Технология смены республиканского режима на демократический
Цены на недвижимость в столице Соединенных Штатов идут вверх. Тогда как по всей стране они катятся вниз. Рынок знает свое дело: в ближайшие несколько месяцев от 3 до 8 тыс. человек переедут в Вашингтон и займут офисы — по большей части весьма тесные и переполненные — новой администрации нового президента США. И купят дома или арендуют квартиры. Переходный период, который продлится 77 с половиной дней, до дня инаугурации 20 января, официально стартовал 5 ноября, но уже с июля команда Обамы начала формировать списки кандидатов. В течение двух недель будут названы имена главных игроков: госсекретаря, руководителя аппарата Белого дома, главы Совета национальной безопасности и руководителей ключевых ведомств. Но утверждение их в Сенате начнется только после инаугурации. 77 с половиной дней в США будут два президента — избранный и уходящий. Один — со штаб-квартирой в Чикаго, другой — в Вашингтоне. Страна будет отдыхать от политики, чиновники-республиканцы — паковать коробки с бумагами, решение вопросов будет переведено в режим ожидания, но в столице будет жарко, как никогда: победители начнут делить портфели. В технологии смены республиканского режима на демократический разбирался The New Times
5 ноября департамент по общим вопросам правительства США1 арендовал здание в центре Вашингтона: в ближайшие месяцы здесь будет адрес сумасшедшего дома под названием «штаб-квартира переходного периода»2. В том, что это будет сумасшедший дом по-американски: с компьютерами, электронными базами данных и даже функционирующими телефонами — не сомневается никто из собеседников The New Times, работавших в разных администрациях разных президентов США.
Впервые со времен Франклина Делано Рузвельта кардинальная смена администрации — от одной партии к другой — происходит в условиях, близких к экстраординарным. Во-первых, США ведут войну в Ираке и Афганистане. Во-вторых, финансовый кризис, самый тяжелый со времен Великой депрессии. Кстати, именно Рузвельт в 1937 году перенес дату инаугурации с 4 марта на 20 января, сократив тем самым период неопределенности и нефункционирующего центрального правительства: тогда тоже был кризис, а Европа готовилась к войне. В-третьих, президент США (в отличие от России) не только глава государства, но и глава правительства. И в отличие от стран с парламентской формой правления, где параллельно с действующим кабинетом существует и «теневой», сформированный оппозицией (как, например, в Великобритании, победитель президентской гонки начинает с чистого листа. Или — почти с чистого.
Еще действующий президент Джордж Буш за две недели до 4 ноября сформировал специальный «переходный» совет (в нем работают 14 человек), на который возлагаются самые самые разные обязанности: «от передачи документов до нахождения мест парковки личных автомобилей команды нового президента», как написала газета The New York Times. И впервые в истории США люди, которые будут формировать кабинет Барака Обамы, уже на следующий день после выборов получили допуск, необходимый для работы с секретными документами: согласно закону, принятому в 2004 году, секретные службы проверили их на «чистоту» биографии (как и команду другого кандидата в президенты, республиканца Джона Маккейна) еще летом. Стивен Хесс, который работал еще в администрациях Эйзенхауэра и Никсона и был советником Белого дома при Форде и Картере, сказал в интервью The New Times, что «переходный период обойдется казне примерно в $7 млн».
Переходная команда
Команду рекрутеров для нового президента возглавил профессор Школы права Джорджтаунского университета Джон Подеста3. Возглавил еще в июле 2008 года — вскоре после того, как Барак Обама победил в праймериз и стал кандидатом на пост президента США от Демократической партии. И тут же получил прозвище Человек-невидимка. Вся работа этой группы до сих пор шла максимально за закрытыми дверями, под сенью руководимого Подестой исследовательского Центра американского прогресса4. Сколько людей принимает участие в деятельности по формированию новой команды, подсчитать невозможно: «Существует несколько групп и подгрупп (по-англ. — task force), каждая из них занимается своим кругом вопросов: экономика, международные отношения, безопасность и т.д., — говорит Строуб Тэлботт, президент влиятельного столичного исследовательского института Брукингс и заместитель госсекретаря в администрации Клинтона. — Они собирают и отсматривают отнюдь не только резюме, но и заказывают сотни разработок по разным направлениям политики».
По данным газеты The New York Times, «переходная» команда Обамы поделена на четыре группы, которые, в свою очередь, делятся на 12 подгрупп, занимающихся самым широким кругом вопросов: и законодательными проектами (сразу после инаугурации их будет внесено с десяток плюс бюджет на сумму $1,3 трлн), и вопросами исполнительной власти, и финансовым кризисом. В последние недели была сформирована специальная подгруппа по кризису, которую остроумно назвали «хромой уткой». «Переходный комитет рекрутировал сотни человек, из которых абсолютное большинство работает на добровольной основе. Их деятельность разбита на направления: по специальным вопросам (здравоохранение, образование, оборона и т.д.); по географии — отношения с важнейшими странами, такими как Россия или Китай; по политике ключевых министерств», — сказал в интервью The New Times Джим Хоуг, главный редактор одного из самых влиятельных журналов страны Foreign Affairs.
По разным данным, за эти месяцы команде Подесты пришлось и еще придется рассмотреть от 40 до 70 тысяч резюме, из которых чистилище переходного периода пройдет в лучшем случае одна десятая. Первая демократическая «сотня» — руководители ключевых министерств и ведомств и различных аппаратов Белого дома сядут за свои столы уже в конце января и в феврале, еще несколько сотен — до лета, в течение года — еще без малого 7 тыс. человек, включая тех, кто (примерно половина) будет работать на полставки или даже менее того во всякого рода комиссиях. И дело не в том, что демократы, как раньше республиканцы, собираются устроить «охоту на ведьм» за своими политическими противниками и выгнать всех их не знающей сантиментов метлой на улицу. Напротив, поговаривают, что ключевые посты в администрации Обамы могут занять известные сенаторыреспубликанцы Ричард Лугар и Чак Хейгел. Впрочем, правда и то, что оба относятся к левому крылу партии и оба поддержали Обаму на выборах. Кстати, когда Буш-старший пришел в Белый дом, он повыгонял оттуда людей республиканца же Рейгана, а Буш-младший отказал в месте тем, кто помог ему победить на выборах, о чем они обиженно пишут в своих мемуарах по сей день.
Важнее другое: устройство американской бюрократической машины. А оно таково, что бюрократы в ней делятся на политических назначенцев (это примерно 4–5–6 уровней — в зависимости от ведомства — высших чиновников) и карьерных гражданских служащих. Политическая лояльность первых — необходимость, для вторых она не важна, и этих «вторых» — сотни и сотни тысяч по всей стране: они служат не партиям и ее лидерам, а налогоплательщикам и подчиняются закону. Ричард Никсон в свое время попытался подправить это незыблемое правило public service и нарвался на импичмент. Люди Клинтона, приведенные им из Арканзаса, в первые месяцы первого срока предложили уволиться карьерным чиновникам из отдела путешествий Белого дома — и получили долгоиграющий скандал. Свое право на независимость от политиков бюрократы свято блюдут и охраняют. Что, в свою очередь, снижает риск потерять работу и связанные с ней блага.
Пост сдал — пост принял
Не то — с политическими назначенцами (в российской практике это члены правительства и руководители министерств и ведомств, так называемые лица, замещающие государственные должности и не подчиняющиеся закону о госслужбе). Из 7300 политических позиций (на которые не объявляется конкурс) 1119 требуют утверждения в Сенате, 1400 назначаются без разрешения Конгресса, 800 или около того — это собственно аппарат Белого дома, еще примерно столько же — руководящее звено исполнительной власти, те, кого не надо согласовывать с законодателем и кто не подпадает под статус карьерных госслужащих5.
Все они проходят через микроскоп ФБР и IRS6 — налогового ведомства США. За многие из этих постов уже сейчас идет борьба конгрессменов и сенаторов, групп интересов, лоббистов, политических и гражданских организаций. И именно поэтому команда Подесты прилагает максимум усилий, чтобы имена не утекали в прессу.
Но — утекают.
В том числе и намеренно. «В ближайшие недели в СМИ будет просачиваться по четырепять фамилий кандидатов на главные посты», — говорит Дэвид Хоффман, журналист газеты Washington Post, который входил в журналистский пул Белого дома, когда на выборах победил Рональд Рейган, а потом Джордж Буш-старший. «Задача — заранее протестировать и общественное мнение, и реакцию сенаторов, через утверждение которых им проходить, и наконец, еще на ранних подступах выявить всякие скрытые «скелеты в шкафу», — подтверждает его коллега из The New York Times Питер Бейкер из нынешнего пула. Впрочем, как ни утекай, а на вето Сената по тому или иному министру нарывается почти каждая администрация. У Рейгана были проблемы с назначением министра внутренних дел, у Буша-старшего — с министром обороны (Джона Тауэра он так и не сумел отстоять), у Билла Клинтона — с министром юстиции, у Буша-младшего — опять же с министром обороны Дональдом Рамсфелдом, которого Сенат не пропустил, пока тот не продал свои акции в оборонных компаниях (и продал, хотя рынок был внизу, и потерял немало денег). Вот этих проблем, из-за которых подвисают многие важные вопросы политики первых и самых сладких президентских месяцев (его еще пока все любят, в том числе и пресса), и призвана избежать «переходная» команда Джона Подесты.
Правда, самое неприятное, а именно увольнять людей, ни им, ни Бараку Обаме, скорее всего, не придется. Роль плохого дяди по традиции, впрочем, не слишком давней, берет на себя уходящий президент: Буш-старший это сделал для Клинтона, Клинтон — для Бушамладшего, последний, как утверждают, избавит от этого сомнительного удовольствия Барака Обаму.
Впрочем, немалое число сотрудников прежней администрации задержится в новой власти на год, а то и более. В том числе и для того, чтобы передать накопленный ими опыт и то, что называется в науке «институциональной памятью» — формальные и неформальные правила, по которым живет то или иное ведомство. Так, например, скорее всего, сохранит за собой должность министр обороны Роберт Гейтс. А ряд других важных должностей, как, например, пост главы Федеральной резервной системы или главы Объединенного комитета начальников штабов — американской версии Генштаба7, и вовсе находятся вне власти президента: их срок заранее обозначен Конгрессом.
Смотрите, кто пришел
По какому принципу отбирает себе людей в команду новый американский президент? Проще всего было бы сказать — по профессиональным и личным качествам. Но это далеко не всегда так: лояльность, обязательства (например, перед теми сенаторами и конгрессменами, которые активно помогали в ходе двухлетней президентской гонки) играют далеко не последнюю роль. И нередко оборачиваются проблемами для нового президента. Так, когда молодой губернатор из Арканзаса Билл Клинтон только-только занял Овальный кабинет, с ним вместе в Белый дом пришло немало людей из этого маленького штата американского Юга. Они были всем замечательны, кроме одного: ни черта не понимали в том, как работает вашингтонская бюрократия. А это, как шутят здесь, особый подвид homo sapiens. «Начало первого президентского срока Клинтона иначе как хаосом не назовешь», — утверждает ветеран многих администраций Стивен Хесс.
Однако личных привязанностей вряд ли удастся избежать и Бараку Обаме. Так, пост главы администрации уже предложен конгрессмену-демократу от штата Иллинойс и давнему другу Обамы Рому Эманюэлю. И он предложение принял. Среди кандидатов называли Тома Дешла, который в свое время возглавлял демократов в Конгрессе и сыграл ключевую роль в том, что Барак Обама решил избираться в президенты США. Правда, было серьезное препятствие: жена Дешла — лоббист в Вашингтоне, а это очевидный конфликт интересов, к тому же Обама известен своим резко критическим отношением к лоббистам, кучкующимся вокруг Капитолийского холма.
Те же привязанности, скорее всего, приведут на пост госсекретаря Джона Керри, который проиграл президентские выборы-2004, но вывел на национальную арену Барака Обаму еще четыре года назад, когда тот был лишь сенатором законодательного собрания штата Иллинойс. В качестве альтернативы Керри называют кучу имен — и работавшего в администрации Клинтона Ричарда Холбрука (его, правда, еще и прочат на должность главы Национального комитета по разведке, которому подчиняются теперь и ЦРУ, и ФБР, и ряд других ведомств разведывательного сообщества США), и сенаторов-республиканцев Лугара и Хейгела. Впрочем, двум последним может помешать возраст: госсекретарь США за год налетывает до 400 тыс. миль (почти 600 тыс. км), а это требует немалых сил и здоровья. Еще один ключевой пост — глава Национального совета безопасности: на него прочат Джеймса Стейнберга, который работал в этом совете заместителем при президенте Клинтоне, а также Грегори Крейга, профессионального адвоката, который защищал Билла Клинтона в деле по импичменту (известного у нас как «дело Моники Левински»).
Однако одним из первых, скорее всего, будет утвержден «ответственный по кризису» — глава министерства финансов. Вашингтонское закулисье живо обсуждает, что выберет Барак Обама. Если возраст и опыт — как символ стабильности в условиях падающей экономики, то кресло может занять 81-летний Пол Волкер, который возглавлял ФРС при Картере и Рейгане (с августа 1979-го по август 1987-го). Если же память о растущей экономике времен Клинтона, то должность достанется Ларри Саммерсу, который тогда был министром финансов. Впрочем, упорно обсуждается и кандидатура молодого президента Федерального резервного банка Тима Гайтнера.
Предложит ли Барак Обама какой-либо пост Хиллари Клинтон, своему оппоненту на праймериз, за которую тем не менее во время предварительных выборов проголосовало 18 млн американцев, — вопрос открытый. По оценкам вашингтонских политических спекулянтов, есть лишь две позиции, которые Хиллари может принять: судья Верховного суда или глава Госдепартамента. Но скорее всего она выберет независимость: продолжит свою деятельность в Сенате, где ее влияние будет чрезвычайно велико.
...Так или иначе, а ближайшие 77 с половиной дней Бараку Обаме отсыпаться не придется: помимо назначений, бюджета, инаугурационной речи и проч. ему предстоит в регулярном порядке заслушивать доклады адмирала Майкла Муллена, главы Объединенного комитета начальников штабов. Адмирал тоже сформировал «переходную» команду из 14 старших офицеров, задача которых не допустить «атак противника» в период междувластия. Как это — и уже не раз — случалось в истории США.
Президенты США второй половины XX века
Гарри Трумэн, демократ, 1945–1953
Дуайт Эйзенхауэр, республиканец, 1953–1961
Джон Кеннеди, демократ, 1961–1963
Линдон Джонсон, демократ, 1963–1969
Ричард Никсон, республиканец, 1969–1974
Джеральд Форд, республиканец, 1974–1977
Джимми Картер, демократ, 1977–1981
Рональд Рейган, республиканец, 1981–1989
Джордж Буш (старший), республиканец, 1989–1993
Билл Клинтон,демократ, 1993–2001
Джордж Буш (младший), республиканец, 2001–2009
Барак Обама, демократ, 2009 – ...
1 General Service Administration.
2 Адрес пока держится в секрете. В 1992 году, когда демократы сменяли республиканцев, штаб-квартира была на улице Кей, там же и в 1996-м. В 2000 году, когда в Белый дом вернулась Республиканская партия во главе с Джорджем Бушем, штаб-квартира была в консервативном пригороде штата Вирджиния, граничащего с Вашингтоном, — в Макклейне.
3 В 1998–2001 годах, во время второго срока Билла Клинтона, он руководил администрацией президента.
4 Center for American progress.
5 Martha Joynt Kumar, Towson University, George C. Edwards III, Texas University и др. The White House Interview Project, 2001.
6 Internal Revenue Service — Служба внутренних доходов США.
