Страна госсоветов

Зачем президенту нужен неконституционный орган

Подходящее место. О Государственном совете РФ многие, вероятно, вспомнили лишь по случаю недавнего выступления там президента Путина с одной из его «прощальных» речей. С речью все ясно, но вопрос остался: Who is Mr. Gossovet? — ведь в случайной компании президент не выступает

Трудные родители

«Папа» Госсовета известен: Совет Федерации, который, в свою очередь, был рожден Конституционной комиссией 1993 года. Один из родоприемников, член комиссии Виктор Шейнис, вспоминает, что СФ мыслился палатой парламента, реально отстаивающей интересы населения (а не чиновников) субъектов Федерации. Но при шлифовке проекта Ельцин продавил вариант укомплектования СФ именно высшими чиновниками регионов: они почему-то виделись вполне управляемыми. Ельцин собственноручно вписал, что СФ включает «по одному [члену] от представительного и исполнительного органов государственной власти». При этом, однако, не были прописаны процедурные вопросы.

А «мамой» будущего Госсовета стала тяжелейшая кризисная ситуация 1998–1999 годов, манифестацией которой в сфере государственной власти стали скандалы вокруг назначения председателя правительства и увольнения «человека, похожего на генерального прокурора»¹ . Фактически СФ проявил себя тогда реальным альтернативным центром власти, крайне опасной фрондой, как считали многие, владетельных князей — хозяев регионов. Они-то и были истинными олигархами, которые держали в руках все нити управления подвластными территориями.

Специалист в области истории и современной организации госаппарата России Александр Крушельницкий полагает: тогдашний компромисс федеральной власти с региональными элитами не обеспечил чаемой стабильности. Новоявленные удельные князья, опираясь на собственную мощь, прикрытые двойной броней мандатов «народных избранников» и членов парламента, попытались максимально использовать это в своих узкокорыстных интересах. СФ, укомплектованный ими, становился затычкой для президентских инициатив. Эскалация противостояния с президентом делала лишь вопросом времени выход на арену «третьей силы», способной перехватить власть. Что и проявилось в казусе генерала Рохлина² . В этой ситуации сохранение СФ в прежнем составе представлялось тогда невозможным. Региональных баронов, собравшихся под его крышей, требовалось немедленно «родить обратно».

Ветка на стволе

Организовывал и принимал экстремальные роды уже Путин. 17 мая 2000 года он предложил изменить порядок формирования СФ, аргументировав: незачем главам исполнительной власти регионов отвлекаться от вотчинных дел. Такой порядок и был узаконен 8 августа 2000 года. «В СФ пришли назначенцы, — констатирует Виктор Шейнис, — роль его как законодательной палаты оказалась резко принижена. В его составе ныне люди малозначимые, зависимые, «назначенцы, назначенные назначенцами». Это пародия на законодательное учреждение».

Своего рода утешительным призом для обидевшихся было «отставников» стал Госсовет. Учредив его 1 сентября 2000 года, новый тогда хозяин Кремля изящно-бюрократически решил триединую задачу: указал место местным хозяевам, не дал им повода обидеться слишком сильно и разделил их дружину на две неравные части — «солистов» и «хористов». Первым нашлось место в составе президиума Госсовета, за которым закреплены вполне конкретные полномочия. Вторым предстояло «выпасть в осадок» редких и, как оказалось, нерегулярных пленарных заседаний.

Учрежденный не законом, а указом президента, новоявленный орган оказался подвешенным между тремя конституционными ветвями власти. Этакий не предусмотренный Конституцией отросток проклюнулся на стройном стволе российской государственности: то ли ветка, то ли сук.

Виктор Шейнис усматривает сходство нынешнего Госсовета с одноименным учреждением времен Российской империи: «Чисто законосовещательный орган». Александр Крушельницкий, напротив, убежден, что это вовсе не второе издание имперского Госсовета: «Скорее, это реанимация сталинско-брежневского Верховного совета, ширмы реального центра власти — Политбюро и аппарата ЦК КПСС. Причем здесь аморфное большинство также прикрывает узкую группу вполне реальных тяжеловесов. И еще Госсовет — это такая форма общения бояр с государем».

Членами Госсовета являются главы субъектов Федерации. Формальный статус — совещательный орган; цель — содействие «реализации полномочий главы государства»; структура — президент в качестве председателя, президиум в составе периодически меняющихся в порядке ротации семерых членов Госсовета, секретарь. Это практически все, что можно узнать из официальных источников. Все прочие характеристики организационного устройства учреждения остаются скрытыми: регламент его работы, порядок подготовки, поэтапных согласований, рассмотрения проектов решений и т.д. и т.п. А главное, критерии ротации президиума, этой своего рода мини-«семибоярщины».

Смотрите, кто пришел

Формально все члены Госсовета равны. Но при ближайшем рассмотрении — некоторые все же равнее прочих. Это не только известные Минтимер Шаймиев, Юрий Лужков, Муртаза Рахимов... Сопоставим данные об удельном весе регионов, их геополитическом расположении, стаже пребывания в нынешних должностях глав администраций, имена тех членов Госсовета, что уже побывали или пребывают сейчас в его президиуме. Выясняется: дольше всех сидят, выше всех глядят, как правило, те губернаторы, кто распоряжается в важнейших, системообразующих регионах, опираясь на поддержку некогда выдвинувших их местных кланов. Именно этих членов Госсовета по очереди включали в президиум, обеспечивая то, что раньше именовалось «правом личного всеподданнейшего доклада», а нынче — «доступ к телу».

В этом-то и сохраняется до сих пор суть интриги. Утратив за истекшие семь лет значение «утешительного приза» или «сладкой пилюли» (по выражению Егора Строева, в бытность его спикером СФ) и серьезно потеряв в удельном весе из-за введения принципа назначения губернаторов³ , Госсовет пока не опустился до положения запасной эстрадной площадки для президента. Причина? В недрах Госсовета замаскирован тот круг лиц, интересами которых президент пренебречь не может, равно как не может и показать этого.

По мнению Александра Крушельницкого, «речью на заседании Госсовета президент не только запустил очередное послание urbi et orbi, не только отвесил прощальный поклон верхушке региональной элиты (хотя и это тоже), сколько засвидетельствовал свое почтение тем избранным, которые составляют одну из главнейших опор создаваемой им на протяжении восьми лет системы власти. Так в Боярской думе Московского царства государь, обращаясь ко всем думным чинам, реально апеллировал лишь к ближнему кругу бояр».

_____________
1 В 1998 г. СФ дважды отклонял представленную президентом кандидатуру премьера, а в 1999 г. трижды отказывал в увольнении неугодного президенту прокурора.
2 В разгар кризиса 1998 г. популярный генерал Лев Рохлин, депутат Госдумы и лидер «Движения в поддержку армии», серьезно готовил почву в Вооруженных силах для свержения Ельцина. В ночь на 3 июля 1998 г. генерал был застрелен на своей даче.
3 Федеральный закон от 14 декабря 2004 года упразднил прежний порядок прямых выборов губернаторов населением регионов.