько лет идут дискуссии о снижении НДС и замене его налогом с продаж, недавно предпринимательские объединения выдвинули инициативу новой схемы взимания НДС, не смолкают требования ввести какие-то новые налоги. О состоянии и задачах развития налоговой системы России мы побеседовали с директором Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ Ильей Труниным. Интервью взяли Михаил Захаров и Вера Зубова.

Недавно предпринимательскими объединениями была выдвинута идея новой схемы взимания НДС. Как вы к ней относитесь?

Новая схема взимания НДС из разряда экзотических предложений. Везде, где взимается НДС, он взимается по тем же принципам, что и у нас в России. Он был придуман как налог, который элементарно рассчитывается на основании счетов-фактур, При расчете сумм данного налога нет необходимости определять доход или прибыль по сложным правилам налогового учета. Все, что надо сделать налогоплательщику в простейшем случае, это определить объем продаж, на который надо начислить налог, потом вычесть из него налог, предъявленный поставщиками по объему покупок, а разницу уплатить в бюджет. Другими словами, одно из основных достоинств этого налога, по сравнению с иными налогами, заключается в простоте его исчисления. При этом простота исчисления данного налога позволяет уплачивать его в бюджет без возложения серьезных дополнительных издержек на налогоплательщика намного чаще, чем налоги на прибыль или доход. Рассчитывать налог и уплачивать его в бюджет можно делать и ежемесячно, и ежеквартально, что обусловливает второе достоинство данного налога – возможность обеспечения стабильных доходов бюджета в течение всего бюджетного года, а не только один раз в году, как это происходит, скажем, с налогами на доходы или имущество. В этих условиях введение некоего аналога НДС, основанного на каких-то более сложных принципах, рассчитываемого, исходя из суммы добавленной стоимости, которую надо считать по балансам и другим документам – это все гораздо сложнее и не отвечает тем задачам, на решение которых направлен НДС, то есть обеспечение равномерных и стабильных доходов бюджета в течение всего бюджетного года максимально нейтральных для экономических агентов способом.

В 2007 году доходы от НДС были меньше? Есть ли какие-то схемы, которые компенсируют это падение?

В 2007 году мы не наблюдаем снижения бюджетных доходов. Наоборот, у нас по различным причинам, идет рост доходов от НДС. Мы опубликовали в прошлом году доклад «Об основных направлениях налоговой политики на 2008 – 2010 годы». Помимо среднесрочных планов развития налоговой системы в этом докладе производится детальный анализ того, что происходило с НДС в последние годы. В числе прочего там дается объяснение тому снижению доходов бюджета от НДС, который наблюдался в 2006 году: по нашему мнению, это было прямым следствием тех нововведений в налоговом законодательстве, которые вступили в силу и которые были направлены на снижение налоговой нагрузки.

Так же, как у любого правительства, у нас стоит задача повышения собираемости налогов, однако никаких специальных экстренных мер, направленных на повышение доходов от НДС в 2007 году мы не принимали. Одновременно Минфин постоянно работает над направлениями изменения налогового законодательства с целью повысить его эффективность.

Нередко НДС называют самым коррупционным налогом. Как бы вы это прокомментировали?

Я не знаю, можно ли налоги делить на коррупционные или некоррупционные. Возможно, представление об НДС как о "коррупционном" налоге появилось вследствие такой особенности данного налога, как возможность его возмещения налогоплательщику из бюджета. В силу того, что возмещение НДС – это всегда принятие конкретным чиновником отдельного решения по отдельному требованию конкретного налогоплательщика,

В этой связи необходимо отметить, что особенности функционирования важнейших институтов в нашей стране приводят к тому, что госслужбы не всегда работают эффективно. При этом эта неэффективность, в целом, одинаково проявляется как при проведении налоговых проверок с целью выявления неуплаты налога, так и при принятии решений о возмещении налога. Однако почему-то в тех случаях, когда необходимо денежные суммы возместить из бюджета налогоплательщику, это всегда вызывает большой интерес и привлекает внимание, но когда по итогам налоговой проверки возникает вопрос, начислять налог налогоплательщику или нет, это считается по своему коррупционному потенциалу гораздо менее масштабным.

Вместе с тем, чистый результат для налогоплательщика как в случае неправомерного возмещения налога из бюджета, так и в случае отказа по каким-то причинам от доначисления налога по результатам налоговой проверки может оказаться одинаковой: в любом случае вследствие результата действий конкретного чиновника налогоплательщик получает возможность располагать дополнительными ресурсам, а бюджет, наоборот, эти ресурсы теряет. Так что говорить о том, что НДС – самый коррупционный налог, а, скажем, налог на прибыль – менее коррупционный, как мне кажется, не совсем правильно. В любом случае, при наличии коррумпированного чиновника, принимающего решение в отношении начисления или возмещения налога, значительный ущерб государству и обществу может быть нанесен вне зависимости от взимаемого налога.

Есть и еще один важный момент, который надо принимать во внимание при оценке "коррупционности": скажем, при расчете обязательство налога на прибыль используется такая оценочная категория, как экономически обоснованные расходы. Другими словами, при определении налоговой базы принимаются к вычету все экономически обоснованные расходы, и при проверке налоговому инспектору нужно применить профессиональное суждение на предмет того, были ли экономически обоснованы те или иные расходы налогоплательщика. А в случае с НДС ситуация гораздо проще – законом предусмотрен набор документов, при наличии которых НДС нужно возместить из бюджета. Налоговый инспектор может оспаривать их подлинность или форму, но не целесообразность. Таким образом, в случае с налогом на прибыль, доказательство экономической целесообразности – куда более серьезная задача, требующая от налогового инспектора принятие намного более субъективных решений, чем возмещение НДС. Это еще одно подтверждение того, что сравнение различных налогов с точки зрения их "коррупционности" – некорректная задача.

К вопросу о целесообразности: сейчас разрабатывается закон о трансфертном ценообразовании, и есть несколько редакций, в частности, одна, разрабатываемая вами. Некоторые эксперты, оспаривая ее, говорят, что не нужно говорить о занижении и завышении цен. Как вы оцениваете перспективы этого закона?

Вопрос о трансфертном ценообразовании очень сложен, а также связан с очень серьезными интересами различных бизнес-групп. При этом в ходе публичной дискуссии высказывания ее участников зачастую построены на целом ряде ошибочных гипотез.

Первая ошибка заключается в однозначно негативном восприятии трансфертных цен как отрицательного явления. Мы же пытаемся в своем законопроекте проводить концепцию, связанную с тем, что трансфертное ценообразование – это неотъемлемая составная часть ведения глобального бизнеса в современном мире. В ситуации, когда есть два взаимозависимых лица, например, материнская и дочерняя компания, то в любых сделках, которые они между собой заключают, может они могут влиять на ценообразование. И это их право - мы не можем этого запретить. И это называется трансфертным ценообразованием.

Но наша задача как государства – следить за тем, чтобы особенности ценообразования в сделках между взаимозависимыми лицами не влияло негативно на наши налоговые доходы. Например, если дочерняя компания находится за рубежом, а материнская - в России, и материнская компания продает что-то дочерней, пользуясь, разумеется, трансфертными ценами, наша задача – сделать так, чтобы ценообразование соответствовало тому, которое применяли бы в аналогичных условиях независимые лица. Это все, на что направлен законопроект. Естественно, он вызывает много споров. Некоторые из них – более технические, а некоторые – более содержательные. Технические – о том, какие сделки нужно контролировать. Все, включая внутрироссийские, или только трансграничные, то есть сделки только с зарубежными взаимозависимыми партнерами? В мире наблюдается совершенно разная практика: есть страны, где контролируются внутренние сделки с трансфертными ценами, есть страны, где это не является предметом контроля. При этом действующее российское законодательство предусматривает, что контроль цен в сделках между связанными лицами внутри страны возможен.

А в каких странах контролируются внутренние сделки?

Прежде всего, в тех странах, где на территории государства применяются различные налоговые режимы, комбинация которых позволяет оптимизировать налоговые обязательства, воздействуя на ценообразование. Там, где налоговый режим единообразен, такой необходимости нет. Контроль за внутренними сделками применяется, например, в США, Великобритании, Швейцарии, Австрии.

Мы также в своем законопроекте предусмотрели, что внутренние сделки будут контролироваться по нескольким причинам: во-первых, потому что у нас есть возможность применять разные ставки налога на прибыль в разных регионах, во-вторых, есть специальные налоговые режимы и особые экономические зоны, позволяющие уплачивать более низкие налоги, в-третьих, есть проблемы с налогом на добычу полезных ископаемых, который в случае добычи твердых полезных ископаемых взимается по адвалорным ставкам, т.е. в зависимости от цены. Важно отметить, что сейчас все подобные сделки подлежат контролю, поэтому наш законопроект не вводит никакой дополнительной нагрузки, а только сохраняет существующую ситуацию. Наши оппоненты говорят, что этого делать не стоит, потому что государство само дает налогоплательщикам такие права, как возможность уплачивать налоги по разным ставкам. Но, в то же время, давая это право одной рукой, другой контролирует весь процесс: «Если вы этим правом будет злоупотреблять, то мы вас накажем». Сейчас эта проблема активно обсуждается, Мы, конечно, настаиваем на правильности своей позиции, но готовы к обмену мнениями. В частности, мы считаем, что каким бы ни был новый порядок контроля, манипуляции с ценообразованием между связанными компаниями внутри страны не должны давать возможность минимизации налоговых обязательств. И это сейчас основной из тех вопросов, которые я отношу к «техническим». При этом он решается достаточно просто – включением или исключением такой нормы в законопроект.

Второй вопрос, который является содержательным и который решается куда более сложным путем – методы налогового контроля за трансфертным ценообразованием. Мы постарались учесть всю наилучшую зарубежную практику. При этом мы понимаем, что сами нормы законодательства о трансфертном ценообразовании даже в наиболее развитых с точки зрения налогового законодательства действуют сравнительно недавно. Также мы понимаем и то, что контроль за трансфертными ценами не является обычным налоговым контролем в общепринятом понимании этого термина. Это вовсе не тот случай, когда приходит налоговый инспектор, сравнивает действия налогоплательщика с нормами налогового кодекса и указывает, в каких случаях действия налогоплательщика не соответствовали налоговому законодательству, и сколько необходимо доплатить налога. Это очень сложная процедура, связанная с взаимодействием налоговых органов других стран, длительная и требующая больших сил, по сути, при анализе трансфертного ценообразования нужно провести целое исследование.

Речь идет о среднерыночных ценах?

Среднерыночные цены – это самый простой случай. Их попросту может не быть в ситуации с крупной корпорацией, когда, например, автомобильный завод, который производит и продает автомобили в России, получает запчасти или, например, двигатели с завода, который находится в Африке, при этом финансирование его операций осуществляется с помощью средств аффилированного банка, который является налогоплательщиком в третьей юрисдикции, а головная компания, зарегистрированная в четвертой юрисдикции получает отчисления из России в виде роялти за использование торговой марки на нашей территории и т.д. В этом случае существует сложная система взаимоотношений, и дело налоговых органов – установить, насколько прибыль российского налогоплательщика, соответствует рыночной ситуации, то есть той гипотетической ситуации, при которой все перечисленные участники производственно-финансовых отношений являлись бы независимыми лицами. Причем говорить о среднерыночных ценах здесь бессмысленно, потому что получаемые двигатели товар уникальный, произведенный с использованием запатентованных технологий, процентная ставка по кредитам, получаемым из аффилированных банков автосборочным производством в России и заводом двигателей, зависит от распределения рисков между составными частями корпорации, а ставка роялти зависит от объема продаж в России.

Здесь применяются более сложные методы, например, нужно провести анализ деятельности всей группы, распределить между предприятиями прибыль, рентабельность, сделать это с учетом функций, которые они выполняют, коммерческих и финансовых рисков, которые несут различные участники группы, и прочих факторов. Поэтому мы в своем законопроекте предлагаем, что это должно делать специальное, пусть и не очень многочисленное, подразделение в структуре центрального аппарата, которое нужно создавать заново.

Трансфертные цены часто фигурируют в уголовных делах?

Методам контроля трансфертного ценообразования посвящена статья 40 Налогового кодекса. Но то, что в ней написано, имеет мало общего с реальностью и с тем, что обычно понимается под контролем над трансфертными ценами в мире, в частности, в странах ОЭСР. Там есть перечисления некоторых методов контроля, и упоминается основной признак, позволяющий начать процедуру контроля, который сейчас используется, – это просто отклонение цены от той, которая применяется или самим налогоплательщиком, или другими в тот же период времени. Мы же в своем законопроекте говорим, наоборот, что мы не ставим под сомнение рыночный характер сделки, руководствуясь только если присутствует отклонение цены сделки от некоторого рыночного уровня. Для начала нужно установить взаимозависимость между сторонами сделки, те причины, которые могут влиять на ценообразование в сделке, а лишь потом смотреть, насколько отклонялись цены в такой сделке от рыночного уровня. А сейчас налоговики сначала смотрят на уровень применяемых цен, инструментов, позволяющих определить их рыночный уровень, кодекс практически не предусматривает, квалификация налоговых органов в этой области недостаточна, и, естественно, в делах о трансфертном ценообразовании доля проигранных налоговыми органами дел очень высока. Гораздо выше, чем в других спорах между налоговыми органами и налогоплательщиками. Когда налогоплательщики оспаривают решения налоговых органов о доначислении налога по 40-ой статье, они в подавляющем большинстве случаев делают это успешно.

7 лет назад налоги собирались плохо, часто говорилось о том, что крупные сырьевые компании их не платят, утаивают. Насколько изменилась ситуация после дела ЮКОСа? Положительные изменения произошли потому, что компании испугались, или потому, что изменилось законодательство?

И то, и другое. Да, некоторые дела тех лет способствовали тому, что произошло повышение налоговых поступлений – например, от налога на прибыль. Не берусь судить о том, как на это повлияли изменения законодательства, хотелось бы надеяться, что наши решения приводят к росту собираемости налогов. Но есть и общая тенденция повышения экономической активности, роста исполнения налоговых обязательств. Происходит улучшение администрирования (налоговые органы учатся работать), но и многие налогоплательщики понимают, что выгоднее платить налоги, чем нести определенные риски, связанные с их неуплатой.

К вопросу о работе налоговых органов. Не противоречат ли такие явления как планы сбора и досбора налогов законодательству?

Противоречат, поэтому у нас их нет.

Но в какой-то момент они существовали.

Да, но план – понятие сложное. Вот у нас есть закон о бюджете на три года, и в нем сейчас есть статья: доходы бюджета. Раньше они разбивались на налоговые и неналоговые – например, доходы от налога на прибыль. И там фиксируется конкретная сумма с точностью до рублей. Если это считать планом, то это противозаконно. Если нет, то нужно ли правительству и Министерству финансов ориентироваться на эту сумму при принятии решений? Наверное, да, потому что от этого зависит исполнение расходов. Имеет ли право налоговая служба знать эти цифры? Наверное, да, и более того, она должна участвовать в их планировании на этапе разработки проекта закона о бюджете. При этом мы говорим, что подобная цифра ни в коем случае не должна становиться планом деятельности налоговых органов.

Как видите, это вопрос является довольно сложным в том смысле, что непонятно, в какой момент нужно остановиться в планировании доходов. Но нормативно установленного плана, сколько налогов ФНС должна принести в бюджет, у нас нет. Однако у таможенной службы такой план есть, и мы, к сожалению, не можем на нее воздействовать. Когда шло обсуждение критериев эффективности налоговой службы, то наш министр выступал на заседании правительства и сказал, что как министр он, по идее, должен бы быть за установление такого критерия эффективности деятельности таможни, как выполнение плана по доходам, но он против, потому что основная задача таможенной и налоговой служб – это обеспечение выполнения, соответственно, таможенного и налогового законодательства. Поступления в бюджет – это не то чтобы вторично, но нельзя достижения этих цифр добиваться любой ценой. Скорее, надо воспринимать показатель доходов, заложенный в федеральном бюджете, как некий прогноз поступлений, составленный на основании предпосылки об определенном уровне исполнения налогового и таможенного законодательства.

Время от времени приходится слышать какие-то жалобы от бизнесменов средней руки о том, что к ним приходят и говорят: «Дай. Ты недоплатил столько-то (и называют конкретную сумму)».

Это даже не планы, это скорее результаты неформального давления на бизнес. Мы, к сожалению, не можем контролировать все, что происходит в субъектах Федерации и муниципалитетах. Но мы не поощряем такую практику и считаем, что первая обязанность налоговых, таможенных и любых других контрольных органов – это обеспечить контроль над исполнением законодательства, а не выполнять задания органов власти различного уровня по мобилизации заданного уровня доходов в бюджет.

К сожалению, сейчас мы наблюдаем ситуацию, когда в отдельных случаях действия налоговых органов в явном виде не соответствуют нормам Налогового кодекса, так что налогоплательщикам приходится отстаивать свои права в суде и порой вполне результативно. Неприятно это признавать, но если число дел, выигранных налогоплательщиками, увеличивается, значит, увеличивается количество случаев, когда налоговый инспектор был неправ при принятии решения. И если он неправ в 70 процентах случаев, это – сигнал, что пора что-то менять.

ФНС в последнее время все чаще дает внутренние указания своим инспекциям о том, что принятие решений о доначислении налогов по результатам проверок необходимо осуществлять с учетом анализа судебной практики и судебных перспектив соответствующих решений. Но в сегодняшних условиях налоговым инспекторам выгоднее вынести по результатам проверки заведомо более жесткое решение, которое впоследствии будет успешно оспорено в суде (например, связанное с отказом в возмещении НДС), чем потом отвечать на вопросы надзорных органов о том, какими обстоятельствами было обусловлено решение, например, о возврате бюджетных средств данному конкретному лицу и не имело ли место покушение на хищение государственных средств.

При этом важно помнить, что нашим налоговым органам, да и всей налоговой системе, в их современном виде всего 16 лет. До 1992 года налоговой системы так, как мы понимаем ее сейчас, фактически не было. Поэтому если смотреть на эту проблему с другой стороны, уже то обстоятельство, что у нас существует налоговая служба, которая с разной степенью успешности администрирует практически все используемые в современном мире налоги –большое достижение. Конечно, предполагать, что за 16 лет в такой огромной стране, как Россия, можно создать налоговую службу, равную по квалификации налоговым органам, скажем, стран ЕС, было бы необоснованным – нет ни долговременных традиций уплаты налогов, ни необходимого количества квалифицированных кадров.

А достаточно ли рычагов у налоговой службы?

Здесь есть разные точки зрения. Если вы спросите у бизнесмена, он скажет вам, что более, чем достаточно. А если спросите у налоговиков, то они постоянно просят дать им дополнительные средства и инструменты контроля, утверждая, что в результате эффективность налогового контроля значительно повысится. Мы, как орган, ответственный за формирование налоговой политике в стране, пытаемся найти баланс.

Какие, с вашей точки зрения, сейчас основные недостатки налогового законодательства?

Если бы мы обсуждали этот вопрос в 2000 году, недостатки были бы очевидны, как и основные направления налоговой реформы. Сейчас сложно выделить настолько же масштабные проблемы, подобные тем, которые мы решали при написании Налогового кодекса. Однако появилось большое количество проблем, связанных с совершенствованием созданной нами налоговой системы, повышением ее эффективности и нейтральности. Например, нет нормального контроля за трансфертными ценами, есть большое количество технических проблем с НДС, затрудняющих как исполнение законодательства налогоплательщиками, так и администрирование налога налоговыми органами, есть масса проблем с налогом на прибыль (некоторые особенности деятельности налогоплательщиков в Кодексе просто не учтены, некоторые давно не соответствуют современным реалиям). Недостаточно эффективно устроено налогообложение операций с ценными бумагами. Есть области, которые пока вообще не предусмотрены законодательством: нет понятия контролируемых иностранных компании, как и вообще крайне слабо регулируются вопросы налогообложения, связанные с международными операциями . Нет института консолидированной налоговой отчетности по налогу на прибыль. Очень важный момент: только в сравнительно отдаленной перспективе планируется введение полноценное налогообложение недвижимости. Это, кстати, одна из незавершенных реформ еще 90-х годов, и она вряд ли будут завершены в ближайшие два-три года. Есть вопросы, связанные с применением налога на добычу полезных ископаемых. Таких пунктов можно назвать много - всего примерно 20.

О налоге на недвижимость говорят, что если он будет рассчитываться исходя из стоимости жилья, то, например, старушка-учительница в центре Москвы будет платить совершенно безумные деньги.

Если город Москва не предоставит этой учительнице льготы. На самом деле, как и любая проблема современной налоговой системы, этот вопрос не так прост, как кажется. Налог на недвижимость нигде в мире не рассчитывается на основании текущих рыночных цен. Ведь если мы посмотрим на текущую стоимость московской недвижимости (хотя официально никто не знает, что это такое, и это тоже одна из проблем, связанных с введением этого налога) и в лоб рассчитаем налог, применив действующую налоговую ставку, то получится очень большая величина, которая всех очень пугает.

Однако никто не предполагает этого делать. Речь идет о введении нового объекта налогообложения – объекта недвижимости, о введении системы кадастрового учета объектов недвижимости, а также введении новой системы оценки стоимости объектов недвижимости. Предполагается, что при оценке объектов недвижимости будет учитываться, в числе прочих, факторы, оказывающие влияние на их рыночную стоимости. Но –при этом будут использоваться средние величины стоимости жилья за много лет, будут применяться различные коэффициенты, которые эту стоимость в целях налогообложения уменьшают. Вообще никто этим еще не занимался всерьез: никто никто сейчас не знает, что такое рыночная стоимость недвижимости, не существует кадастра объектов недвижимости, нет методики ее массовой оценки. Поэтому говорить о том, что после введения налога на недвижимость все москвичи будут ежегодно отдавать государству сумму, исчисляемую в зависимости от текущей рыночной стоимости их квартир, я бы не стал. Это вообще не является задачей налога на недвижимость.

Когда может быть рассмотрен вопрос о налоге на недвижимость?

После того, как будет ясно, когда будет готов кадастр, а также разработана методика оценки.

Если говорить о других недостатках налоговой системы, то важно упомянуть еще один, который характерен не только для Налогового кодекса, а для всего законодательства в целом – это правоприменение. Мы можем написать хорошее законодательство, но у нас 180.000 сотрудников налоговых органов, которые работают в Российской Федерации, выросли здесь, имели дело с системой еще со времен Советского Союза. Нам некем их заменить и неоткуда привезти новых. Именно они занимаются правоприменением и общаются с налогоплательщиками. Научить их правильно применять законы – куда более сложная задача, чем просто написать законы.

Те, кто отвечают за развитие промышленности, часто приходят к нам и говорят: «У нас плохая техника, изношенная и устаревшая, ее нужно менять и вообще обновлять производство, – дайте нам капитал». Но в отношении человеческого капитала возникает аналогичная проблема. Для того, чтобы применять законодательство, нужны новые, другие люди. Как их готовить?

Но есть же курсы переподготовки, выпускаются какие-то методички…

А кто пишет методички? Такие же люди. Это самовоспроизводящаяся система. Сейчас, если нам удастся провести в жизнь закон о трансфертном ценообразовании, нашей задачей будет найти и подготовить те 30 человек, которые будут заниматься этим в центральном аппарате. Даже это является серьезной проблемой, и мы всерьез думаем о том, как ее решать. А если речь идет о налоговых органах по всей стране, то вы понимаете, что масштаб проблемы резко увеличивается.

Но даже опыт этой правоприменительной практики отчасти позитивен, потому что ещё десять лет назад налоги взимались либо как рента, либо разбойничьим способом.

Да, позитивный опыт отмечают все. Говорят, что мы учимся. Но, если мы ожидаем, что наша налоговая система станет похожей на европейскую, то для этого нужно, чтобы у нас вся система правоприменения пришла в соответствие с европейскими стандартами.

А в чем наше отличие? Люди думают по-другому?

Люди по-другому думают и ведут себя, по-другому развиваются институты.

Когда была введена плоская шкала налогообложения, некоторые говорили, что это временная мера и что, когда определенный сектор будет выведен из тени, опять введут прогрессивную шкалу.

Министерство финансов никогда не говорило об этом. Более того, мы считаем, что задача введения 13-процентной плоской ставки подоходного налога – это не только выведение доходов из тени. Хотя и это тоже: процентов 20 прироста доходов от данного налога в первые два года, по нашим оценкам, были обеспечены за счет «выхода из тени», то есть снижения уклонения. Но были у нас и другие задачи.

Если посчитать эффективную ставку на момент введения налога (общий объем дохода от налога, отнесенный к общему объему базы), то получается, что это не очень отличалось от 13%. Людей, которые платили по ставке, большей, чем существовавшая тогда ставка в 12%, было совсем немного. Более того, наличие прогрессивной шкалы предполагает необходимость декларирования доходов для очень большого числа налогоплательщиков. Пока в нашем обществе нет долговременных традиций добровольного декларирования доходов.

В экономической литературе существует мнение, что в переходных экономиках осуществлять налогообложение по высоким ставкам вообще нецелесообразно. То есть нормальная и даже низкая для европейских стран предельная ставка подоходного налога в 30-35% для России и других стран с переходной экономикой может быть слишком высокой, деформируя всю систему: чем выше ставка, тем больше людей не платит налоги. По сути, был проведен эксперимент: что будет, если мы откажемся от прогрессивной шкалы. Результаты оказались положительными, хотя мы очень рисковали, вводя одновременно и плоскую шкалу подоходного налога, и регрессивную шкалу социального налога.

У последней меры были свои причины, социальный налог носит промежуточный характер между налоговым и неналоговым. Регрессивная шкала социальных взносов, в отличие от подоходных налогов, используется в гораздо большем количестве стран, чем плоская шкала подоходного налога.

Результаты преобразований радуют: доходы бюджета выросли, люди начали платить. Снизилась административная нагрузка: если человек просто работает больше, чем в одном месте, ему не нужно декларировать доходы, но если ему нужно получить налоговый вычет, он сам пойдет в налоговую инспекцию и задекларирует свои доходы. Пока мы не видим необходимости реформировать подоходный налог с точки зрения ставки. Прогрессивная шкала не обсуждается. Более того, несмотря на то, что ставка плоская, она все равно носит прогрессивный характер, потому что есть вычеты, т.е. какая-то часть дохода налогоплательщика освобождается от налогообложения. Мы сейчас думаем над тем, чтобы увеличить порог, не облагаемый налогами.

Это связано с ростом доходов?

Главным образом, да. Это своего рода индексация.

А какие-то компании продолжают переходить на белые зарплаты, или все равно большая часть экономики остается в тени?

Судя по тому, что мы наблюдаем, рост налоговых поступлений в реальном выражении и от подоходного, и от социального налога (последнее даже более важно, потому что с ростом доходов темпы роста поступлений социального налога, по идее, должны снижаться в силу применения регрессивной шкалы), превышает темпы роста реальных доходов. С точки зрения ведомства, отвечающего за налоговую политику, можно сделать выводы, что причина этого – так называемый вывод из тени. Хотя мы не являемся контролирующими органами, и точной информации не имеем.

Вы можете очертить круг предприятий, которые больше всего легализуют доходы в последнее время?

Нет, мы можем сказать, что по информации налоговой службы (а она публичная), методы борьбы с «серыми» зарплатами приносят свои результаты. Сложно сказать, является ли вывод из тени доходов окончательным результатом работы комиссий, анализирующих выплаты предприятий. Может быть, кто-то увидел, что ему грозит рассмотрение и сам начал выводить свои структуры из тени, но, в любом случае, это хорошо для бюджета.

Есть такая проблема, как статус разъяснительных писем Минфина. Сейчас она продолжает обсуждаться. Какова ваша позиция по этому вопросу?

Наша позиция была высказана летом, и она соответствует тому, что написано в Налоговом кодексе. Минфин разъясняет применение налогового законодательства по обращению налогоплательщика. Если налогоплательщик действует в соответствии с нашим разъяснением, и выясняется, что он нарушил закон, то он освобождается от пени и штрафа, но не от суммы начисленного налога. Это означает, что наши письма не являются нормативно-правовыми актами и не могут применяться по аналогии с ними.

Т.е., они не становятся прецедентом для всех остальных компаний?

Нет. Они не публикуются официально, не проходят согласование в других ведомствах и не регистрируются в Министерстве юстиции. Мы направляем их тем, кто присылает нам запрос – в ответ на него. То, что они появляются в различных правовых базах, просто позволяет всем заинтересованным лицам узнавать о мнении Минфина по тому или иному вопросу.

Но, с другой стороны, например, комментарии к Трудовому кодексу тоже не являются законом, но при правоприменении получается так, что клерк в муниципалитете в Воронеже воспринимает комментарии к Трудовому кодексу профессора МГУ как сам Трудовой кодекс.

Я на месте налогоплательщика тоже бы прислушался к тому, что об этом говорят специалисты Минфина, но нельзя вырывать наши письма из контекста. Нам же задают вопросы по конкретной ситуации. Чтобы понять, что имел в виду специалист Минфина, надо ознакомиться со всеми документами, которые видел автор ответа.

С другой стороны, у нас еще есть переписка с Федеральной налоговой службой. Она межведомственная, и нам для нее не нужно особых оснований в Налоговом Кодексе. ФНС нам пишет запросы, мы отвечаем - и эти ответы без всякого дополнительного законодательного регулирования обязательны для применения, поскольку здесь работают отношения подчиненности одного ведомства другому. Эти письма тоже публичные. Они могут публиковаться, направляться инспекторам, но они тоже не являются нормативными актами. Разумеется, мы стараемся не выходить за рамки кодекса. Мы трактуем те ситуации, решение которых напрямую в кодексе не предусмотрено. Случается, что налогоплательщики оспаривают нашу позицию по разным основаниям. Иногда суды нам говорят, что то, что мы написали – это не трактовка НК, а создание правовых норм, а мы не имеем на это права. Тогда письмо признается недействующим, но именно на том основании, что Минфин вышел за пределы своих полномочий, выпустив разъяснение, содержащее правовые нормы. Но в любом случае эти письма не являются правовым актом, потому что не проходят всех необходимых для этого инстанций.

Какие вопросы наиболее актуальны для вас на ближайшие полгода-год?

Из глобальных задач нужно назвать трансфертное ценообразование, подготовку законопроекта о котором мы ведем уже долго, сейчас мы считаем, что уже готовы рассмотреть его в парламенте, совместно с этим законом будем в начале 2008 года, может быть, еще зимой, представлять на обсуждение законопроект о консолидированном налогоплательщике.

Расскажите о нем, пожалуйста, поподробнее.

Когда существует холдинг с высокой степенью участия в дочерних фирмах (близкой к 100%), очень часто он живет по смете как одно предприятие. Можно было бы разрешить таким холдингам уплачивать налоги как единому налогоплательщику: суммировать прибыль и убытки (разумеется, по определенным правилам) и выступать в качестве одного налогоплательщика. Естественно, существует множество сложных условий: например, нельзя суммировать доходы банков и расходы заводов. Но такие инструменты применяются в разных странах, и мы считаем, что такой метод применим и в России.

Я не думаю, что в ближайшее время будут какие-то изменения в отношении порядка уплаты основных налогов – НДС, налога на прибыль, НДФЛ, социального налога. Сейчас, правда, обсуждается вопрос с регистрацией для целей взимания НДС, но пока он находится в стадии обсуждения. С одной стороны, такая регистрация существует в большинстве стран, где взимается НДС, а в странах Евросоюза и вовсе является обязательной, а, с другой – мы должны понять, что у нас будет происходить с регистрацией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, чтобы потом понимать, как от этого отсчитывать потребности налоговой службы и строить дизайн регистрации в целях взимания НДС.

Налог на роскошь не введете?

На роскошь и на здоровье не введем. Но нам приходят письма с пожеланиями его сделать.

Не собираетесь в связи с этим упростить какие-то процедуры, документы, которые приходится заполнять налогоплательщику, например, налоговую декларацию и форму ее подачи?

Я бы не сказал, что вопрос упрощения декларации стоит у нас на повестке дня. В целом, декларации по налогам на доходы у нас не самые сложные в мире. Вопрос в том, что иногда заполнить декларацию сложно не потому, что она сложна сама по себе (в конце концов, налог на прибыль организаций тоже не самый простой налог), а потому что в силу неточностей в самой форме декларации не всегда понятно, что от тебя хочет государство, о чем оно спрашивает. Когда мы обнаруживаем такие неточности, мы вносим коррективы. И это случается почти каждый год. А форма подачи… С этого года введена обязательная электронная декларация для достаточно крупных компаний, численность сотрудников в которых превышает 250 человек. Со 2008 года она будет обязательной для налогоплательщиков – организаций с численностью свыше 100 человек. И мы настоятельно рекомендуем налогоплательщикам подавать отчетность в таком виде – это не только уменьшает издержки, связанные с представлением декларации, но поможет не допустить, например, утери декларации налоговым органом после ее представления.